积分制促进乡村治理的机制与路径研究*——基于大别山区金寨县宋河村实地调研

朱道才 ，梁俊太

(1.安徽财经大学 经济学院 安徽 蚌埠 233030;2.安徽师范大学 地理与旅游学院 安徽 芜湖 241000)

以乡村治理为基础的基层治理是国家治理的基石，推进乡村治理有利于提升国家治理体系和治理能力现代化水平。《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。”[1]党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。十九届四中全会进一步明确了乡村治理的目标定位和实施路径。2022年中央“一号文件”提出:“扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。”[2]加快完善乡村治理的规范体系，有利于在推进乡村治理现代化过程中建设中国特色社会主义法治体系的基本要求，有利于加快落实、规范和完善“三治合一”的国家乡村治理工作制度规范体系，有利于加快发展乡村地区的基层民主政治建设[3]，对乡村振兴战略实施具有重要促进作用[4]。

我国乡村治理历史久远，从西周分封制下的乡村管理，一直到新时代的乡村振兴无不体现出对乡村治理的重视。但无论从周、秦开始的郡县治理体系到西汉的“重农抑商”、北宋的“保甲建构”和明清的“乡规民约”，以及中华民国前期的“乡建运动”，都是特定历史时期统治者维护专制统治的乡村、农民和农业的改良运动，虽然带动了农业农村的发展和农民生活的相对富足，但始终没有确立农业农村农民的核心主导地位，最终均难逃失败的结局。自新民主主义革命以来，我国一直在积极探索富有成效的乡村治理模式，其发展过程经历了 1949 年以前国家政权制度情况下的“县政绅治”、1949 年之后中华人民共和国政府主导下的“政社合一”和 1978 年以来国家人民民主治理下的“乡政村治”三个不同阶段[5]，直至新阶段“三治结合”的中国特色乡村治理模式。在推进乡村振兴进而实现共同富裕的新阶段，在推进乡村治理发展过程中，我国逐步强化人民主体权利、不断增强社会协商参与度、逐渐提升城乡融合发展水平、进一步完善乡村公共服务，将制度供给与基层自治的有机结合程度大大提高[6]。纵观乡村治理的发展历程，可以发现，各个时期中国为改革乡村治理体制以及变革治理主体的措施在某种程度上都是国家权力强制性变迁与折中产生的结果[7]。在今后相当长的一段时期内，乡村治理工作需要根据我国乡村社会不同阶段的发展需要而进行与之对应的结构调整，并在一次次的实践中逐步检验和完善新时代中国特色乡村治理体制[8]。习近平总书记指出：“加强和改进乡村治理，要以保障和改善农村民生为优先方向，围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与，加快构建党组织领导的乡村治理体系。”[9]目前，乡村振兴与乡村治理已发展到一个新的历史阶段，转换动力与机制方面的“推陈出新”十分迫切，更应当打破“技术型治理”的限制，彻底走出原有发展体制的局限，推进以民主、自治、法治、德治和文明为发展方向的治理模式上的创新[10]。提高治理效能需考虑多种因素，一套有效的治理方案需包含治理主体、治理体系、治理能力等多个层面[11-15]。自党的十八大以来，全国各地根据党和国家的决策部署，在脱贫攻坚和乡村振兴工作中不断创新治理方式，以巩固拓展脱贫攻坚成果和促进乡村振兴[16]。部分地区将乡村治理中的各项事务进行量化，转化为积分指标，采取积分管理和民主评议办法，规范引导村民日常行为，监督评价村民组织管理效率，提高了乡村治理效能。以积分制为研究对象，探究乡村治理新模式的实际成效，对完善国家乡村治理体系、提升乡村治理能力具有重要意义。

一、积分制促进乡村治理的内在逻辑

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》确立了乡村治理体系和治理能力现代化的战略方向和战略重点，将加强以村为主体的基层治理体系和治理能力现代化建设的意见具体化，为乡村治理指明了方向和着力点。2020年，农业农村部在全国农村推广积分制，对农村居民日常生活行为和参与乡村事务情况进行评比后给予积分，并依照积分结果发放相应奖励或进行行为约束，促进了乡风、家风和民风纯化以及优秀传统文化的弘扬，为提升治理水平、推进乡村治理现代化增添了新动能。乡村积分制以实现乡村治理体系和治理能力现代化为最终目标，通过发挥乡村基层党组织引领示范带动作用，构建多元化乡村治理有机体系，实现自治、法治、德治的“三治”融合，为乡村振兴提供有力支撑。积分制促进乡村治理的基本逻辑即在党的领导下，政府与社会共同带动村级组织及个人，以“三治”融合为指导，通过积分考核的形式治理乡村事务，最终达到乡村振兴和共同富裕的目标(见图1)。

