农业专业化背景下乡村治理基础秩序的重塑

桂 华

一、研究背景

国家治理现代化是全面建设社会主义现代化国家的组成部分。乡村治理现代化除了受国家治理转型影响，还受乡村社会基础的影响。在现代化进程中，乡村自身发生巨变，研究乡村治理转型，不仅要关注国家体制、“三农”政策与财政资源投入等国家治理力量的变化，而且还要关注乡村治理的基础条件变化。

村庄秩序与农业生产活动紧密联系在一起，基于这一点，费孝通以“乡土本色”来定性中国基层社会，并将其描述为“半截身子插在土里”。需要说明的是，传统社会基层社会形态很大程度上是满足于小农生产需求。小农生产方式塑造了中国农民习性、文化心理结构、社会合作方式等，这些进一步构成影响乡村社会秩序的基本因素。

与改革开放初期相比，农业收入在农民家庭收入中的占比发生了变化，相当一部分农民对外流转土地和退出农业生产活动，农业不再构成村庄公共治理的活动纽带。部分农民逐步脱离农业生产和农业专业化进程，深刻地改变了数千年以来的乡村文化根基和基层社会秩序基础，这对乡村治理产生了根本性的影响。本文拟从农业转型的角度分析乡村社会基础秩序变迁及其对乡村治理的影响，以此来理解当前乡村治理变迁逻辑，并结合未来发展方向，就农业专业化的乡村治理提出思路。

二、农业生产与乡村秩序建构

家庭与家庭之上规模更大的认同与行动单元，构成农民行动的两个不同出发点。农民基于家庭作出理性最大化选择，同时也基于认同与行动单元来作出公共利益选择。农民的双层行为模式与农业生产方式有关。农业生产由私人环节与公共环节组成。私人环节是成本和收益都可内部化的环节，包括农业生产中的种子投入、日常管理等。私人环节由家庭完成可实现效率最高。农业生产还存在外部性环节，即公共环节，最典型的是农田水利。在很多情况下，农业灌溉和排涝都不可能由一家一户完成，小农生产必须合作，也就是说，小规模的农业种植尽管天然造就了中国农民“自主”和“分散”的特性，但由于农业生产公共活动的需求，反过来又倒逼农民必须超越私利而寻求合作。家庭组织能够满足小农生产的大部分需求而非全部要求，于是，在家庭组织之外就形成了范围更大的认同与行动单元。

第三，农业生活方式与村庄熟人社会的规范性。熟人社会构成“乡土中国”的底层形态。村庄熟人社会具有三个特点：一是长期高频度交往所形成的“熟悉”，即知根知底；二是高密度的社会资本，如人情、面子；三是村庄具有道德规范和公共规则，即熟人社会具备价值生产能力和道德评判能力。村庄内生秩序维系能力的强弱，可通过“熟悉”程度、社会资本密度和价值生产能力三个指标去衡量。村庄熟人社会的规范性程度越高，对越轨者的制裁能力和对村庄公共事业中“搭便车”行为的约束力越强，村庄治理就越是容易生成。

村庄熟人社会的规范性不仅以抽象方式存在于农民意识中，而且外化为仪式、习俗、话语、象征等。村庄不仅是物质空间，也是仪式象征空间，这些仪式象征活动守护和再生产出村庄公共秩序。以农村白事为例，抬棺是农村白事中的重要活动，各地农村的民间习俗都规定逝者的直系和旁系亲属不能参加抬棺。农村抬棺一般需要8个人，这就意味着所有家庭操办白事都要依靠其他村民的帮助。抬棺这一习俗构成村庄对每个家庭的严格约束，每个家族无论多大多强，在村庄生活中都不能恃强凌弱，否则其他家族可通过不参加抬棺行为来报复。笔者在晋南某地调查时发现，当地抬棺没有提前安排人的习俗，出殡当日早晨，村庄青壮年人会自动去帮忙。有些家庭品行不端正，待家中逝者出殡时，村中无人帮忙抬棺，构成对主家的严厉惩罚。

