智库全球治理能力：理论建构与实践分析

文/王莉丽 戈敏 刘子赢

当前，人类社会面临自第二次世界大战以来最严峻的全球性危机，世界各国亟须加强对话与协作，全面提升全球治理能力，应对人类面临的共同挑战。对于中国而言，全球治理既是国际秩序新格局重构的客观需要，也是中国经济社会改革与发展的内在要求，更是中国塑造负责任的大国形象、应对全球性挑战的战略选择。本文在国内外学界现有研究基础上提出“智库全球治理能力”分析框架，并对中、美、英三国智库参与全球治理的实践进行比较分析。

研究现状

全球治理超越了传统意义上的国际关系范式和民族国家界限，强调非国家行为体的协同参与，将民族国家、跨国家、非国家行为体有机结合，从多元层面寻求全球性问题的解决方案。在全球治理多元主体中，智库作为具有较强公信力的政策研究机构和典型的非国家行为体，通过其思想创新、舆论传播、跨国智库网络建构和全球公共产品供给，弥合了主权国家在全球治理中的不足，为世界各国共同应对全球性问题提供了一个可以进行协商、对话与合作的可能路径。

（一）全球智库研究的多元发展

当前，全球智库的理论研究与实践发展相辅相成，在多学科理论的交叉视阈下呈现出多元发展态势。国外学界的全球智库研究主要沿着历史路径、实证主义和国际比较研究三种研究传统，近年来又逐渐兴起批判研究与文化研究，主要围绕智库的运行机制、影响力传播机制、功能角色等维度进行。

关于运行机制维度，国外学界结合美国、澳大利亚、德国、英国等不同国别的智库实践对智库的资金来源、组织架构、人员构成进行个案分析或国际比较研究，总结智库发展的个性与共性经验。关于影响力传播机制，近年来国外研究聚焦于智库与外部政治环境、媒体环境的互动，运用多元的理论框架和实证主义的研究方法，对智库在政策制定过程中的作用机制进行深度探讨。关于功能角色，国外研究者在智库三大传统角色的基础上进行延伸与适当批判，借鉴跨学科领域的前沿成果进一步丰富智库的应然角色。

国内对于智库的研究始于20世纪80年代，在研究视角上呈现跨学科交叉的特点。近年来，随着中国特色新型智库理论与实践的发展，国内智库研究呈现出三种研究趋势：在国际比较分析视野下进行国外智库先进经验总结、在跨学科视野下构建中国智库理论体系、以实践为导向探索中国特色新型智库建设的优化方略。薛澜、袁鹏、孙哲、朱旭峰、王莉丽等学者从专家决策咨询、公共政策议程设置、“旋转门”机制等方面对美国智库进行了深入研究，并从比较的视角，结合中国历史传统对中国智库发展提出了建设性意见。近年来，中国学界除关注美国、英国、加拿大等西方智库大国外，也对金砖国家、亚太地区国家的智库进行了研究分析，关注不同类型智库的发展以及对华态度。当前国内智库研究的理论体系构建主要在国际关系、公共外交、全球治理等学科交叉视阈下进行。王莉丽提出“多元公共外交”理论框架，将智库纳入公共外交主体之列，认为政府、智库、媒体、企业以及普通公众形成了多个相互独立的中心并进行多元的舆论互动，其中，智库是多元公共外交体系的思想源泉，也是最具公信力的行为主体。智库公共外交的核心是思想的双向对等交流与舆论传播，其影响力通过弥散性的意识形态权力和其在公共政策舆论场的舆论聚散核心地位实现思想向权力的转化而实现。

（二）“智库”与“全球治理”的概念界定

当前，国内外学界对智库概念的界定大体上沿着功能作用以及机构属性划分路径，普遍充分肯定其在知识创新、舆论影响方面的重要功能，但在智库机构属性的界定上存在一定的分歧。美国学者安德鲁·瑞奇（Andrew Rich）明确强调智库是独立的、不以经济利益为目的的非营利组织，通过提供专业知识和建议而获得支持和影响决策。詹姆斯·史密斯（James Smith）和唐纳德·阿贝尔森（Donald Abelson）也同样强调智库的非营利组织属性，认为智库是非营利、非党派的研究机构，其首要目的是影响公共舆论和公共政策。相比较而言，欧洲和亚洲学界对智库概念的界定较为宽泛，更加注重智库的功能与实际效用，而不是一味强调其非营利组织和非党派属性。日本学界在对智库的研究和分析中普遍把企业附属研究机构纳入智库类别。近十年来，中国学界对智库的研究逐渐深入。薛澜指出，智库主要指以影响公共政策为宗旨的政策研究机构。王莉丽认为，智库是指诞生在特定的政治、经济、文化土壤中，服务于国家利益和公共利益，以影响公共政策和舆论为目的的非营利性政策研究机构。我们以此概念为基础，从国际比较研究的视角分析智库的全球治理能力。

