全过程人民民主的“广东样本”：制度实践及完善思考

2022-10-21戴激涛郑红军

人大研究 2022年10期

□ 戴激涛郑红军

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上首次提出：“尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”习近平总书记在中央人大工作会议上再次强调，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，也是我国宪法规定的根本政治制度、贯彻党的群众路线的最好实现形式和保证人民当家作主的根本途径。广东人大在践行全过程人民民主过程中，坚持以人民为中心，在提升人大立法质效、增强人大监督实效、发挥基层人大代表作用等方面积累了相关经验并探索出一些行之有效的方法。

一、不断优化基层立法联系点制度，提升人大立法质效

党的十八届四中全会决定提出，“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”2021年11月2日，党中央印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》明确提出，“完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”基层立法联系点作为践行全过程人民民主的重要平台，是深入推进科学立法、民主立法、依法立法的重要制度安排，也是保障人民有序参与政治的重要平台，集中彰显了全过程人民民主作为中国特色社会主义民主的本质特征。广东各级人大在践行全过程人民民主的过程中，不断优化基层立法联系点制度，着力提升人大立法质效，以良法促发展保善治惠民生，不断提高人民群众对美好生活的获得感、幸福感、安全感。这里以作为国家级基层立法联系点的广东省江门市江海区人大常委会基层立法联系点为例进行分析。

早在2015年，江门市江海区人大常委会就被确定为广东省人大常委会基层立法联系点。2020年7月，江海区人大常委会被确定为全国第二批、广东省唯一的全国人大常委会法工委基层立法联系点。2021年11月，江海区人大常委会成为首批“江门人大全过程人民民主实践基地”。围绕打造“四个典范”（积极宣传社会主义民主政治和人民代表大会制度的典范，践行人民代表大会制度的典范，接地气、聚民智、全过程民主立法的典范，释法明理、崇德尚法的典范）目标，江海区人大常委会基层立法联系点创建了“八步流程工作法”，即“法律法规草案收文—方案制定—意见征集—意见整理—材料撰写—报告审定—意见上报—资料归档”八个流程，实现基层立法联系点的每一项工作任务有方案、有计划、有标准、有程序，促进了立法意见征集工作的规范化和程序化。截至2022年5月，江海区基层立法联系点与全国人大常委会法工委共开展4次视频会议，完成42部法律法规草案的意见征集，上报542条意见建议，70条被采纳。同时，还主动上报6篇调研报告和立法建议。其中，完成全国人大常委会法工委交办的23部法律草案意见征集，上报353条意见建议，40条被采纳。经过多年实践，江门市江海区基层立法联系点不仅成为了征集基层立法建议的重要平台，而且成为了开展群众普法宣传的窗口，成为了基层群众与最高国家立法机关之间的桥梁和纽带。人民群众通过参与国家立法讨论，增强了学法、守法、用法、护法的意识，营造了和谐立法、民主立法、协同立法的良好氛围。

为了保障“八步流程工作法”的顺利开展，江海区人大常委会基层立法联系点还创设了立法联系工作制度（试行）、信息采集制度、上下联系联络制度、管理服务制度等，出台了立法联系点、联络单位工作流程，联系点年度工作计划、责任分解方案等，其中具有创新特色和示范价值的制度机制有：

江海区人大常委会基层立法联系点通过聘请一批热心社会服务、德高望重、素质较高、在社区有一定影响力的退休人员、党员代表、人大代表、各行业代表、入驻社区律师、居民代表等作为社区立法意见义务收集员，促进民主立法、科学立法。随着社区立法意见义务收集员队伍的不断扩大，其人员结构也不断优化，不仅拓宽了立法信息采集的广度，密切了与人民群众的联系；而且提升了立法意见建议的质量，扩展了基层人民群众参与国家立法的深度和广度。同时，基层立法联系点还邀请区内多家在行业内有较大影响力、知名度高的名优企业担任立法意见义务收集企业，从企业经营、经济发展的角度收集和反映工商界、企业职工对立法方面的意见建议，确保国家立法能够体现民情、反映民心、顺应民意。

江海区人大常委会基层立法联系点通过与江门市市委依法治市办签订《加强基层立法联系点建设合作框架协议》，江海区江翠社区基层立法联络单位与市司法局签订《加强基层立法联络单位建设合作协议》，上下联动拓展立法意见收集范围。同时，与江门律师协会、市内外知名律师事务所建立长期合作关系，邀请五邑大学的地方立法研究院专业团队协助开展立法意见征集工作，增强立法意见及建议的专业性。积极推动基层立法联系点与中山大学、暨南大学等省内知名高校和研究机构的联系互动，不断扩大基层立法联系点的专家顾问团队。通过定期举办培训班，建立奖励和退出机制，提高立法联系单位、义务收集员和联络员的业务水平等方式，提升基层立法联系点征集意见的质量。