图1 积分制促进乡村治理内在逻辑

(一)积分制确立了党组织的核心地位

我国农村基层各级党组织在推进乡村治理中起重要作用，通过引领乡村治理方向、总揽乡村治理全局以及协同乡村治理各方的行为和利益，从而有力推进乡村治理。一方面，基层党组织充分行使组织领导权，发挥自身凝聚农村力量和带动乡村发展的职能优势，促进各类村级组织和群众参与积分制实践；另一方面，以身作则积极争取积分，起到良好带头示范作用。在推进乡村治理发展过程中，通过积分制,农村基层各级党组织联系群众和服务群众，实现工作常态化、标准化和规范化,有助于进一步增强农村各级基层党组织的核心凝聚力,发挥基层党员的排头兵和模范作用,从而强化基层党组织在乡村治理工作中的组织领导主体地位。

(二) 积分制推动多元化治理主体形成

农村治理主体总体上可分为三类，即村党支部一级的行政组织、诸多如村民自治议事团体等的新型村民自治组织以及村民个体。村党支部在避免直接干预村务的前提下，引导村民参与积分活动，监督积分制的宣传落实工作。新型村民自治组织以多样化团体形式，群策群力，将部分村民意见集中起来，对如何增加积分等问题建言献策。作为乡村社会最基本的单元，村民个体开展相关工作更加灵活，同时也是积分活动的参与主体。积分制施行过程中通过宣传引导村民参与、落实积分奖励以及有效管控组织管理的问题等将三类治理主体紧密联系起来，促进三者相互配合，保障积分制的良好运行，共同构建新型多元化治理体系，进而发挥协同治理效能。

(三)积分制加强了各级治理主体联系

乡村治理体系包含基层组织建设、村民自治管理等多个方面，当前大部分地区乡村治理是由乡镇政府统一领导，村庄虽享有管理权但很难自发形成村一级自治组织，而乡镇制定的乡村治理相关政策不能完全满足各村庄实际需求，因此各村庄须针对性发展基层自治组织，提高自治能力。积分制的实施起到了提高村委会统筹部署能力以及推动村民组织自发形成的作用，村委会通过与乡镇建立广泛联系，进而获得相关工作的指导与支持，从而减轻乡村“管理无能、组织乏力”的治理缺陷，构建自上而下、面面开花的治理体系，同时对乡镇政府统筹开展乡村治理工作起到促进作用。

(四)积分制提升乡村治理能力

中央全面深化改革委员会第七次会议提出，乡村治理总体目标是“乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序”[9]，其中“有效”的总体目标对乡村治理能力提出了更高要求。积分制对于乡村治理能力的推动主要表现为工作机制的建立，以党员村干部为代表的村级基层工作人员在入户宣传推广积分制的过程中，切实做到到群众中去，并以此为基础建立村委和村民的有效沟通机制，以积分事项为媒介，搭建村民交流和反映问题的桥梁，进而广泛听取村民相关意见建议，在开创村民共同治理局面的同时提高村民委员会工作能力，建立常态化入户交流机制，扩大民主治理范围，提升治理能力。

(五) 积分制促进“三治”融合内在统一

积分制在实施过程中，以自治为主体，德治和法治为两翼，厘清“三治”间的内在逻辑，促进“三治”融合并以此为指导开展具体工作。自治是乡村治理能力现代化的基本目标，也是乡村治理的主要形式。积分制秉持“一切为了人民，一切依靠人民”的理念，以村民自治为主要方式，有效保证了人民当家作主，从而真正实现村民的自我管理，最终达到乡村治理民主化的目的。从乡村治理体系建设和乡村治理实践两方面来看，作为“两翼”之一的法治，都起到了重要的保障、引导作用。村民实施“四个民主”的治理时，都是在法律规定的范围内进行，能很好地维护乡村秩序，促进乡村发展。在这个过程中，使村民树立牢固的法治观念，进一步完善乡村治理体系。而作为自治和法治的价值导向，德治将道德观念贯穿于乡村社会关系调节之中，逐步将道德要求转变为道德习惯，潜移默化地提升村民道德水平，从而为稳定乡村治理环境、处理村民关系奠定坚实基础。实践中，德治是积分项目的内核，大部分积分项目都是将道德情操、乡规民约的具体行为落到实处，通过舆论等方式达到社会监督的效果，为乡村治理注入精神力量。

