行政法典化的容许性

文/杨建顺

行政法之法典化的必要性

“行政法典化”具有多元内涵。行政法典化，是指将某个领域、某个阶段、某个层次所存在的行政相关规范汇集起来并确立为法规范的形态，或者将既有的行政相关法规范汇编于同一法规范之内加以体系性整合的形态，以及直接制定行政相关法规范的形态。行政法典化是一个多义、多用、开放的概念。总体看来，以各单行法律的形式来推进行政法典化的主张和做法，构成了改革开放时期中国行政立法的鲜明特色。这种立法模式为中国基本建成社会主义法律体系作出了突出贡献，不仅应当全面支持，而且应当也必将继续发扬光大。综合各方面的主张或者观点，可以从三个方面来理解行政法之法典化的必要性。

第一，行政法典化与行政法体系建设。行政法体系本身包含诸多领域和层次。行政法典化有助于行政法体系建设，有助于推进法治政府建设。健全行政法体系，推进法治政府建设，有助于行政法典化。法治政府建设是近年来使用频率颇高的一个概念。党的十八届四中全会对其使用的定语是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，并且是作为“依法全面履行政府职能”的组成部分来规定的。其前提是“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。《行政组织法》解决权原问题，《行政程序法》提供运用权力和实现权利的程序手段和规则保障，再辅以分散于各领域的行政作用实体法规范，以及在相关法规范体系之下的政策法务，为一线执法人员提供便捷、容易、全面、准确适用法规范、解决真问题的有效手段、裁量基准和解释基准。这才是科学的行政法体系最为理想的完善状态，亦是行政法典化所应追求的目标。

第二，行政法典化与缓和法规范适用的冲突。行政法体系架构好，有利于减少或者消除行政法规范的适用冲突。行政法规范本身的内容须明确行政法规律性或原则性问题。面对变动不居的国内外局势，必须建立能够及时修改完善相关法规范的保障机制。无论采取何种法典化形式，都应当注重设置和完善消除法规范适用冲突的制度、机制和程序。行政组织法和行政作用法等有助于从源头上防止或者减少行政管理中因职权不清、相互推诿或者争权夺利导致的各种争议。

第三，行政法典化与经济社会发展的时代需求。适应经济、社会和生态环境协调发展需要的原则，是行政法上的重要原则。应当将所谓行政法典化与经济法典化、社会法典化和环境法典化等紧密结合起来，包括行政公益诉讼和民事公益诉讼中所涉经济、社会以及生态环境等领域的相关问题，都应当在法典化的过程中进行综合协调解决。唯有各领域协调整合的法规范建立起来，同时推动各领域实体法规范的建立健全，方能实现经济、社会和生态环境协调发展。

关于行政法典化之必要性的辨析，行政法不能也不宜制定统一、完整的《行政法典》。由于行政和行政法的极为广泛性、较为明显的易变性、方针政策性等特点，决定了编撰统一、完整的《行政法典》之不可为。如果仅是编纂，只将既有的法规范整理编排，其现实可能性增加了，必要性就会相应降低。

行政法之法典化的可行性

（一）制定统一完整的《行政法典》不具有现实可行性。制定一部囊括实体法与程序法的百科全书式行政法典是不现实的。其主要原因在于行政法自身特点不允许，立法者的观念和能力不足，理论和实践的积累不充分。“让庞大的行政法形成统一法典，或许已严重超越人类理性的极限，既无可能，也不必要。统一法典，不好立、不好改、不好用。”

（二）行政法典化的限定性与开放性。行政法典化具有限定性和开放性，这是行政法典化具有容许性的关键支撑。为了准确理解和把握行政法典化的多层性、多样性和滚动发展性，需要将“行政法典”这个术语加以限定，以排除作为其终极形态的统一完整型法典，而指向作为某领域、某阶段或者某层次的法规范。如此限定，作为价值论的行政法典化就可以得到全面容许，在宏观的支持和努力促进的方向上达成高度一致；而作为技术论的行政法典化是否具有容许性，则需要根据相关的支撑技术状况而论，包括推进阶段性、射程范围的广狭、推进速度的快慢等。

应当坚持开放的立法推进路径，注重观念更新，推进法规范调整，尽可能汇集一般民众和相关学术共同体的智慧，确保行政法典化的推进更好地服务于中国特色社会主义法治体系的发展完善。