治理理论兴起于20世纪90年代，面对政府和市场在解决各种公共事务和全球性问题时的失灵，西方政治学界在公共选择理论、新自由主义思潮等理论基础上提出了治理理论，提倡政府、市场和社会多元主体合作、共同管理和解决公共问题。詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）认为，全球治理是由共同目标驱动的活动，并不一定依靠国家的强制力量而实施，政府并不具有不可替代性。有学者指出，以主权国家为主体的全球治理出现了集体行动困境，使得治理主体由传统的主权国家向多治理主体转变。俞可平认为，从治理目标的维度，全球治理是指通过具有约束力的国际规则和有效的国际合作，解决全球性政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序。

综合国内外学界的权威概念，本文认为：全球治理是指为应对日益复杂的全球性问题和挑战，国际社会中的多元行为体通过协商、对话和合作，共同维护全球秩序和共同利益而采取的治理体系。

“智库全球治理能力”分析框架的提出

作为一个重要的学术交叉领域，智库与全球治理的相关研究在最近十年间才开始逐渐增多。综合来看，国内外学者对于智库全球治理能力的分析主要借助于案例分析的方法，以探讨智库在全球治理中的角色、作用以及影响力发挥的路径，但目前尚未提出系统的理论分析框架。理论研究的滞后性一定程度上限制了智库在全球治理领域充分地发挥其应有的作用。我们在多学科理论基础上结合现有研究提出“智库全球治理能力”理论分析框架。

（一）角色功能视阈下的“智库全球治理”研究

从整体的研究体量上看，国内外学界对该领域的研究尚属起步阶段。有学者认为智库在全球治理中承担着政策生产者的角色。也有学者认为智库在全球治理中的主要角色是话语协商者，通过搭建话语协商平台来提供思想、监督执行和政策协调。还有学者认为智库在全球治理中发挥政策影响者的角色，通过施加其认知性影响力、手段性影响力、社会性影响力、资源性影响力和象征性影响力进行政策议程设置，从而影响政治决策过程。有学者从权力资源拥有与运用的角度分析智库参与全球治理的能力，认为智库拥有政策供给、理论供给、人才供给、平台供给与舆论供给五种资源。有中国学者延续西方学者对影响力的划分方法，对美国智库的具体治理实践进行分析，认为智库通过议题引领和举办主场会议提升手段性影响力、开展权威性和系统性研究强化智库认知性影响力、通过把握政治机会和塑造共识增强象征性影响力。也有学者以全球互联网治理中的美国智库为例，认为智库在全球互联网治理中承担了战略献策者、合作参与者、政策解读者、治理方式探索者以及美国全球互联网治理霸权鼓吹者角色。有研究者聚焦智库网络，认为其在全球治理中起到过滤议程、搭建非正式外交平台和均衡治理能力的作用。还有研究者以G20峰会机制中的跨国智库网络为例，认为其承担了政策创新者和监督者的角色，在全球治理中发挥知识转换与整合、政策倡议与监督的功能。

（二）“智库全球治理能力”分析框架

智库作为一种不具备行政权力的政策研究组织，其核心竞争力是由人才、制度与传播构成的智力资本。在全球治理中，智库所拥有的专家学者和其所掌握的专业知识与公信力构成了其在全球治理中的话语权基础。从公共管理学的角度，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理论”确立了智库参与全球治理的合法性基础。智库作为政府之外的社会力量，以平等、合作、互信为关键行动要素，通过发挥自身优势参与公共事务的管理。王莉丽提出的“公共政策舆论场理论”进一步从舆论学与公共政策的视角明确了智库在公共政策舆论场中处于舆论聚散核心地位：智库一方面生产舆论，另一方面传播和影响舆论，并与政府、利益集团、媒体、公众等各种舆论主体进行舆论的互动。国际关系三大主流理论之一的建构主义理论构成了智库能够在全球治理中发挥重要作用的核心理论支撑。新现实主义和新自由主义理论强调权力和利益是国际政治的核心动力，观念只能弥补物质权力和利益解释能力的不足。建构主义理论则认为，权力的意义和利益的内容在很大程度上由观念决定。在全球治理中，智库所能够发挥作用的基础要素就是其研究公共政策和提供全球公共思想产品的能力，而智库所提供的全球公共思想产品正是建构主义理论所强调的“观念”。国际社会中，行为体之间的交往互动形成共有观念，共有观念建构了国际体系的结构并使得这种结构具有动力。