诸如此类的民间习俗很多，它们是传统农业时代小农家庭在村庄范围形成稳定合作秩序的纽带。传统的村庄习俗很多与农业生产方式直接相关。总的来说，农民长期生活的村庄作为一种公共组织具备对个体的约束力，村庄熟人社会具有规则性和规范性，村庄不是个体想进就进、想离开就离开的自由之地。“生于斯、死于斯”让村庄具备对个体的强制力。

第四，“不走极端”的个体行为理性。村庄熟人社会不仅是一种组织结构，而且已内化为农民的心理习惯。农业生产周而复始、缺乏冒险和投机，农民长期在村庄中生活，被村庄规则约束，濡化心理习惯，造就了农民“不走极端”的行为理性。在传统农业时代，农民绝大部分的生命时光在村庄中度过，村庄之外的生存机会很少，很少有人能够走出村庄之外的世界。农民在村庄生活中，必须遵循人情规则，村庄中的算账不能太清楚，与人交往要学会亏欠，懂得“难得糊涂”和“吃亏是福”，等等。在传统农业时代，土地搬不走，村庄生活因此不可被替代，农民为了长远的预期，做人做事因而不会走极端。“不走极端”的背后是人情、预期、回报和情感；“不走极端”让公共事务合作变得稳定，发生矛盾时具有调解、妥协的空间。

三、改革开放以来的农业专业化进程

小农生产方式具有顽强的生命力，时至今日，小农文化传统依然弥漫在乡村生活中。党的十九大报告提出，要实现小农户和现代农业发展有机衔接。尽管农业生产方式和乡土文化在现代化洪流中发生了深刻的变化，但小规模家庭经营依然是当下和未来较长一段时期我国农业生产经营的基本形态之一。新中国成立之后，通过合作化运动，农村建立起高度组织化的农业集体生产模式，小农经营方式一度中断。改革开放之后，经过农业经营体制改革，农村恢复家庭作为农业生产经营的基本单元。在工业化、城镇化等外力作用下，“人均一亩三分地”的小农家庭经营受到了巨大冲击，由此引发农业专业化进程。

20世纪80年代初期，随着家庭联产承包责任制的全面推广，全国95%以上的村庄都实行家庭经营。当时，农业之外的就业机会很少，农民家庭收入主要来自农业，农业生产维持着户户经营的小规模形态，但这一形态随着城镇化与工业化的推进而被打破。

20 世纪八九十年代，我国东部沿海一些地区利用区位优势和社队企业基础发展集体企业，率先启动乡村工业化，最典型的是苏南地区。改革开放之后，苏南地区的乡镇企业蓬勃发展，村办镇办企业是农民组织起来参与市场的一种经营形式。乡镇企业新兴发展吸纳了大量农村劳动力，在苏南等地农民形成了“离土不离乡”的就业形态。农民从土地中解放出来之后，这些先发工业化地区发挥集体土地所有制优势，将土地承包经营权收归集体，实现土地要素的重新配置。乡镇企业曾一度占据我国工业经济的半壁江山。

在国家实施第二轮土地承包之前，农村土地承包方式没有法定化，在国家大的政策框架下，各地农民自主决定土地承包方案，这为先发工业化地区的土地要素重新优化配置提供了政策空间。比较典型的包括长三角一些地区的“反租倒包”和珠三角地区的“土地股份合作社”。以苏南地区为例，随着农民“离土”规模增加，部分村庄将土地收归集体，变成“机动地”，对外发包，农户只保留少量的“口粮田”，促进土地向种田能手集中。1992年前后，广东南海最先试行“土地股份合作社”，后在珠三角地区推广。为了适应工业化发展要求，珠三角地区农民将土地重新集中到集体土地合作社，土地承包经营权变成股权，土地收归集体之后，一部分用于工业开发，剩下的耕地部分向专业户发包。

工业化改变了农村劳动力的就业方式，进而改变农民与土地的关系以及农业生产。乡镇企业于20世纪90年代中后期回落，以乡镇企业为基本形态的乡村工业化集中在局部地区，由此带来的村庄去农业化趋势主要局限于沿海部分地区。2000年之前，我国广大中西部地区的乡村秩序依然以农业为中心展开。乡村普遍的去农业化趋势发生于2000年之后。2001年我国正式加入WTO，中国开始深度参与全球分工，工业化与城镇化的速度加快。在此背景下，广大中西部地区出现了农民工潮，农村青壮年劳动力大规模外出务工，进而推动农业生产经营方式快速变化。在农村劳动力重新配置的背景下，国家“三农”政策开始提出创新农业经营体系。