（三）行政法典化的价值限缩与扩展。推进行政法典化的“法典”编纂，强行将某法律部门排除在外或者归入其中，都可能引发一系列混乱。以行政法为中心，明确其与其他法律部门的区别与联系，有利于明确行政法的意义和特殊性，进而明确有关实际问题的法律适用原理，有效保护合法权益，实质性化解争议。为确保行政法典化能够发挥其应有的作用，须强调理论紧密联系实践的科学方法论和政策法务，并按照各领域法治建设需要来推进各类法规范的立改废释并举。

行政法之法典化的方向性

（一）行政法之法典化的路径选择。行政法法典化的实现路径问题，除了个别“一步到位”极端说不足以为训外，大部分学者所主张的两步走或者二点论值得关注和重视。在多级行政立法体制背景下，即使将行政法典化限缩为行政程序法的制定，依然要充分认识到其艰巨性和长期性。在逐步制定完善行政作用法的基础上推进“限缩行政法典”才是可行之路。

（二）坚持“单行法先行”与“各个击破”的立法模式。这一立法模式是行政法典化的限定性路径选择，也可以将行政法典化称为“限定法典化”。这也是中国行政立法一直坚持的价值判断标准和路径选择方法。例如，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国决定》）强调：“完善行政组织和行政程序法律制度。”聚力于行政组织法、行政作用法、行政程序法等个别法规范的制定和完善，不仅具有方向的正确性，而且具有操作的可行性。应当以行政过程论为视角。这种路径选择不仅对扎实推进行政法典化具有重要意义，而且对于全面深入推进法治政府建设亦具有重大而深远的意义。

（三）坚定“限缩法典化”的“问题”导向。将行政法典化的目标限缩在某个方面、某个层次或者某个阶段，在此限缩的基础上展开其必要性和可行性的论证，形成了“限缩法典说”。“限缩法典说”是指在承认行政法典化的价值取向的前提下，坚持“问题引导立法，立法解决问题”的价值导向，以各个击破的方法论，聚力于行政组织法、行政作用法、行政程序法等个别法规范的制定和完善，朝着行政法规范不断完善的方向持续努力的行政法典化。该说反映了世界各国实践证明行之有效的法治建设经验，也反映了中国行政法治建设过程中长期践行的一条经验。

像《全面推进依法治国决定》所要求的那样，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。

（四）坚持循序渐进、质量优先的立法标准。推进行政法典化应当摒弃冒进之心，特别强调结合实际需要，循序渐进推进相关立法工作。推进个别法规范的制定，依然要务必警惕所谓“立法时机成熟论”，务必立足于容许性论证，要从可行性和不可行性两方面乃至多方面展开，而不是只讲必要性而片面强调可行性。

要扎实完成各个单行法律的制定完善任务，在很大程度上依赖于建构完整系统的行政法学体系，以及在该体系之下扎实展开理论与实践紧密结合的法政策和法制度研究。

（五）行政法之法典化的当下任务。制定行政法典是长期性任务，应当确立并长期坚持“限缩法典化”的路径，结合行政现实的客观需要，尊重行政法自身的规律与特点，实事求是、稳步推进。

首先，应当聚力于三个方面的立法工作：其一是“健全规范共同行政行为的法律规范”，完善行政作用法律制度；其二是“研究制定行政程序法”，完善行政程序法律制度；其三是完善行政组织法律制度。这是当下讨论行政法典化的容许性所必须高度重视的选择判断标准。

其次，需要厘清“规范共同行政行为的法律规范”之范围。行政作用法范畴中的环境整序行政法、经济整序行政法、空间整序行政法、国土空间规划法、社会保障行政法、行政补贴法、行政资助法、行政奖励法、行政合同法、行政计划法、行政指导法、行政调查法、行政督察法、政府信息管理法等，都具有很强的“共同”特色，宜优先安排。至于AI、区块链、元宇宙等新领域，宜随时回应现实需要，加快相关立法进程。应当参照行政法学体系来确定“健全”的范围，而其先后顺序的安排则宜根据实际需要的紧迫程度来确定。