二、积分制促进乡村治理典型案例

新阶段，我国农村发展正处于巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴的交汇时期，农村面临着的困难群体整体性返贫风险以及基础设施不完备、治理水平低等问题阻碍了乡村振兴顺利开展，影响共同富裕的进程。目前，扎实推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，已成为乡村工作的首要问题。当前我国乡村治理仍然存在治理主体不明晰、治理体系不完善以及村民参与率低等问题。大别山区金寨县通过推广积分制，培育多元治理主体，鼓励村民积极自治，从而建立科学有效的治理体系(见图2)，为构建全民参与、常态长效的乡村治理模式提供了有参考价值的范例，得到中央农村工作领导小组办公室、农业农村部的充分肯定，并在全国范围内推广。

图2 金寨县积分制做法

(一)示范带动，多元主体深度融入

乡村公共事务管理中各主体权责划分需综合考虑。金寨县乡村基层党组织在引导并监督村民自发形成的各类组织以及村民个体积极参与积分制的同时，重塑组织与村民间的关系，催生新型积分创新，为民众提供公共服务的同时，让渡部分决定权，提高治理包容度，跳出“自上而下”垂直管理的局限，让村民及各类组织参与权得到保障，为自治留出更多空间；由新乡贤、返乡下乡人员等创建的新型村民自治组织在村党组织领导下，充分发挥参事议事功能，听取民意、想民所想，不断完善修订积分考核细则，协同保障积分制平稳运行。群众自行商定积分项目、共同议定积分方式、共同评审积分结果,促进村民全程参与积分管理、全面融入乡村治理,有助于帮助村民参与制定相关政策、提高村民公共事务参与积极性,真正做到人民当家做主，对培育内生发展动力，助力乡村治理起到重大作用。积分制的实施厘清了多元治理主体间的权责，彻底改变“各扫门前雪”的松散状态，提升了多元主体融合治理水平。

(二)创新设计，多种积分项目紧密配合

针对乡村多样性特征，金寨县因地制宜进行创新设计，最终形成了“6+X”评议考核模式。其中，“6”指六项必要考核事项，即“勤劳致富、孝老爱亲、移风易俗、环保卫生、遵纪守法、热心公益”；“X”指除必要考核内容外的其他各类参评事项，各乡镇、村结合本地特点和实际情况，按照有效、管用的原则，自行确定评比事项，激励各乡镇、村发挥主动性，寻找治理痛点、难点、弱点。确定好评分事项后，积分标准和积分券由乡镇统一负责管理、印制，各行政村根据必评事项、农户数量、资金规模等实际情况，合理制定具体的评分细则。原则上每村每月开展一次评比活动，每年获得积分券的农户控制在全村户数的60%以内，并对参评户开展一次总评，在总评基础上按照不超过参评户20%的标准评选出一批“新时代文明户”，进行挂牌激励和积分奖励。

(三)规范运行，“三治”目标有机衔接

在推广积分制的过程中，金寨县首先结合本地乡村发展实际，将村民心中所想所感进行整合归纳，并将其灵活转化为积分，让共识“显性化”，在内容设置、申报审核过程中均履行民主程序。其次，专门组建由村民代表组成的审核小组，对积分的申请及发放进行评议监督，审议无误后进行积分的公示与发放。村民以自身利益以及村整体利益为综合考量，形成了村民争相参与、建言献策、自觉监督的良好局面,使他们在主动参与过程中认可自身的义务和责任，实现了在乡村基层治理中的自我价值。同时，金寨县着重强调了法治思维，将法律法规贯彻落实到实施细则中，在遵纪守法的前提下健全积分制运行制度和管理办法，评议公示过程均公开公正，避免以往“熟人社会”优亲厚友、暗箱操作等不合理不合法行为的发生。通过一系列措施，充分保障了村民自治权利的实现，在乡村社会中营造了良好的法治氛围，充分发挥了法治在自治基础上进一步的规范作用。宋河村更是将积分与道德“红黑榜”结合，宣扬好人好事、抵制不道德行为，在引导文化自觉、发挥道德约束力方面起到了重要作用。通过外部强制驱动、内部价值引导以及充分发挥广大群众的积极性三者有机结合，以自治稳固乡村基层民主政治，以法治规范村民行为，以与法治相对应的德治作为治理的内在抓手，在潜移默化中影响治理主体的行为，奠定了乡村善治的思想道德基础，促进自治、法治和德治的“三治”融合。

