地方人大专门委员会建设：历史沿革与几点思考

□ 张美玲

一、问题的提出

现代国家普遍实行代议民主制度，由代议机关代表全体社会成员行使法定权力。“国会”“议会”“人民代表大会”等都可以看作代议机关在不同国家和政治体系中的不同表述。为了适应日渐复杂、高度专业的国家管理职能，现代各国的代议机关普遍设置了委员会。议会的立法和决策，很大程度上依靠委员会的专业作用。委员会的履职质效在很大程度上决定着议会的运作效率，故委员会也被称为“行动中的议会”。就我国而言，人民代表大会的委员会制度是代议制民主制度的重要组成部分，也是代议制民主的一个运行机制。根据宪法以及地方组织法等有关法律规定，县级以上地方各级人民代表大会按需可设立两种类型的委员会（本文以地方各级人大设立的委员会为研究对象，不讨论地方各级人大常委会设立的委员会，如代表资格审查委员会、关于特定问题的调查委员会及其他工作委员会）：一种是常规设立的委员会，具有明确的任期，经常性地承担工作任务，如法制委员会、财政经济委员会等；另一种是临时设立的委员会，阶段性地开展工作，没有明确任期，仅存续于任务开展期间，如关于特定问题的调查委员会。本文的研究对象为地方人大常规设立的委员会，即地方人大专门委员会（以下简称地方人大专委会）。

地方各级人大设立专委会，是我国人民代表大会制度不断完善、发展的产物。专委会作为人大常规设置、具有专业化职能的机构，承担着人大及其常委会大量经常性工作，是国家权力机关不可或缺的组成部分。但随着时间推移，专委会在不断发展的同时，也面临着不少问题。本文归纳总结了专委会的建设历程，简述了部分国家地方议会委员会的设置及职能，就当前我国地方人大专委会建设存在的一些不足，提出了进一步推动专委会发展的几点建议。

二、文献回顾

20世纪80年代起，国内对地方人大专委会研究逐渐增多，研究内容可归纳为三个方面。一是对地方人大专委会制度自身的研究。考洪国、刘剑、崇连山、张明敏等对地方人大专委会的设置产生、法律地位、性质特点、法定职责等开展了综合研究。黄小钫对地方人大专委会制度的组织结构、人员结构、关系结构进行了研究。二是对完善地方人大专委会建设进行研究，安徽省、上海市及湖北省宜昌市人大对地方人大专委会的工作机制进行了研究。刘珍提出了完善专委会法律法规设计、健全组织机构设置、调整人员结构配置、加强履职情况监督的建议。史胜军认为要完善制度设计，增加地方人大专委会设置数量，优化人员配置，健全工作机制。三是对地方人大专委会的立法、监督等职能进行研究。张明敏对地方人大专委会审议地方性法规草案的职能进行了研究。彭世军提出专委会要处理好地方立法的提前介入及后期参与、法制统一和地方特色、把握重点和信息沟通等三个关系。秦前红对地方人大专委会的监督工作进行了研究，提出建章立制、鼓励地方探索、优化专委会设立和人员组成等建议。

与我国地方人大专委会制度相似，其他很多国家的地方议会也设置了各种委员会，协助议会开展活动。任进对地方议会委员会制度进行了比较研究，他归纳指出，西方地方议会委员会对地方立法、决策和监督起到相当大的作用，其职责包括审查有关议案、对特定问题进行调查等。考虑到代表性和区域性，以下简述英、美、日、韩等国家地方议会委员会的情况。英国地方议会委员会包括两种类型，即法定委员会和当地自行决定建立的委员会。前者地位受法律保护，主要有警察、卫生、教育和社会服务等委员会，其构成、成员资历和经验有相关规定，如农业、教育委员会对其成员的专门知识和经验有特别的要求。英国地方政府充分利用地方议会委员会进行管理工作，几乎把所有工作委托或者授权委员会去开展。美国地方议会基本都有参议院和众议院，参众两院都设有各种委员会，分别是常设委员会、特别委员会和两院联合委员会。其中，设置常设委员会一般由议会议事规则确定，一般按行业或者专业划分，相当细致，各州普遍设置的有教育、农业、财政、卫生、商业、劳工等委员会，其主要职能包括审议议员提出的立法议案，以及通过与对口行政部门经常性、广泛性接触，协助议会开展监督工作。日本地方议会设有三种委员会，分别是常任（常设）委员会、议会运营委员会和特别委员会。常任委员会的数量与所在区域人口数量成一定比例，其名称及组成人员数量由当地自主规定，主要职责是调查属于其部门内的事务及审查议案、陈情等。韩国地方议会设立委员会，包括常任委员会和特别委员会，常任委员会是处理地方自治事务的常设机构，主要审议议会中提交的立法议案和其他委托办理事项。