“智库全球治理能力”是指在全球治理进程中，作为非国家行为体的智库与国家各自作为施动者与国际体系中的其他智库以及其他国家行为体进行互动，从而构成全球治理的结构。这一全球治理结构即行为体之间的交往互动形成共有观念，也即共有知识或文化，指行为体之间共同的和相互关联的知识或理念，建构了全球治理中国家与非国家行为体的身份和利益，并影响其行为，进而推动全球性问题的解决。在全球治理中，智库一方面生产观念，另一方面通过全方位的舆论传播和跨国网络的建构推动了各个国家之间的互动和共有观念的形成。“智库全球治理能力”具体分为全球公共思想产品供给、舆论影响力传播、跨国智库网络建构三个维度。全球公共思想产品供给是智库参与全球治理的核心能力，作为不具备行政权力的非国家行为体，其公共思想产品供给的方式主要体现为针对全球性问题组织会议、发表研究报告、发表政策评论。而利用官方网站、社交媒体与外部大众传媒进行的舆论传播是智库在全球治理中获得影响力的重要途径。通过跨国智库网络的建构，智库可以在全球治理中与各种国家和非国家行为体进行平等沟通与协商。

智库的全球治理实践分析

在世界各国智库中，美、英、中三国智库数量与影响力都居于全球前列，其全球治理实践具有典型意义和代表性。基于“智库全球治理能力”分析框架，本文从全球公共思想产品供给、舆论影响力传播和跨国智库网络建构三个维度对三国智库全球治理实践进行分析。

（一）公共思想产品供给各有千秋

全球治理的本质就是治理主体通过供给全球公共产品，管制“公共劣品”。当“供给能力”大于“供给意愿”时，全球治理将不可避免地滑向“金德尔伯格陷阱”。智库作为不具备行政权力的非国家行为体，通过产出思想产品，为全球治理提供思想和政策支持。以全球新冠肺炎疫情为例，疫情暴发后，针对新冠疫情的全球蔓延，全球智库都展开了多元研究，以线上研讨会、研究报告、政策评论等形式为应对疫情所引发的全球卫生治理危机供给全球公共思想产品。

美国智库在该议题上的思想供给呈现出两极分化趋势。一方面，以布鲁金斯学会为首的智库立足全球化视野，从全球治理视角出发对美国政府在全球卫生治理中的缺位提出政策建议。另一方面，以传统基金会为首的部分智库在针对该议题展开研究时，更加关切美国的自身利益，从政策批评视角探究疫情的应对策略，也不乏假借“新冠溯源”而指责中国的言论。

英国智库针对疫情所产出的思想产品更加聚焦于疫情所引发的国际关系、国家民主、全球经济等次生危机，在国别上更关注疫情对欧洲、拉美和非洲的影响，呼吁全球加强抗疫合作。

中国智库整体直面疫情危机，多次组织国际会议商讨应对措施。在疫情集中暴发的2020年，中国国际问题研究院设立了“新冠肺炎疫情形势下的中国与世界”课题组，推出9期《新冠肺炎疫情形势下的中国与世界》系列报告，分享中国抗疫经验。在中国疫情得到有效控制后，中国智库又积极联络各方，与世界各国共享中国抗疫经验，向广大发展中国家伸出援手

（二）国际舆论影响力传播仍待加强

在全球治理中，智库依托自媒体平台与外部大众传媒，通过融媒体传播的方式，在全球舆论空间传播其思想产品，使其舆论影响力最大化，提高全球各界公众对人类面临的共同危机问题的关注和了解，从而为全球性问题的解决提供舆论空气和土壤。

