信息收集与国家治理：清代的荒政信息收集系统

文/李伯重

20世纪初，威廉·格雷厄姆·萨姆纳和阿伯特·凯伊提出了一种被称为“融合论”——与主流的“冲突论”针锋相对的理论，认为：“政府的基本职能就是作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序。显而易见，这种协调在生存斗争中构成了一种有利条件，具有这种协调的社会比没有这种协调的社会能更好地适应其生活环境。”我不打算对这种理论进行评论，只是想说一点，其在相当范围内是正确的。因为任何政府，倘若要作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序，就必须重视民众的疾苦，保障民众的基本生存权利。否则，这个政府是无法长期存在的。这一点，我国古人早已认识到。据《尚书·五子之歌》，早在夏代就有了“民惟邦本，本固邦宁”这样的警世名言。东汉学者王符在其《潜夫论·本政》中，对“固本”做了进一步阐释，认为要“固本”就要“安民”。直到明代，朱元璋认为统治者最重要的工作是“恤民”。那么，要怎么安民恤民？孟子对此说得很清楚，“明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”。为此，历代统治者都从“乐岁”和“凶年”两个方面制定了相应的措施，以求能够安民。二者中，“凶年”（即灾年）对民众生存的影响更大，因此也成为恤民的重点，“凶年”救济就是救灾。然而，救灾并非易事。特别是在中国这样一个广土众民的大国，自然灾害无年无之。在近代以前，交通运输手段落后，要进行有效的救灾工作，就必须有一套行之有效的制度，这个制度又离不开信息的收集。相比前朝，清代建立起了一个相对完善的荒政信息收集系统。

清代的荒政与信息收集

对于清朝统治者来说，民生的问题格外重要。王钟翰先生指出：在努尔哈赤时期，满族的社会发展阶段还处在奴隶社会，到了皇太极时代才开始从奴隶社会向封建社会过渡。入关以前，满族统治者积极学习内地政治经济文化，吸收了一些内地的制度。但是无论如何，满族在各个方面都是比较落后的。不仅如此，满族人口也很少。依照现在许多学者的看法，入关的八旗官兵（包括满八旗、蒙八旗、汉军八旗在内），加起来不过十六七万人。这些旗兵有一半驻扎在北京，拱卫京师，余下的则分布在中国各地。内地人口虽然经过了明末大乱，一般估计也还有一亿以上。依靠那么一点兵力，统治那么大的国家，肯定需要非常高明的统治技巧。这种统治技巧来源于哪里？对清朝统治者来说，最重要的就是吸收前朝的经验教训，而前朝的经验教训中最重要的一条就是：明灭于农民起义。而明末农民起义最主要的原因，是老百姓没有饭吃，明末天灾严重，民不聊生。

殷鉴不远，在夏后之世。为了保住政权，清朝统治者不得不关心民生，尽量让民众在灾年不至于因饥饿而造反。由于上述清朝的特殊性，所以统治者对救灾的重视和所下的功夫都超过历代统治者，即如倪玉平所言：“清政府对水旱灾害用力极深……有清一代，与水旱灾害相关的各项开支之浩繁巨大，机构之细密周详，规章之有条不紊，都是前代所无法相比的。”

关于清朝在这方面做的工作，学界已有不少研究，特别是与此密切相关的官僚制度和荒政制度研究。荒政就是政府救荒工作的指导和实施方法。荒政是一个体系，据嘉庆《大清会典事例》，荒政有12个方面：“一曰备侵；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲（赋）；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡。”在实际操作方面，清代荒政的重要步骤由救灾开始，再由官方依勘灾、审户、发赈之程序进行。

用于救灾的国家仓储系统，到清代达到了中国历史上最大的规模和最完备的水平。魏丕信（Pierre Étienne Will）在其专著《18世纪中国的官僚制度与荒政》中指出：为了社会秩序的安定，清朝国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资（特别是粮食）的供给，并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。为此，清朝创建了一个复杂的粮食供给系统，中心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。这个仓储系统包括官仓和半私有的民仓（即常平仓、义仓与社仓）。中央政府保证了仓储制度在不同地区、不同部门之间以及仓储制度与其他制度（如漕粮、捐纳等）之间的高度协调。如何保持充实的仓储以对付紧急赈济、保证新旧粮食有规律的更换，以及在青黄不接时向民间放贷，都是非常困难的。因为各个地方情况差别很大，各个地方粮食每年的产量和遭灾情况也不一样。要把救灾工作做好，关键之一就是国家要掌握充分、及时和可靠的信息，以便决定在什么时候、什么地方、用什么价格和什么方式收购或出售粮食，以及怎么从不同地方的粮仓中调取多少粮食、用什么方式把这些粮食调拨和运输到哪些地方。魏丕信等合著的《养育人民：中国的国家仓储系统，1650—1850》对清代仓储的技术、管理和运作情况做了详细的研究。由此我们可以得知，清代的仓储系统，确实达到了中国传统社会历史上的最高水平。