结合改革开放以来的乡村变迁历程来看，我国农业专业化可概括为三个方面。

第一，人地分离与土地流转。土地是农业基本生产资料，也是农民的基本生活来源。改革开放后，农业之外的就业机会增加，农民开始与土地分离。农村第二轮土地承包之后，国家推行“生不增、死不减”政策，规定土地承包期限“三十年不变”，国家禁止集体经济组织调整土地。土地承包关系被锁定之后，农村土地要素的重新配置以土地流转的方式实现。按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地流转包括互换、转让、出租（转包）、入股四种形式。在实践过程中，农民流转土地经历了两个阶段：一是早期的自发土地流转，二是政府干预下的规范化土地流转。

第二，职业农民的兴起。伴随人地分离和土地流转推进，农业经营主体的构成发生变化。在传统农业时期和改革开放初期，农民作为乡村的主体，具有职业身份的内涵。随着就业方式的变化和农村人口向城市迁移，大部分“农民”不再从事农业生产活动，“农民”只剩下户口登记意义。与之相关，大量的新型农业经营主体出现，其中一部分是由传统的小农升级而成，还有一部分为工商资本。各种新型经营主体的行为逻辑与传统小农不同，传统小农以“糊口”为主，新型经营主体追求利润回报最大化。各种类型的新型经营主体可称作为“职业农民”，即进行土地流转、利用新技术、依靠资本投入和面向市场的专业化经营者。

我们在基层调查发现，相当一部分职业农民由外地人组成，他们在市场中购买社会化服务，而不是在村庄熟人社会中的寻求互助合作，职业农民所从事的农业生产活动高度嵌入市场体系，与乡村社会脱嵌。随着土地流转规模的逐步扩大，传统的小农将逐步被新型经营主体替代，农业生产经营活动也将从过去的包含经济、文化和道德的“总体性活动”，逐步蜕变为纯粹的市场经济活动，去农业化进程在微观层面改造乡村社会和乡村生活。

第三，村庄变成纯粹的生活单元。生产是生活的基础，传统的村庄首先是一个生产空间，然后才是生活空间。传统村庄的空间布局、公共设施建设、村庄公共规则设置、认同与行动单元建构、仪式活动安排等多与农业生产活动密切相关。农民在村庄中完成农业生产活动，农民依托村庄解决一家一户办“办不好和不好办”的农业公共事务，农业生产构成村庄生活的底色。当前，相当一部分农民脱离农业生产，村庄变成了单纯的生活空间。尤其是在沿海地区，一些村庄的土地全部流转，在村生活的人与农业生产没有关系，青壮年在附近工厂上班早出晚归，老年人在村庄休闲，村庄形态与城市小区生活趋同。

以上是从农业生产方式及其对农民生活影响的角度，呈现改革开放以来乡村变化的总体趋势。农业和农村变化是由我国经济社会发展总体形势带动。改革开放后，我国经济发展首先从东部沿海地区启动，东部地区的工业化和城镇化速度和水平显著高于中西部地区，形成当前我国东中西不平衡发展局面。一般来说，经济发展水平越高地区的土地流转和农民离农程度越高。我国东部沿海地区农村人地分离程度最高，“家庭农场”、土地股份合作社等一些新型农业经营方式首先是在东部地区探索形成，再向中西部地区推开。与之同步，东部地区农民分化程度更高，以及村庄生活化色彩更加明显。在城镇化和工业化不断推进的大趋势下，乡村去农业化的总体方向具有一致性，不同地区虽存在细节差异，但不影响本文的总体判断。

