为市容环境优化开出“法治良方”

文/刘 泉

市容环境卫生是城市发展的重要基础，是展示城市形象和底蕴的重要窗口、名片，在城市建设和管理中具有不可替代的地位和作用。为深入贯彻习近平生态文明思想、践行人民城市理念，落实市委、市政府重大决策，市十五届人大常委会第四十四次会议修订通过了《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称《条例》），并将于2022年12月1日起施行。本次修订，是《条例》实施20年来的第一次全面修改。修订后的《条例》将为打造更整洁、更有序、更温馨、更安全、更美观的市容环境，推动市容环境卫生事业高质量发展，提供更加有力的法治保障。

城乡一体 将农村市容环境卫生纳入适用范围

农村市容环境卫生工作对于实施乡村振兴战略、改善农村人居环境具有重要意义。近年来，本市立足城乡一体，聚焦村容村貌塑造、环境品质提升，持续开展农村人居环境整治，为农村市容环境卫生管理的制度规范提供了实践基础。

为此，《条例》将适用范围由城市化地区扩展为本市所有行政区域，同时结合农村特点，对城乡容貌标准制定、农户设摊经营、农村水域保洁、家禽家畜饲养等方面作了专门规定。

高标准引领 全面提升市容环境卫生公共服务水平

在规划层面，《条例》明确市和区人民政府应当将市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展规划，完善市容环境卫生设施布局建设，推进市容环境卫生综合治理，依法保障市容环境卫生工作所需经费，提升市容环境卫生公共服务水平和能力。同时，规定市绿化市容部门应当按照要求编制景观照明、户外广告设施设置、环境卫生设施等专项规划。

在相关标准和技术规范层面，《条例》要求加强市容环境卫生标准化体系建设，按照科学规范、系统完备、结构优化、层次合理、协调配套的要求，编制覆盖市容环境卫生全领域的标准、技术规范、导则、定额等，形成适应精细化管理要求、满足高品质生活需求、彰显上海城乡特色的高水平市容环境卫生标准化体系，并对进一步提高城乡容貌标准、优化环卫作业服务规范等方面提出了明确要求。

在智能化管理层面，《条例》要求推动市容环境卫生管理数字化转型，依托“一网通办”“一网统管”平台，与公安、住房城乡建设管理、交通、水务、房屋管理、城管执法等部门共享市容环境卫生领域相关行政许可、行政处罚等信息，利用智能技术和网格化管理等方式，实现集感知、分析、处置、执法、服务为一体的智慧管理。

精准施策 体现城市管理精细化要求

根据“放管服”改革、优化营商环境和城市运行安全的要求，《条例》对相关管理措施进行必要调整。

将户外设施设置管理模式由原来“全领域许可”模式调整为“许可+备案”的分类管理模式。对大型户外广告设施，其他因结构、体量、位置等因素可能影响公共安全的户外广告设施，以及临时性户外广告设施，还有部分户外招牌的设置继续实施许可管理；对其他户外广告设施、户外招牌的设置实施备案管理，在设置前分别报区绿化市容部门、街镇备案。

对户外设施设置提出规范要求，同时也为彰显个性留下必要空间。《条例》明确户外设施设置应当与区域功能相适应，与街区历史风貌和人文特色相融合，与周边景观和市容环境相协调；户外招牌设置应当体现区域环境、建筑风格以及业态特点，为设置者展现个性和创意提供空间，避免样式、色彩、字体等同质化。

《条例》还将散发商业性宣传品由全面禁止调整为重点区域禁止，这些重点区域包括主要道路、景观区域、商业集中区域、交通集散点、轨道交通站点以及市绿化市容部门确定的其他公共场所。

疏堵结合 实现烟火气和秩序感的平衡

对占道设摊经营的管理是社会关注的焦点，也是市容管理的重点和难点。根据原《条例》规定，对所有占道设摊经营的行为都实施禁止。经过长期整治，情况得到了明显改善。修订后的《条例》根据本市市容管理现状，按照疏堵结合的思路，对占道设摊经营提出了新的管理要求。

《条例》对擅自占道设摊经营的行为实施禁止，并设定了相应的处罚。明确在区人民政府会同市有关部门根据需要，综合考虑市容环境卫生、交通安全、公共安全、消费需求等因素后划定的公共区域内从事经营活动。这意味着本市不再全面禁止占道设摊经营，但也不是全面放开。准确地说，是实行“面上控、点上疏”。同时，明确设摊经营需要遵守区人民政府关于经营活动的区域范围、时段、业态以及市容环境卫生责任主体及管理要求。这意味着本市在特定区域允许设摊经营，但也要求设摊经营者承担相应的市容环境卫生责任，力求做到权利与义务、秩序与活力的平衡。

以人为本 设置第三卫生间和爱心接力站

第三卫生间是在厕所中专门设置的、为行为障碍者或协助行动不能自理的亲人（尤其是异性）使用的卫生间。建设第三卫生间，有助于解决特殊群体的如厕需求，有助于体现“厕所革命”的人文关怀。上海作为拥有2500万常住人口且老龄化程度持续加深的大都市，对第三卫生间的需求日益增长。为此，《条例》明确大型商场、文化体育场馆、旅游景点、公园等人流密集场所新建、改建公共厕所的，应当设置第三卫生间。

据市绿化市容部门统计，上海市53000余名一线环卫工人每天需要清理生活垃圾达2万多吨，保洁面积达1.87亿平方米。他们冬战严寒、夏战酷暑，为创建干净、文明有序的市容环境作出了巨大贡献。为解决环卫工人实际困难，市绿化市容行业工会于2015年底向全社会发出倡议，开展创设关爱环卫工人爱心接力站活动。截至2021年底，全市社会单位申报创设并通过验收、挂贴统一标识的爱心接力站已有7000余家。为了让更多的环卫工人感受到社会温暖和城市温度，《条例》将这一暖心措施上升为法规规定，明确本市鼓励社会单位采用爱心接力站等多种方式，为环境卫生作业服务人员提供休息、饮水等服务。

问题导向 完善突发事件应对举措

针对本轮疫情期间，市容环境卫生管理领域出现的环卫工人到岗率低、垃圾清运不及时等问题，《条例》提出了一系列应对措施。

《条例》规定市、区绿化市容部门结合市容环境卫生专业领域特点，编制突发事件应急预案，明确组织指挥体系与职责、预防预警机制等内容。明确在发生传染病等重大公共卫生事件时，公园绿地、公共厕所、垃圾收集设施和堆放场所应当按照规定进行消毒。规定市绿化市容部门可以临时调整垃圾投放、驳运、收集、运输、处置方式和时间、场所；对于生活垃圾管理责任人确实无法履行收集、驳运垃圾责任的，由街镇组织做好收集、驳运的托底工作；需要绿化市容部门协同处置生活垃圾、装修垃圾以外的其他废弃物的，有关部门会同绿化市容部门制定协同处置方案。明确突发事件发生后，区人民政府应当根据突发事件相关应急预案，落实解决环境卫生作业服务人员临时居住和作业条件保障以及其他有关问题，避免对环境卫生正常维护造成重大影响。