粮价和气候有密切关系。为了有效地进行救灾工作，清朝政府规定各地地方官员必须收集粮价、气候和降雨的信息，以预测何时何地可能严重缺粮，然后研究如何做出反应。这些信息的收集、传送、整理和分析在清代变得格外困难，因为清代中国有一千多万平方公里的疆域，四亿多人口，各地情况千差万别。为此，清朝政府大大改进了前代的信息收集系统，建立了全国性的粮价奏报系统，以全面掌握各地的粮价动态。同时，清政府也建立了全国性的雨泽奏报系统，以预测和核实从各地收集到的粮价信息。清代的雨泽奏报工作开始于康熙初年，在康熙后期基本成形，但作为一项常规事宜则正式确立于乾隆年间。清朝朝廷和地方官吏都有对气候的目测记录（即用尺量雪深和雨水入土深度的记录）。这些资料大致可分为两类：一类是逐日的晴雨记载，称作“晴雨录”；一类是逢雨、逢雪时的奏报，称作“雨雪分寸”。此外，尚有旱、涝灾情的奏报。

清朝的粮价和雨泽奏报有经常奏报和不规则奏报两种形式。经常奏报要经过州县到行省层层上报的一套程序。州县等地方上的奏报有旬报和月报之分，而且旬报、月报都有不同的格式。督抚上报中央则是按月奏报，以奏折、清单、夹片三种形式并举，没有固定的格式要求，或繁或简，对通省雨雪情况进行说明。不规则奏报则没有固定的奏报人员、程序、时间和格式。两种奏报的主要渠道也大致相同，为：（1）总督、巡抚例行奏报；（2）布政使、按察使分别奏报；（3）漕运总督与两淮盐政具奏；（4）八旗驻防将军奏报；（5）绿营提督、总兵奏报；（6）税关监督奏报；（7）织造奏报；（8）官员出使、赴任与觐见皇帝的奏报。皇帝同时布置这些相互独立的奏报渠道，可以从不同来源获得相关的信息。皇帝把这些信息进行核对、分析和判断，以得到可靠的信息。对于各地奏报不及时或者奏报不实的官员，皇帝经常进行追查。有的官员被严加议处，特别是雍正时期，处罚非常严厉。所以，中央政府获得信息基本可靠。总的来看，康、雍、乾三朝粮价奏报制度运行状况最好；清代后期则经常出现连续几个月价格记录相同的情形，数据可靠性呈现逐渐下降的趋势。陈春声、王业键认为，总体而言，清代官方粮价资料的真实性和可靠性，远胜于官方土地、人口资料，具有很大的价值。

粮价奏报与雨泽奏报系统共同组成了清代荒政信息收集系统。粮价奏报和雨泽奏报两个子系统互相配合，互相检验，清朝政府就能够比较准确地知道全国各地在某一个时期收成怎么样，遭灾地区遭灾的程度怎么样，由此才能决定需要救济多少人，用什么方式去救济。

这个荒政信息收集系统运行了两百多年，留下了巨量的信息。现珍藏在中国第一历史档案馆并已整理的雨雪粮价类档案，就有宫中档、军机处录副等数以万件（其中仅道光十九年至光绪二十五年的军机处录副类，就有16 000余件）。经过整理的一些资料已经出版，例如刘子扬和张莉编的《康熙朝雨雪粮价史料》（台湾线装书局2007年出版）有17大本，中国社会科学院经济研究所编的《清代道光至宣统间粮价表》（广西师范大学出版社2009年出版）更有23册之多。王业键先生自20世纪70年代展开粮价清单的搜集及粮价资料库的建置工程，先后在美国、我国的台湾地区和大陆主持进行，所费时间超过30年。他将所收集的资料制成“清代粮价资料库”。这个资料库是经济史上重要的基础工程，这批价格资料可说是20世纪以前中国历史上最为丰富可靠且时间连续最长的经济数据资料，具有高度的学术研究价值。在王业键之后，很多学者也都分别搜集中国不同省区的粮价清单，并以此为基础，发表多种论著。清代雨泽奏报制度留下的晴雨录及雨雪分寸的记载，使我国大面积的降水资料延伸到1736年，从而可以了解自1736年以来我国降水的变化，这是研究我国长期气候变化的一份宝贵的资料。在西方国家，相类似的系统出现很晚，法国于1778年始有地区性有组织的气象观测，而中国在康熙二十四年（1685年）就开始了全国性观测，比法国要早93年。由此而言，我国是世界上最早的有组织地进行地区性气象观测的国家，所得资料也是世界上最早的。