四、农业专业化对乡村治理的影响

在传统农业时期，农民在村庄中完成农业生产活动，在农业公共活动中形成互助合作关系，通过农业生产构建出基层社会秩序。改革开放之后，国家通过家庭联产承包责任制恢复家庭经营方式，面对小规模分散经营的天然不足，国家确立统分结合的双层经营体制，农业生产不仅是乡村治理的中心工作，而且构成政府和基层组织进入乡村社会和组织动员农民的基本通道。农业专业化进程改变了乡村基本秩序并影响着乡村治理。

第四，改变农民的行动逻辑。在传统农业时期，农民对于村庄具有长远预期，在此基础上形成了“人情取向”和“不走极端”的行动逻辑。在农业专业化的背景下，农民分化为在村农民、进城农民、完成城镇化农民等不同群体。以中西部地区为例，从我们调查的情况来看，一些村庄超过40%的农民在外购房，其中的一部分人在城市获得稳定职业并迁出农业户口，属于完成城镇化的农民。除此之外，还有大部分的农民处在城镇化过程中，他们往返于城乡之间，这部分农民外出务工是为了积累进城资源。再者，每个村庄中还有一部分农民完全依赖于农业，包括两类，一类是流转土地而达到一定规模的专业种植户，另一类是依靠自家土地的贫困户。上述每种类型农民与土地的关系以及他们村庄关系都存在差异，每个群体的利益诉求和预期不同。去农业化越彻底的地区农民分化程度越高，对村庄的预期越短，其行为变得越“个体化”和“经济理性”，与之相对应，自我组织动员能力和内部合作能力越弱。总的来说，农业专业化会降低乡村内生秩序的供给能力，相应地对国家外生秩序供给的需求同步增加。

五、重塑乡村治理的基础秩序

在现代化进程中，中国乡村正在经历着“千年未有之巨变”，不可逆的农业专业化进程对乡村秩序产生了深刻影响，构成基层巨变的重要推手。国家推动乡村治理现代化，包含两层含义：一是用现代化技术、现代方法去改造乡村治理体系，进而提升乡村治理能力；二是用治理方式手段和治理方式的创新，来应对乡村社会的巨变。本文从第二层面来理解乡村治理问题，即乡村治理现代化必须要回应乡村巨变和农业专业化的事实。因而乡村治理改革，除了要优化治理体制和治理方法，还要直面农业专业化的趋势，重塑乡村治理的基础秩序。

农业生产方式和经营方式变迁构成当前中国发展的巨大“社会事实”。对其讨论，除了要关注粮食安全、农民收入构成等经济问题，还要进一步透视农业转型对整个基层社会秩序的影响。我国是农业大国，传统文化和社会根基与农业生产方式密切相关。农业变迁不仅涉及生产力、生产关系的变化问题，还推动着社会关系和社会秩序的重构。农业转型带来的影响深远，本文是在比较具体的层面讨论这一问题。笔者认为，特定的农业生产方式会生发出特定的乡村社会秩序形态和人际关联方式。当一家一户为基本单元的生产方式随着土地流转而逐步消失之后，建立在传统人地关系和小农合作基础上的基层社会秩序会发生根本性变化，且深刻影响基层组织运行和乡村治理工作开展。改革开放后形成的统分结合双层经营体制，既是对农业经营方式的概括，也是对乡村秩序形态的描述。未来的乡村治理必须建立在农业专业化这一经济基础之上。

农业专业化与工业化、城镇化等宏观背景相关，结合我国现代化的总体发展趋势来看，重塑乡村治理的基础秩序，可从四个方面入手。

第一，区分“农民”。乡村去农业化造成农民“身份”内涵的变化。基于农民与农业和村庄的关系，可分为利益在村农民、价值在村农民和权利在村农民。所谓利益在村农民，主要是指继续从事农业生产，且家庭收入主要来自农业经营的农民；价值在村农民，是指已经完成城镇化和将村庄当作“乡愁”的那部分农民；权利在村农民，是指经过土地确权和集体产权制度改革之后，在村庄保留土地权利和集体股权，但彻底脱离农业生产并且切断与村庄日常联系的那部分农民。其中，第一代进城农民大部分保留与村庄的价值和情感联系，实现城镇化的第二代子弟对乡村的感情淡化，只保留村庄权利。权利在村和价值在村的农民，很多时候并不关心村庄生产生活秩序的改善，而保留的集体成员资格和村庄权利，成为村庄公共治理中的消极力量甚至负面力量。利益在村的农民依赖当地农业生产，他们关心村庄面貌改善，是村庄公共治理的促进力量，这部分人应当成为村庄治理的主体。

