在统筹推进国内法治和涉外法治中实现制度型开放

文/郑 辉

统筹推进国内法治和涉外法治，是以习近平同志为核心的党中央站在“两个大局”的历史高度所作出的重要论断，是习近平法治思想的重要组成部分。学懂弄通悟透做实这一精神实质，对我们在新时代历史发展格局中建设法治中国、推进全球治理体系变革、共同构建人类命运共同体进而大力实施制度型开放战略，都具有十分重大而深远的理论价值和实践意义。

第一，统筹推进国内法治和涉外法治，要充分认识提出的现实背景。习近平总书记基于我国改革开放和现代化建设的伟大实践，兼顾国际形势错综复杂、国家间利益博弈与日俱增、国际秩序处在关键路口、全球治理面临严峻挑战以及新冠肺炎疫情加剧国际环境不稳定不确定性的国际关系现实，以前瞻视野深刻洞察我国特殊国情和世界法治文明发展大势，提出了“统筹推进国内法治和涉外法治”重要论断，回应了我们党当下在面对国内外的各种风险挑战的过程中，如何协调推进国内法治和国际法治进而推进全球治理体系变革，以及维护世界和平、促进各国共同发展等一系列重大现实问题，其中心逻辑是正确处理中国法与外国法、国际法之间的相互关系，以法治思维和法治方式应对国际间交往的风险和挑战，全面推进依法治国各项工作有序开展。

我们唯有充分认识所提出的现实背景，才能知己知彼、励精图治。随着经济全球化的不断发展和我国国际地位的持续提高并日益走近世界舞台中央，我国的国内法治也不再是单边的、不与外部发生联系或只是偶尔产生联系的规则。相反，我国的国内法治体系必须考虑到他国的国内法体系及国际法体系。假使国际规则和全球治理脱离法治轨道，冷战思维卷土重来，霸权主义和强权政治肆虐，不公正、不合理的国际秩序则将大行其道，我国的和平发展就不能拥有一个良好的外部环境，中华民族伟大复兴的宏伟目标就会受到严重威胁。可见，我们只有清醒地认识现实背景下法治的“安全阀”“保护器”作用，才能知己知彼，在应对风险挑战、走向世界及推进更高水平改革开放上励精图治。

第二，统筹推进国内法治和涉外法治，要准确理解擘画的宏伟蓝图。党的十八届四中全会决定第一次以党的文件的形式明确提出要“加强涉外法律工作”。党的十九届四中全会对涉外法治工作进行重大部署，首次提出建立涉外工作法务制度。党的十九届五中全会再次对涉外法治进行部署，强调加强涉外法治体系建设。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。这一系列宏阔系统的周密擘画，彰显了习近平法治思想的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

我们惟有准确理解所擘画的宏伟蓝图，才能明确目标、砥砺奋进。《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，运用法治思维和法治方式处理好国际经济、政治、社会事务，完善涉外法律和规则体系，补齐短板，提高涉外工作法治化水平。既要不断增加反干涉、反制裁、反“长臂管辖”等法律工具箱，也要积极引领、推动、参与全球治理；既要正视因国际供应链断裂、国际游资冲击等带来的风险，也要进一步加强对外开放中的国家安全法治建设；既要坚持多边贸易体制在国际经贸规则体系中的主渠道作用，也要保持开放心态，持之有度参与重大贸易协定的磋商谈判和规则制定；既要积极适用国际条约和惯例，支持“一带一路”高质量发展，也要在遵守驻在国或外国相关法律的前提下，积极运用法律救济措施来保护国家、企业与公民的海外利益。努力成为国际经济规则的遵守者和参与者。

第三，统筹推进国内法治和涉外法治，要深刻洞悉内在的时代意蕴。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上首次提出“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。这是我国法治建设史上，在全面依法治国和国家治理能力现代化的语境下，第一次把“涉外法治”与“国内法治”等量齐观，在国家宏观法治体系内单独考虑涉外法治的地位和作用。为此，要厘清“国内法治”“涉外法治”“国际法治”三者之间的关系。“涉外法治”与“国内法治”一起构成全面依法治国方略的“鸟之两翼、车之两轮”。作为国家法治中的“涉外”一翼，涉外法治在国家法治和国际法治这两个独立的法律体系之间发挥着桥梁和纽带的作用。“涉外法治”概念的提出，体现了统筹考虑和综合运用国际国内“两个大局”“两个市场”“两种资源”“两类规则”的法治理念，凸显了涉外法治建设在全面依法治国中的重要作用。