三、地方人大专委会建设的历史沿革

从起源看，设立地方人大专委会是为了解决人大组成人员多、会议规模大与审议时充分讨论研究之间的困境。人民代表大会会议和人大常委会会议，代表人数、组成人员都较多，不利于充分讨论和有效研究问题。彭真在阐述全国人大设立专门委员会的理由时，也提出过这个问题。彭真曾指出：“过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团上来，不开代表大会时，则是什么问题都要提到常委会上来，人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，所以，工作就不好进行。人大开会也是分组讨论，而分组也不是按工作性质分组，所以，我们才考虑要设立专门委员会。”从整体历程看，我国地方人大专委会的建设经历了从个别探索到法定设立、从数量较少到各级覆盖、从制度缺乏到相对规范的过程，反映了地方人大制度的逐步发展和日趋完善。1954年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对地方人大设立委员会作了明确，但此时的委员会仅是代表大会举行期间的临时性机构，不是常设机构。1957年，全国人大常委会提出了健全人民代表大会制度的几点意见的报告，建议省级人大设立委员会，但未得到落实。直至1979年颁布《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法），揭开了地方人大专委会建设的序幕。本文以1979年为起点，将地方人大专委会的建设历程归纳为三个阶段，具体如下：

1979年颁布的地方组织法虽未提及设立人大专委会，但规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，其可根据工作需要，设立办事机构。以此为据，上海、江西等地人大常委会设立了一些专门委员会，这实际上是日后的地方人大专委会。1982年，为加强全国人大组织建设，宪法对全国人大设立专门委员会作出明确规定，但考虑到各地情况差异，对地方人大设立专门委员会的问题未作出统一规定。同年，五届全国人大五次会议在讨论地方组织法修改草案时，有代表提出了设立专门委员会的建议，但当时被认为实践经验过少，没有被采纳。虽然没有法律依据，1983年省级人大换届选举时，不少地方仿效全国人大设立专门委员会的做法，探索设立了专门委员会，如河南、江西、湖南等。这一阶段，国家法律层面缺乏明确规定，设立专门委员会仅是个别地区的一种尝试和探索，还不是法定和普遍的做法，因此，这个阶段可看作是地方人大专委会建设的初步探索阶段。

1986年，地方组织法进行了第二次修正，规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”，同时明确了各专委会的职责。这是国家法律首次明确地方人大专委会的法律地位和法定职责，是地方人大专委会制度正式确立的标志。虽然法律规定是“根据需要”设立专委会，但实践中，大部分省级人大都设立了专门委员会。到1998年九届人大之始，全国仅有3个省级人大没有设立专门委员会。2004年，地方组织法进行了第四次修正，对专门委员会成员任免规定进行了微调。这段时间，江苏、吉林、黑龙江、上海等地通过地方立法出台了专门委员会工作条例，进一步提高了专委会建设法治化、规范化、科学化水平。2005年，全国人大常委会办公厅出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》，进一步加强和规范了地方人大专委会工作。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，明确县级人大可设立法制、财政经济等专门委员会。同年8月，地方组织法进行了第五次修正，规定“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。自此，国家法律上明确了地方人大专委会的设立延伸到县一级，在纵向深度和覆盖广度上都有质的飞跃。这一时期，可看作是地方人大专委会建设规范发展阶段。

2015年修正的地方组织法推动了专委会向基层人大延伸，强化了人大工作的专业性和科学性。自此，党中央不断对人大专委会的设置和优化提出要求。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”，对地方人大专委会进一步发挥法定职能作出了指引。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，规定全国人大组建社会建设委员会，后续部分地方人大也参照组建社会建设委员会，进一步夯实了地方人大的履职能力。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中再次强调了优化人大专门委员会组成人员结构的要求。随着地方人大及其常委会立法、监督、代表等方面工作的加强，专门委员会的职责也有许多新的拓展。为了加强专门委员会工作，发挥专门委员会作用，2022年3月，十三届全国人大五次会议对地方组织法进行了第六次修改，增加了列名的地方人大专委会、明确地方人大专委会任期，特别是进一步完善了地方人大专委会的职权，为地方人大专委会工作持续向纵深发展提供了坚实的法治保障。综上，从2015年至今，可看作是地方人大专委会建设的深化拓展阶段。

四、完善地方人大专委会建设的几点思考

如果把1986年看作起点，地方人大专委会建设已走过了36年的不平凡历程。总体而言，在三十多年的不断探索前行中，地方人大专委会制度进一步健全，专委会建设取得了显著进展，履职能力及质效明显提高，有力推动了我国民主法治建设进程。但同时，也逐渐呈现出一些不足之处，如法律规制不够健全、议事规则不够严密、人员组成有待优化、办事机构力量不足等，这些问题制约了专委会职能的进一步发挥。对此，就完善地方人大专委会建设，笔者提出以下几点建议。