乡村治理要强化利益在村农民的地位。调查发现，各地农村自发形成一批流转土地、从事多种经营的“中农”群体，他们利益在乡村，家庭收入不低于外出务工，属于在村农民的精英。这批人不仅具有较高的文化水平，社交能力强，而且是村庄红白事操持者。“中农”群体构成村组干部的重要人选，政策上要支持“中农”群体任职村干部。当前农村发展党员，倾向于将高学历、年轻化的群众作为重点发展对象。需要注意的是，农村就业机会十分有限，很多高学历的年轻党员最终是会选择进城，这造成基层组织建设不力。发展农村党员可适当考虑利益在村的农民群体。

人地关系重构提供了重建村庄公共性的机会。土地即利益，农村土地属于集体所有，土地利益因而具有公共性。在农业专业化的背景下，集体土地的使用权必须向少数经营者配置，经营者获得土地权利，需要集体组织支出流转费。在土地“三权分置”制度框架下，不耕种土地的农户可将“承包权”交给集体处置，集体承接国家资源进行土地整治，改善土地耕作条件、提升地力、实现小块并大块，然后再统一对外发包，放活土地经营权。这一过程包含着集体土地利益的重新分配，因而产生广泛的社会动员。土地属于集体所有，要按照村民自治原则行使土地所有权，鼓励农民通过民主程序开展土地流转、土地整治等，村民通过“少数服从多数”原则决定资源使用，形成村庄公共秩序。这不仅有助于提升土地资源配置效率，而且有利于在集体土地权利行使的过程中，强化农民的公共意识，形塑出村庄治理能力。

第三，选择养老和文化建设作为乡村振兴战略重点。本文所讨论的农业专业化，主要从农民与农业关系的角度讨论农业生产经营方式转型，单纯就农业本身来说，农业不仅十分重要，因为我国大部分农村地区在未来很长时期依然是以农业为主，而且粮食种植是农业的主要形态。党的十九大确定乡村振兴为解决“三农”问题的总抓手，目标是推动农业农村全面现代化。乡村振兴要分类推进，少数资源禀赋好和城市近郊地区农村，可适当开展一些乡村经营性活动，而绝大部分地区的乡村需定位为满足基本生产生活秩序的底线建设。因而对于占全国农村绝对多数的一般农业型地区来说，乡村振兴包括两个重点领域，一是回应农业专业化造成的村庄空心化问题，二是扭转农业专业化带来的乡村文化衰败趋势。

农业属于经济基础，农业专业化本质是农业生产剩余不足，造成人地关系重构。广大中西部地区的农业转型与人口跨区域转移同时出现，使村庄空心化日益严重，空心化的村庄以老年人为主，因而乡村振兴应重点回应农村空心化、老龄化问题。

第四，发挥农村集体制度功能。在现代化进程中，农业转型、乡村人口流失和农村相对衰败，是社会发展的一般规律。同样具有农耕文化传统的日本、韩国等东亚国家，也曾经历过乡村基层社会秩序的重构。日本和韩国曾投入大量的政府资金进行乡村建设。与日本和韩国不同，我国农村土地属于集体所有，并在此基础上建立了健全的集体经济组织。我国进行乡村秩序重建要发挥集体所有制功能，抓住人地分离趋势，重建村社组织。具体操作上，将已经城镇化农民的土地权利虚化，引导退出农业生产和离开村庄的那部分农民，将土地权利置换为股权或收益权，由农村集体经济组织进行土地资源再配置，解决权利在村而利益不在村农民对乡村治理的影响。对比来看，日本和韩国属于土地私有制，村庄无权让不在村人口退出土地权利，由此产生一大批“不在村地主”，严重影响农业现代化和基层社会秩序建设。我国利用集体所有制，可突破土地市场化流转困境，促进土地适度规模经营，促进农业人口与土地的合理搭配，实现小农户和现代农业发展有机衔接。