我们惟有深刻洞悉其内在的时代意蕴，才能立柱架梁、积厚成势。为实现坚持统筹推进国内法治和涉外法治，习近平总书记分别从立法、司法、主体、保障四个方面做了部署：一是加快形成系统完备的法律法规体系；二是提升涉外执法司法效能；三是引导企业、公民在“走出去”过程中更加自觉地遵守当地法律法规和风俗习惯，运用法律和规则维护自身合法权益；四是注重培育一批国际一流的仲裁机构、律师事务所，把涉外法治保障和服务工作做得更有成效。在此前提下，还就“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”与国际法治的关系协调及目标问题强调了基本要求。可以说，统筹推进国内法治和涉外法治的工作重心是涉外法治。目前路线图和预期目标已日渐清晰，只有脚踏实地、发扬“钉钉子”精神，才能立柱架梁、积厚成势。

第四，统筹推进国内法治和涉外法治，亟待解决当下的突出问题。当前需要正视的突出问题为：一是与涉外法治建设相关联的涉外法律规范体系和法治实施体系方面存在薄弱环节。我国依法对他国的单边经济制裁和“长臂管辖”进行反制存在“短板”；中国海外投资安全等法律制度还不够健全；部分法律以及行政执法、刑事司法等领域的涉外条款过于分散并欠缺操作性；对外投资、对外贸易、国内法的域外适用等涉外领域制度供给不足。二是如何遏制“台独”、对“台独”顽固分子以及非法支持“台独”分裂势力的国外敌对势力进行法律制裁，目前尚未出台有效的法律反制手段。三是中国的自由贸易试验区和自由贸易港相继设立后，相应的立法、执法、司法制度及其能力需要创新和加强。四是科技革命和产业变革带来的竞争空前激烈，气候变化、疫情防控等全球性问题对人类社会产生的影响前所未有，共建“一带一路”国际环境日趋复杂，企业在“走出去”过程中的各类投资风险在逐步累积和显现。五是现有涉外法律人才的数量和质量难以适应我国日益走近世界舞台中央的历史进程。凡此种种都制约着对外开放进一步向纵深拓展。

我们惟有准确研判亟待解决的突出问题，才能靶向发力、克难攻坚。站在两个大局的高度，以“战略思维”和“全球视野”统筹考虑国内法治、涉外法治与国际法治的平衡发展，才能靶向发力、克难攻坚。一是加快涉外法治工作战略布局。首先，抓紧制定急需的司法领域国际合作、执法安全国际合作等涉外领域的法律法规，并修订有关负面清单管理、国家安全审查、不可靠实体清单、反垄断审查、知识产权、科技创新、网络安全、大数据等不适应形势发展的法律法规，同时加强国内法与国际法的协调适用；其次，明确国际法在我国的地位及适用问题，即解决条约和国际习惯法在我国的域内效力和适用问题；再次，抓紧整合我国国际私法分散的相关规定，适时编纂体例完备的国际私法典；最后，加强涉外法律服务的突破创新，将法律服务逐渐从传统的投资、贸易领域转向知识产权、数据安全等领域。二是通过一系列立法、司法等法律措施对恶意利用违法的次级制裁措施行使“长臂管辖”、损害我国相关实体的行为予以坚决反击。三是对于“台独”分裂势力，可参照香港国安法立法思路，出台专门性法律，以有力打击“台独”分裂势力的嚣张气焰。四是针对我国对外关系制度供给中存在的短板，将其作为今后涉外法治工作推进的着力点，在加强研究积累经验的基础上，为对外关系法律制度的整合完善夯实基础。五是鉴于我国在技术转让、竞争中性、数字贸易、国家豁免等方面的法律制度尚不健全，以及面临环境污染、公共卫生事件等全球性危机，在坚持去粗取精、去伪存真、制度自主的前提下，促进国际规则的中国内化。六是亟待加强涉外法治人才培养力度，尤其把重点放在国际公法专业人才上。