至今，地方组织法已经进行了六次修改，对专委会的设置、领导体制、组成人员任免及任期、职责都作出了相对明确的规定，为专委会制度的深化发展提供了法治保障。考虑到地区和层级差异性，国家法律不宜在专委会的具体数量、名称，工作规程、议事程序，以及组成人员、办事机构构成等方面作出过于细致的规定，以给各地留下合理的自由裁量空间。至目前，全国有江苏、吉林、黑龙江、上海等4个地区通过地方立法出台了专委会工作条例，其中不乏具有地方特色的规定。如，上海规定专委会的职责之一是“推进长江三角洲区域各省市人民代表大会专门委员会的工作协同”；吉林省规定专委会的组成人员应当有二分之一以上是专职的。因此，建议地方人大根据宪法、地方组织法、立法法、监督法及相关法律的规定，因地制宜，制定规范专委会建设的地方性法规，明确专委会的设置、人员构成、工作职责、议事程序、能力建设等，为地方人大专委会建设行稳致远提供法治保障。

部分研究指出了地方人大专委会存在组成人员年龄偏高、专职人员较少、专业性不足、与“一府一委两院”对口部门关系错位等问题。这些不足制约了专委会专业能力的发挥，不利于专委会工作的高质量发展。栗战书指出，专门委员会具有法定性、专业性、经常性的特点。因此，建议从优化人员结构、强化专业支撑、运用第三方力量、充分利用信息技术等方面着力，发挥专委会的特点和优势，进一步提升履职能力和水平。一是优化专委会组成人员结构，充分考虑年龄梯度、专职履职等因素，合理配置从业经历、研究领域与业务紧密相关的组成人员。二是强化专业支撑。在组成人员以外，聘请专业领域的专家学者、法学专家、实务专家等组成专家咨询小组或者专家咨询库，助力立法、监督等工作。组建专业人大代表小组，发挥代表贴近群众、了解民情且熟悉某一领域的作用，提高研究问题和开展监督的专业性和实效性。三是运用第三方力量，通过政府购买服务等形式，在开展立法、监督工作时，委托高等院校、科研机构等进行调查研究，或根据社会关注的热点难点问题开展专题调研，提升专委会履职科学化水平。四是充分利用大数据等信息化技术手段，搭建和应用立法辅助系统、预算监督系统、代表建议系统等，收集和分析相关数据，逐步实现专委会工作的智能化。

基于法律规定和实践情况，专委会是专门就某一方面问题而成立的议事机构，其讨论研究问题实行民主集中制的原则，集体决定和行使职权，并非“首长负责制”。因此，专委会的工作规则相当重要，制定完善并严格执行专委会工作规则是专委会高质量履职的关键。建议逐步完善专委会议事规定（包括但不限于出席人员、列席单位、会议纪律、发言要求、公开情况、表决机制），立法、监督、代表工作规定，调查研究工作规定，内部监督规定等一系列工作规则，并根据实际情况适时修改，在履职活动中严格执行，强化专委会工作的规范性、权威性。

专委会办事机构的主要职责是发挥参谋助手的作用，为专委会工作开展提供服务保障。充实办事机构力量，是专委会工作高质量开展的充分条件。一是建议根据实际情况合理增加办事机构的种类和数量，省级和地级以上市人大尽可能分设立法、监督等业务处（科）室以及负责综合性业务的办公室。二是适当增加办事机构编制人员数量，并根据专委会的业务范围提高相关专业工作人员的比例。三是建立常态化的人员培训机制。不同的专委会对口联系着不同的政府部门，有的委员会对口联系着十多个政府部门，需要学习了解和深入掌握的具体业务知识很多。从人大本身的业务看，立法法、监督法、代表法等内容丰富，学好用好这些法律需要大量时间和精力。对办事机构人员开展常态化培训，有助于提高委员会立法、监督和代表等工作质量和水平，提升履职效能。

从国外实践经验看，西方国家议会中的常设委员会普遍能够独立行使部分立法权和监督权。而我国的地方人大专委会，大部分职能内容是协助本级人民代表大会常务委员会开展工作。从地方组织法第三十五条内容看，专委会具有一定自主性的职能有三项：提出有关议案并起草议案草案，对有关问题进行调查研究、提出建议，研究办理和督促办理代表建议、批评和意见。2022年6月修改的全国人大常委会议事规则，对专委会“可以就有关问题开展调研询问”作出规定。综上，建议探索合理扩大地方人大专委会的监督权，让专委会可以其名义开展调研、进行询问、提出建议，进一步加强对“一府一委两院”的有效监督。