公立医院纪检行风监督贯通协同的着力点与实施路径探析

杨石含 曾 涛

一、公立医院纪检监督和行风监督贯通协同的现实困境及原因

（一）对纪检监督和行风监督的关系认知存在偏差。大部分人认为纪检监督是单纯的党纪监督，行风监督是单纯的业务监督，二者的组织机制、监督对象、工作任务不同。主要表现为：纪检监督主要聚焦党员领导干部的遵纪守法行为，负责对医院“三重一大”事项（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）进行监督，是现代政党的重要政治功能；行风监督主要聚焦医务人员的诊疗行为，对包括医疗质量、医保费用、医疗场所等方面进行监管，具有显著的专业特色和社会属性。造成这种认知的主要原因为：长期以来，部分公立医院纪律检查部门与医院党委办公室、纠正行业不正之风办公室、行风建设办公室、信访办公室等职能部门合署办公，导致职能不清；部分医院行风建设归属纪律检查部门管理，工作内容主要聚焦“红包”“回扣”等领域，仅强调对医务人员法制、职业道德的教育。随着公立医院党风廉政建设内涵的不断深化和发展，2017年上海市六部委联合下发《关于加强医药产品回扣治理制度建设的意见》，要求公立医院按照“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，及上级部门对纪律检查部门落实“转职能、转作风、转方式”的要求，将党风廉政建设和反腐败斗争“三项工作格局”之一的纠风工作从纪委部门剥离出来，组建行风建设部门，负责行风建设相关工作，自此两部门各自独立。新的组织方式，对监督工作的开展产生了外部冲击，强化了党纪监督和业务监督分离的思想。

（二）纪检监督和行风监督的组织体系区隔化。在纪检监督的组织体系中，公立医院纪检监督工作在同级党委和上级纪委的双重领导下开展，纪委下设纪律检查办公室，各党支部设纪检委员，以此形成严密的纪检监督分工系统；行风监督是在院长、医疗副院长的领导下，由行风建设办公室联合其他相关职能部门，对全院行业作风建设工作进行督促检查，以及时纠正行业不正之风。从组织体系的角度看，纪律检查与行风建设部门之间组织规则不能完全兼容，二者之间的横向联系难以无缝衔接，一定程度上也产生了同质化竞争。

（三）纪检监督和行风监督贯通协同的运行机制不健全。党风廉政建设是系统性工程，需要充分发挥纪律检查部门的核心功能，同时也离不开行风建设部门的有力支撑。然而，由于两部门分工合作机制不健全，资源流通共享机制尚不完善，纪律检查部门落实监督主业和带动作用并不显著，两部门的监督合力并未转化为廉政风险防控的核心动能，造成了廉政风险防控联动程度不强、协同效能及水平不高等问题。

二、公立医院纪检监督和行风监督贯通协同的着力点选择

纪律检查和行风建设部门的目标一致、职能相近，即通过加强医院业务风险点的监督检查，防范风险的发生。行风建设部门充分发挥检查、识别医院行风风险的职能，协助行政负责人落实行风建设工作任务；纪律检查部门协助党委督促各部门负责人履行“一岗双责”，压实行风建设主体责任，二者有着高度的协同性。本文以制度、技术、资源配置为切入点，试图找准纪检监督和行风监督贯通协同工作的着力点。

（一）制度层面：目标一致、功能清晰。在制度层面，行风监督和纪律检查监督要对业务部门涉及权、钱、人、项目的重点岗位和关键环节，做好重点排查与防控。一是职务权力层面，即对具有行政特点的管理权力的监督，如采购环节（药品、医用耗材、设备、试剂采购、服务类项目采购等）和管理环节（后勤资产管理、财务管理、人事管理、科研项目管理、信息数据管理等）；二是职业权力层面，即对医、药、护、技等从业人员执业行为的监督，如使用环节（药品使用、医疗器械使用等）。通过对相关领域的风险点实行岗位式监督、任务式防控、检查式强化，从而进一步规范诊疗行为，防范廉政风险，二者可依靠制度运行上的互补性，形成监督合力。