第五，统筹推进国内法治和涉外法治，要着力实现彼此的良性互动。涉外法治是围绕单个国家具有涉外因素的法律事务，是“国家起点和单国视角”，而国际法治强调的是不同国家之间在国际法律关系上的相互依赖与冲突及相互协调与沟通。涉外法治是国内法治对外的延伸和拓展，与国内法治共同构成了中国法治。国内法治和涉外法治是中国法治的两个方面，中国法治和国际法治是全球法治的两个方面，都不可或缺。需要强调的是，涉外法治不等同于国际法治，涉外法治是国内法治与国际法治的结合体。对我国而言，涉外法治仍是国内法治之一部分；而对国际社会而言，可将涉外法治视为国际法治之一部分。当然，国际法治涉及面更广，仅就一国而言的涉外法治，与其不可等量齐观。

我们惟有辨证处理好内在的互动关系，才能登高望远、因应裕如。习近平法治思想中蕴含的国内法治与国际法治互动理念是习近平法治思想中关于国际法治论述的重要组成部分。由是观之，国内法治、涉外法治与国际法治是国内国际法治互动的三个主体，要统筹考虑法治建设的内部要素与外部链接，使之形成合力。三者在国内法治与国际法治层面呈现出相互依存、相互贯通、相互渗透、相互影响的互动方式，具体表现为将国际法治与国内法治共同作为中国对外交往的法治基础，使涉外法治与国际法治的标准相符以及通过国内法治成果引领国际法治建设。一是要清醒地认识到，“涉外法治”与推进国家治理体系和治理能力现代化这一总体目标深度契合，成为我国法治建设中的一个重要领域。二是积极参与重要的国际立法和国际规则制定，主张互惠互利共赢，坚决摈弃霸权主义、独善其身、赢者通吃。三是要统筹推进国内法治和涉外法治，准确解释和适用国际法，还要在立法、执法和司法过程中关注他国对中国法的反应，评估中国法在国际社会可能产生的影响与可能引起的争议和冲突，从而实现内外“一盘棋”。

第六，统筹推进国内法治和涉外法治，要在制度型开放中行稳致远。我国对外开放模式经历了“政策型开放→商品及要素流动型开放→规则等制度型开放”的渐次发展路径。毋庸讳言的是，在“政策型开放”模式下，我国涉外法律与国际规则的协调是远远不够的。需要看到，现阶段与西方大国相比，我国在制度和规则开放领域仍然处于明显的“逆差”状态。正基于此，2018年12月中央经济工作会议中首次提出“制度型开放”这一关于国家开放战略的最新表述。毫无疑问，它是“政策型开放”的自然过渡，也是我国全面对外开放的法治化宣示，彰显了我国全方位对外开放步入新的阶段。国际化营商环境的构建是中国不断融入世界贸易体系的过程，从对外贸易的政策型开放向整体性构建市场化、法治化、国际化营商环境方向发展。进一步提高我国开放水平、放宽市场准入条件，进一步推动自主开放、提高协议开放水平，是推动我国经济迈向高质量发展的必由之路。无疑对我国涉外法治建设提出了更高要求，我国涉外法律体系必须与国际规则对接，以保障积极稳步推进我国对外开放的国际化、法治化发展，我国涉外法律变革必将对国际法治产生深刻影响。

我们唯有在制度型开放中行稳而致远，才能踔厉奋发、实现梦想。要全面学习深刻领会习近平法治思想关于“统筹推进国内法治和涉外法治”的丰富内涵，切身感悟统筹推进国内法治和涉外法治实现制度型开放，是新时代维护国家利益、提升中国特色国家话语权乃至构建新发展格局的战略抉择，我们要从以“规则进口”为表征的规则开放向以制度型开放为表征的“规则出口”嬗变。为此，须做好缜密调研、深思熟虑、科学评估和压力测试，将试点同国外先进经验、国际环境和政治局势、中国与外国签署的条约或安排等多重因素进行综合考量，进一步细化法律的原则和制度，促进有效实施，完善配套机制，有效应对挑战，依法维护国家安全和利益的工具箱，设计出符合经济发展规律、符合中国人民利益和人类命运共同体利益的规则和制度。只有不断推动国内法治和涉外法治统筹发展，才能更好为全球治理变革贡献中国智慧和中国方案，共同建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，推动构建人类命运共同体，中华民族的伟大复兴才会指日可待。