通过不断改进，清朝建立了当时世界上最庞大、最有效和最完备的民生福利信息收集系统。这个系统使得清代国家有能力建立一个巨大而复杂的结构，以在广大的范围内影响人民的生活。在很长的一段时间内，这个结构运作得相当有效，从而大大减轻了自然灾害对普通人民的打击。这样规模的信息数据收集与利用，在当时的世界上是绝无仅有的。

不过，这个奏报系统最大的缺点是，没有专设机构或人员执行经常的查核工作。但是这恰恰是清朝皇帝的本意，因为他不相信这样的机构。下级谎报军情、提供错误信息是官僚机构天生的痼疾，通过一个专门的机构提供和确定的信息，往往不可靠，不能相信，所以清朝皇帝故意不设置这样一个专门机构来处理信息，而是让信息通过各种不同的渠道送上来，由皇帝自己来判断。但是在信息的核查和判断方面，主要依靠皇帝的个人能力和工作意愿，也有大问题，皇帝处理信息的工作量非常大。清朝很幸运，康、雍、乾三朝差不多长达一个半世纪，三位皇帝都很能干，也很勤政，所以这个制度运行得不错。到了嘉庆、道光朝，虽然皇帝能力有欠缺，但还不是昏君，而且也还勤政，所以这个制度还能够大致维持下去。

信息收集系统与清代国家治理

尽管在不同时期的执行中存在诸多问题，但是在当时的条件下，清代的信息收集系统依然发挥了非常重要的作用。清代历史上灾害不断，一次重大灾荒的后果往往不亚于一场战争。正是因为有了这个系统，清朝政府所做的救灾工作，从规模和效果上来说，在当时的世界上很难有其他国家能够与之相比。根据李向军的研究，清代每灾蠲一州县，约免银8 000两，年平均免60余万两，在清代前期的196年间总计蠲免约1.2亿两。如再加上所免灾欠，灾蠲总数约在1.5亿至2亿两之间。清代平均每年赈济用银约230万两。这一数额，在嘉庆朝《大清会典》所列12项常支中仅次于饷乾、公廉之款而居第三位。乾隆朝灾赈支出最大，如以乾隆三十一年（1766年）收支额为准，乾隆时期年平均救荒款项约占全部财政支出的12%左右。清前期的196年间救荒用银约为4.5亿两。这笔巨大的开支，在维护社会稳定和经济发展方面起到重要作用。

魏丕信在其专著《18世纪中国的官僚机构和荒政》一书中总结说：与近代以前的欧洲国家相比，清代中国把人民（特别是农民）的物质福利作为国家要解决的头等重大的问题。为了社会秩序的安定，国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资（特别是粮食）的供给，并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。保障人民起码生存权利的物质利益手段，早在它们成为近代福利国家的要素之前很久，在中国就已存在，而且占有重要地位。正因如此，清代中国虽然不是韦伯所说的福利国家，但也是一个“务实性”的国家。

魏丕信关于清朝是一个“务实性”国家的观点很有意思。正是这种务实性，使得清朝在“长18世纪”（即从17世纪末至19世纪初的时期）中在经济方面表现良好，成为世界上最大的经济体。麦迪森（Angus Maddison）从全球的角度出发，研究世界主要经济体的变化，认为“从17世纪末至19世纪初，清王朝在其自定的目标上表现得很出色。从1700—1820年，人口从1.38亿增长到3.81亿，增长速度几乎是同期日本人口增长速度的8倍，欧洲的2倍。人口增长并没有导致生活水平下降。在18世纪，尽管欧洲的人均收入扩张了1/4，中国国内生产总值的增长速度仍然快于欧洲”。何炳棣先生也认为：清代前期（特别是18世纪）的中国农民，比起路易十四和路易十六时代的法国农民、19世纪前期的普鲁士农民都生活得更好。这一时期中国人民的生活条件也优于幕府时代的日本。当然，这些说法本身尚有可商榷之处，但是无论如何，清朝在这个“长18世纪”出现了中国历史上少有的长期经济繁荣和大幅度的人口增长，是一个无可争辩的事实。而在促成这个事实的多种原因中，一个全国规模、详细而相对可靠的信息收集系统所扮演的角色，是不可忽视的。因此我们可以下结论说：在清代前半期，有效的信息收集系统是达到较好的国家治理的关键之一。