(四)持之以恒，喜迎“宋河巨变”

在具体推进积分制过程中，宋河村委会定期将那些关心集体、孝敬父母、诚实守信、遵纪守法、热心参与村内公益事业、将移风易俗落到实处的典型事例和先进模范列在“红榜”上进行正面宣传；将游手好闲、言而无信、对老人未尽赡养义务、造假贩假、传播落后邪教思想的人列入“黑榜”进行公示教育。“红榜”公示后，对当选人发放一定分值的积分券，凭券可兑换等值的特定生产生活物品。对于获得负面评定的，上“黑榜”给予曝光，同时安排党员干部或者先进典型予以结对帮扶，帮助其转变。“红黑榜”是精神层面的正向激励与反向鞭策。正向激励起到榜样示范作用，与之相对的黑榜披露，起到警示教育作用。为了进一步巩固“6+X”评议模式以及“红黑榜”的成效，宋河村成立了“振风超市”，村民在积分公示结束后若无异议即可获得积分，领取印有积分面额的积分券，并可随时前往“振风超市”兑换相对应的各类商品。积分券每一积分对应一元面值人民币，可以累积使用，但只能兑换米面油、锅碗瓢盆等日用品，不能兑换现金，不得兑换烟酒、扑克等。通过“6+X”评议和“振风超市”协调配合，引导广大农户参与乡村治理实践，带动社会风气改善。积分制推进三年来，宋河村不仅没有发生一起治安案件，还以优异成绩通过脱贫攻坚验收，并在基础设施条件改善、村容村貌综合整治和乡村产业发展诸多方面发生了翻天覆地的变化。

三、调研发现与政策建议

经过近三年的积分制实践探索，宋河村乡村治理能力不断提升，乡村公共事务管理和公共服务能力逐渐提高，乡村善治结果初步显现。首先，村两委、村民组织、村民个人多元治理主体合作效率提升，互联互通，不断完善多元共治的治理体系，各治理主体联系进一步增强。其次，以法治为基础形成了更为合理的现代化规范，结合乡村传统理念和乡规民约，将约定俗成的规则和现代法治观念相融合，保证依法善治。再次，积分项目及整个过程处处以社会主义核心价值观为内核，培育村民积极向上的价值观念，结合优秀传统文化教育，构建文明乡风。积分制的实施是乡村治理的一次重大创新，助力实现乡村治理体系和治理能力现代化，促进“贫困村”“问题村”向美丽乡村转变。

实地调研过程中，笔者还发现村民对积分制了解深度不够、参与积极性不高等问题；积分制试行时间较短、宣传力度不够等短板还未彻底解决；同时治理主体权责重合、目标不完全一致，导致资源整合效率低，多元主体协同治理优势未能全部发挥；积分事项虽然在一定程度上提振了乡风文明建设，但存在的不足仍需进一步完善。

为推动积分制深入发展，提升乡村治理成效，进一步实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，推动共同富裕建设，应贯彻落实中央农村工作相关精神，学习借鉴金寨县积分制的成功做法，突出基层党组织的战斗堡垒作用，发挥新型经营主体和新乡贤的示范带动作用，结合本地乡村治理实际针对性开展积分制工作，使“三治”融合成为乡村治理的自省自觉行为，让小积分真正发挥大作用。