（三）资源层面：优势互补，资源互通。行风建设部门和纪律检查部门可共享专业决策分析信息。一方面，行风建设办公室日常监督检查发现的纪律问题可以通报纪律检查部门，进一步核查和处理；另一方面，纪律检查部门在监控统方、药品使用、高值耗材使用等数据出现预警时，其调查过程也需要行风建设部门的专业意见和佐证资料，在多个关键环节可以实现资源共享。

三、公立医院纪检监督和行风监督贯通协同的实施路径

（一）制度路径：建立党风廉政风险防控运行体系。公立医院党风廉政建设既包括宏观层面的思想道德、意识形态建设，也包括中微观层面的诊疗活动规范。行风建设部门更多的是倾向于对中微观层面的监督，纪律检查部门则是对行风建设部门落实监督主体责任情况的“再监督”，协助党委夯实全面从严治党主体责任。纪律检查及行风建设部门将行风建设纳入党风廉政建设目标责任，梳理排摸可能导致行为失范、权力失控的风险，依照廉政要求、工作职责和工作标准制定并完善廉政风险防控措施及流程，以党风带动行风，形成高效严密的廉政风险监控运行体系。首先，在宏观设计层面，纪律检查部门需要协助医院党委，科学设计全面从严治党责任清单中关于党风廉政建设的内容，及时更新医院廉政建设相关制度。其次，在中观设计层面，纪律检查部门根据党委下发的全面从严治党责任清单，针对医院重点领域和关键环节进行监督规则设计，并与行风建设部门相互探讨、充分磋商，形成意见统一的廉政风险防控监督工作评估方案和执行责任清单。最后，在微观设计层面，两部门分别就拟定的责任内容细化监督检查方法，开展廉政风险防控监督检查，在检查过程中明确主辅定位，加强分工合作，以推动监督工作有力有序有效开展。

（二）技术路径：建立两部门联席会议制度。廉政风险防控监督检查是纪律检查和行风建设部门开展工作的重要手段，充分运用纪律检查部门在职责定位上的权威性，以及行风建设部门在查找问题、分析点评等方面的专业性，建立定期联席会商制度，加强两部门之间沟通交流，共享技术优势和资源优势，从而优化资源配置，兼顾成本与效率。建立由纪律检查部门、行风建设部门牵头，医保办、药剂科、信息科、采购中心、审计科、医务科等部门参与的多部门联席会议制度，对重点领域、重点问题加强日常监督与检查。通过联席会议，对职能部门贯彻落实“廉洁从业九项准则”和整治医药产品回扣“1+7”配套文件制度的情况开展日常监督；对药品耗材等管理信息系统开展实时数据监测及异常情况及时反馈；对设备采购、药品耗材采购、接受捐赠等重点领域和重点环节的廉洁风险防控机制建设情况开展专项监督检查，对发现的可疑问题线索，研究制定专项调查方案，做到及时预警，填补管理疏漏。

（三）资源路径：建立基于大数据的廉政风险防控信息系统。大部分公立医院的信息化建设初具规模，越来越多的信息技术运用于医疗活动中。同时，上级部门对公立医院纪律检查部门进一步加强行风建设监督工作提出了新的要求，纪律检查部门应充分发挥信息化技术在廉政风险防控中的作用，推动有关部门积极创造条件加快构建信息化平台。纪律检查和行风建设部门从而可以利用大数据的挖掘技术、分析技术、资源调度与集成技术，整合其他相关部门的同质资源，如信息资源、人力资源、技术资源、成果资源等，建立基于大数据的廉政风险防控信息系统。立足于HIS、HRP等全院性信息系统，同时结合DRGs、反统方软件、合同管理系统、医德医风电子档案等，加强对职责履行、制度落实、权力运行的监控，精准识别和发现风险隐患，从而尽早处置，避免风险演化发展成违规违纪行为。