首先，各国智库普遍以官网为传播基点，以社交媒体为传播链条，构建融媒体传播矩阵。美国智库的官方网站打造了集官方网站、社交媒体、音视频媒体和信息聚类媒体为一体的传播矩阵，针对不同平台的传播特点，创新智库成果的表达形式。英国智库的网站建设和社交媒体布局与美国基本一致，但在网站传播效果及社交媒体活跃度上仍不及美国智库。中国智库在媒体融合战略指导下积极寻求跨平台影响力，但在内容的国际传播与国外社交媒体布局上还有所欠缺。其次，各国智库借助外部大众传媒设置舆论议程，引导舆论走向。总体而言，全球智库都与本国大众传媒保持良好互动，通过提高媒体曝光度，增强对社会议题的影响力。以美、英、中三国智库为代表的全球智库保持了较高的大众媒体曝光度。但是，从全球治理的视角来看，各国智库过于依赖本国大众传媒的舆论传播渠道，而甚少与国际媒体进行合作。在这一点上，中国智库尤其处于弱势。

（三）跨国智库网络建构各具特色

智库作为非国家行为体在跨国空间塑造中所组成的各类跨国组织、伙伴关系网络、政策倡议网络、智库间认知网络具有卓越的跨国资源调动和组织能力，促进了知识与人才的全球流通，提升了其治理话语权。

智库作为“领袖的外脑”，其成立初期的活动范围大多局限在本国国界内，主要服务于本国利益。在全球治理不断发展的大背景下，智库顺应了全球化的转型，通过构建跨国智库网络寻求全球性问题的解决，并通过其全球影响力的拓展在激烈的思想市场中获得竞争优势。智库通过设立跨国分支机构和开展国际合作项目，一方面促进了信息、知识、人才的跨国流通，另一方面也为全球性问题的解决搭建了协商对话平台，树立其在全球治理中的权威地位。近年来，随着全球性问题的不断增多，全球智库都开始进行全球化布局。相对于发达国家智库的全球化，以中国为代表的发展中国家的智库更加倾向于通过交流与合作加强其与其他国家或地区的联系。智库发展的全球化不仅意味着如同跨国公司一样在全球“开枝散叶”，也意味着不同国家的智库走向联合，成为紧密的“联合体”。

结语

以上对美、英、中三国智库全球治理能力的分析虽然无法反映智库参与全球治理的全貌，但对于我们理解当前智库作为重要的非国家行为体在全球治理中的作用和可提升的空间有着重要启示意义。通过研究可以发现，美、英、中三国智库全球治理能力各有千秋。美国悠久的智库历史为其智库全球治理能力奠定了良好的基础，美国智库因此构建了良好的跨国智库网络与舆论传播影响力，但其在全球公共产品供给中所体现出的“美国优先”的狭隘观念在一定程度上阻碍了其在全球治理中作用的发挥。英国智库的全球治理能力整体较为突出，不仅基于全球化视野积极供给全球公共产品，也借助舆论传播与跨国智库网络构建扩散其全球影响力，但相较于美国仍有一定差距。中国智库全球治理能力与美国智库在舆论传播、跨国智库网络构建能力上还存在一定差距，但中国智库基于人类命运共同体意识在政策制定与思想产出中发挥的协商作用及其所生产的公共思想产品有效弥补了部分国家在全球治理中的缺位。

当今世界，国际力量对比此消彼长，贸易保护主义、单边主义抬头，民粹主义与民族主义涌动，多边规则、国际秩序受到冲击，地区热点问题此起彼伏，不确定、不稳定因素激增，全球治理面临前所未有的困境与阻力。2020年全球暴发并延续至今的新冠疫情公共卫生危机以及由此产生的政治、经济、社会危机，进一步暴露了全球治理的无序和失灵。作为从事公共政策研究的知识密集型组织，智库通过专家知识与舆论权力的高度结合，构成了影响世界政治、经济发展和人类未来的重要力量。在当前全球治理正在进行深刻变化和调整的形势下，智库日益成为全球治理体系变革和建设人类命运共同体的动力之源。智库的专业性、独立性、开放性、创新性使其可以跨越民族国家的分歧，就人类面临的共同挑战，进行跨国别、跨领域的研究和对话，推动国际合作和全球治理的实现。

伴随着中国综合实力的不断增强，中国在全球治理中已经从被动参与进入了主动引领的新阶段。面对百年未有之大变局和民族复兴的新时代，中国不仅仅是全球治理的参与者，更是引领者和塑造者。中国智库要不断提升思想创新能力，为全球治理机制的创新和全球性问题的解决提供更多公共思想产品；同时要不断加强全球舆论传播力，在全球范围内设置舆论议程、引导舆论思潮；还要不断拓展跨国智库网络，为人类命运共同体的建构提供思想交流的平台，推动国际合作的实现。