再次，需要进而弄清楚法律事项、法规事项和规章事项，让行政法典化呈现出科学层次性。

最后，就是系统而深入地开展行政组织法方面的研究，以为不久的将来制定中国特色的《行政组织法》及其配套的行政组织法体系做好准备。

行政法之法典化的体系支撑

（一）行政法学体系的科学性。科学的行政法之法典化，亟须科学的行政法学体系来支撑。对于以行政和行政法为研究对象的行政法学来说，体系化是其孜孜以求的目标，故而行政法学体系在发展方向上具有较强的稳定性，对于行政法之法典化具有较强的引导和支撑作用。

经过数代行政法学研究者的不懈努力，现代行政法学体系日臻完善，总体上呈现出较强的稳定性，可以为行政法典化提供坚实的体系支撑。

奥特·玛雅对行政法进行研究，完成了行政法学体系化工作，确立了作为法律学的一个独立部门的行政法学。美浓部达吉借鉴奥特·玛雅的行政法学，创立了日本行政法学，确立了总论、各论（分论）二元架构的行政法学体系。田中二郎创立了由行政法序论、行政组织法、行政作用法和行政救济法4编构成的行政法学体系。比较有代表性的行政作用法架构是三点论：秩序行政作用、给付行政作用和整序行政作用。

目前为止中国最具影响力的《行政法与行政诉讼法》教材采用的是5编体例：绪论，行政法主体，行政行为，行政复议，行政诉讼，行政赔偿。目前对行政法各论的研究不够充分，难以对相关法规范进行体系化。应当以科学的行政法学体系为基础，确立并坚持行政组织法、行政作用法、行政程序法和行政救济法的行政法学体系，结合目前既有单行法和相关政策，既有编纂，又有创新，最终构建科学的行政法体系。

（二）行政法学体系的融贯性。行政法所规范的对象“行政”极为广泛、复杂和繁多，行政关系极其繁杂，技术性、专业性又比较强，而且具有不断变迁的性质，这决定了行政法由复杂繁多的无数法规范构成，且必须适应其对象的变化而采取相应变化的形态。最具代表性的积极说是这样定义行政的：“行政，是指在法之下，受法的规制，现实中为了积极地实现国家目的而进行的，整体上具有统一性的、连续性的形成性国家活动。”在经历了曲曲折折的流变之后，最广义的行政定义即不予定义的消极说长期居于通说地位，这种客观事实起码在相当长的时期内是无法改观的。

行政法典化不应该亦不能够忽视行政法体系的多层级构造。行政法典化本身应当是多层次、多形态的，既有整体性的行政法认知模式，又有阶段性、个别领域、个别事务的行政法多元发展路径和形态。多元、多维、多样和滚动发展等开放性制度安排，应当是要求系统性和整体性的行政法典化或者行政法体系建设的组成部分。唯有如此，行政法典化才能真正做到整合不同价值追求，兼顾多元利益，实现共建共治共享等价值追求。

未来行政法的理论构成，必将从行政的本质出发，并以现实的、动态的行政过程为参照系，形成一个弹性的、开放的行政法理论体系。建基于科学的行政法学体系的行政法典化，将更好耦合不同的行政过程、不同的权力与权利、不同的政策和措施，为行政目标的实现提供更具有实效性的综合手段资源。

（三）行政法学体系的开放性。追求科学行政法学体系的目标，不应该也绝对不能排斥不同见解，更不应当通过资源垄断等方式在事实上排斥不同见解和观点。多样性、多元性、多层次性、多阶段性和滚动发展性，是科学的行政法学体系所必要的基础支撑。正如奥特·玛雅所示范的那样，有成熟的研究成果当然好，没有成熟的研究成果那就开展深入研究而推出成熟的研究成果。这种宽容、开放、发展的研究环境本身，也是科学的行政法学体系可持续发展的重要保障。

须强调对基础理论方面的研究予以高度持久的重视，并确保各种研究资源向真正从事行政法学的研究者倾斜。需要行政法学家们搭建跟实务界交流沟通的桥梁，建立健全相应成果转换的机制平台。

结语

在确认“健全规范共同行政行为的法律规范”的基础上，宜对“行政的行为形式”进行广泛而深入的探讨，认真梳理现实需求，聚力制定和完善相关法规范，以包容行政行为以及难以纳入行政行为的其他行政活动方式，扎实推进各领域、各层次、各阶段的行政法治建设。