(一)坚持党的领导，充分发挥基层党组织“主心骨”作用

坚持党对农村工作的领导是实现农村治理有效、推进乡村振兴的必要前提。就基层党组织而言，村级党委党支部应高度重视推广乡村治理新模式，健全工作机制，严格监督审查机制，保证积分制的实施全过程全方位在党的领导和组织下进行，保障积分制运行方向正确、运行秩序平稳。就党员个体而言，基层党员要敢争先、做表率，扛起肩上责任，履行依靠人民、服务人民的责任，在内部营造出良好的风气，从而将党组织与群众紧密联系在一起，打开乡村治理新局面。村支两委应分工明确，派专人动员村民并成立领导监督小组，在积分评议事项确定、审核测评等方面带头引导并做出表率，达到一人带动多人、一班带动全村的效果。

(二)以人民为中心的根本立场，让民主贯穿积分制始终

提高乡村治理现代化水平，推动乡村振兴最根本的目的是使乡村发展成果更好地惠及农民，因此要时刻将“一切为了人民，一切依靠人民”作为行事的第一宗旨。从实施顺序看，首先应深入了解并充分汲取民意，将农村居民基本诉求以及农民集体智慧充分集中，从而彰显农民在乡村治理过程中的主体地位。其次，在积分评议审查阶段需保证一定比例村民或村民代表参与，确保流程透明可视化。最后进行公示与奖励发放时，应保证全民监督与全民审核，将过程民主一以贯之。村民广泛参与是积分制顺利推行的基础与保障，设立积分项目应从村民最关心的事情入手，同时鼓励村民主体监督评议，激发村民参与热情与积极性。

(三)规范实施过程，保证积分制运行合法合规

在实施过程中，需确保制度的运行符合操作规范，做到公平公正、依法治理，在相关法律规范保障下充分发挥积分制优势，确保乡村治理朝正确方向发展。在具体实践中首先要做到多元化设置相关指标、积分项目有据可依，同时建立健全运行制度及方法细则，如将村民互评、干部互评、组织考核测评等方式相结合，村支部进行全过程指导，总结先进经验并大力推广，引导积分制工作顺利有序开展。需要注意的是，推进各项工作必须基于法治视角，一切活动及措施均要保证符合相关法律法规的规定。

(四)明晰奖罚政策，保障积分制结果有效运用

奖罚分明一直是有效治理的重要手段，只有对积极参与、积极贯彻积分制理念并付诸行动的村民进行褒奖，对阻碍政策实施、传播负能量与提高乡村治理效能背道而驰的行为进行适度处罚才能够完善激励机制，使积分制发展多元化可持续化。相关奖励政策一方面应具有实用性，另一方面，在精神层面应对兑换积分数额较高的村民颁发纪念章或荣誉证书等，以此为基础构建多层面激励体系。

四、结语

在新时代社会主要矛盾发生转化背景下，为满足人民日益增长的美好生活需要，提高社会治理效能势在必行。在现实逻辑中，乡村治理处于社会治理整体链条的薄弱环节，乡村治理效能高低成为检验社会治理水平的关键。当今社会主义现代化建设进入新时期，乡村治理面临更为严峻复杂的形势，乡村在治理过程中的民生、民主和组织等问题亟待解决，在政策引导下创新治理模式、循序渐进地破解当前治理不利局面尤为关键。

大别山区金寨县宋河村结合当地现状,以治理体系现代化、治理能力现代化为目标导向，创新积分制治理模式，以小积分推动大治理，提高了村民自治参与度。积分制作为一种新型乡村治理模式，兼顾灵活性与民主性等多种优势，尽管仍有部分实施步骤需完善，但其在宋河村等乡村的治理工作中已发挥巨大作用，其生动实践为乡村治理工作打开了新局面，为其他村级主体提供了借鉴参考，为中国创新乡村治理模式提供了新范式和新样板，以治理模式创新保障治理有效进而推动乡村振兴向前迈进。

以宋河村为例，不同村落间可以以自身实际情况为基础，因地制宜发展积分项目、组织模式等，在实践过程中激发村民主人翁意识，引导其参与自治以及村民日常事务管理，将治理民主化落到实处。一方面要完善乡村治理体系，完整的治理体系有利于明晰各级组织机构权责，规范各部门工作，提高乡村治理效率。另一方面要切实提高乡村治理能力，在多元治理主体协同治理的前提下，充分发挥自治、德治、法治“三治”融合的治理方式，尤其须补齐农民自治主体参与治理的能力短板，提升乡村治理专业化现代化水平。