为提高工作效率，江海区人大常委会基层立法联系点充分发挥数字技术和互联网优势，通过运用微信、QQ、电子邮件等形式与人民群众进行多元互动、开展线上交流，及时听取人民群众的立法意见和建议，积极引导群众参与立法讨论和实施监督，在征集立法意见的同时又有效进行了普法宣传，得到了全国人大常委会法工委“高度重视、精心组织、迅速行动”的评价。

二、推进民生实事项目人大代表票决制，增强人大监督实效

民生实事项目人大代表票决制，是指在广泛征求人民群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，在人民代表大会全体会议上由人大代表以无记名投票方式决定项目，交政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督的制度。该制度是人大及其常委会依法行使重大事项决定权和监督权、充分发挥人大代表作用的重要举措，也是人大践行全过程人民民主、实现人民当家作主的有效途径。广东各级人大在推进民生实事项目人大代表票决制的过程中，坚持广听民意、善纳民智，充分体现人民群众的意愿，推动把群众所急、所难、所愁、所盼的事情办实办好。这里以广东省阳江市人大探索建立的“五个环节”工作机制为例进行分析。

早在2019年初，广东省阳江市就开始在市级层面对民生实事项目探索实行人大代表票决制。2020年，阳江市在市、县（市、区）、镇三级同步实施民生实事项目人大代表票决制，为践行全过程人民民主、破解群众“急难愁盼”问题提供了新路径。在推进民生实事项目人大代表票决制的过程中，阳江市人大常委会探索建立了“五个环节”工作机制，明确将票决制工作流程统一分为“征集、审议、票决、监督、测评”等五个环节，促进民生实事项目人大代表票决制运作的程序化、规范化。

阳江市人大常委会通过公示栏、电视、网络等多种渠道，向民众广泛征集民生实事项目资源。镇人大主席团组织代表通过代表联络站、代表小组活动等方式，鼓励和支持民众在协商、决策、管理和监督等各阶段积极主动参与民生实事项目票决制工作，使项目开展能够反映民情、体现民意、集中民智、维护民利。

征集到的民生实事材料汇总整理后，经政府组织初步筛选后形成初选民生实事建议方案。在召开代表大会之前，各地党委先行召开专题会议，对候选民生实事进行审核，从代表性、全局性、惠及面、社会效益等方面进行论证分析，确保项目的可行性和实施质量。

人大会议安排专门时间，组织代表对候选民生实事进行审议。邀请政府相关负责人列席会议，参加现场答复，代表在审议时可以提出询问。根据大会通过的票决办法，代表以无记名差额投票方式，票决出民生实事，票决结果及时向社会公开。

阳江市人大常委会通过制订十件民生实事项目实施情况的督办工作方案和满意度测评方案、实施情况满意度测评办法等方式，推行“一事一小组”“一月一报”等制度，实时掌握各项目责任落实、推进进度、工程质量、资金保障以及推进过程中遇到的困难和下一步工作计划，形成“全链条、全环节、全覆盖”的监督闭环。

在年末的市人大常委会会议上，由阳江市人大常委会组成人员对民生实事项目完成情况进行满意度测评，测评结果专项报告市委，同时印发全体市人大代表。通过年终测评并及时总结工作中的好做法、好经验、好措施，分析工作中存在的不足及原因，有助于切实增强监督实效。

具体说来，阳江市人大常委会在推进民生实事项目人大代表票决制的过程中，形成了三个方面的重要经验。一是充分发挥人大机关党组织的服务保障作用。在阳江市人大常委会党员领导的带头下，深入基层开展调研，通过“打开门”征项目、“重梳理”排项目、“沉下去”找项目等创新征集方式，有效提高了人民群众对民生实事的知晓度和参与度。二是严格规范民生实事项目的审查程序。在初选阶段，按照“急需先立、成熟先立、好中选优”的原则对候选民生实事进行审核把关，在代表票决程序方面，创设多样化群众意见表达途径，强化群众与政府之间的沟通互动，及时回应公众关切。三是系统构建民生实事项目评估机制。为客观评价民生实事项目实施效果，阳江市人大常委会创设民生实事项目评估机制，专门制定《十件民生实事项目实施情况满意度测评办法》，在年末的市人大常委会会议上，由常委会组成人员对民生实事项目完成情况进行满意度测评，测评结果专项报告市委，同时在当年的市人大例会上书面印发全体市人大代表。

此外，广东省佛山市人大常委会性将“专题询问”与“民生实事项目督办”结合起来，围绕民生实事项目落实情况开展人大专题询问，以问知政、以问督政、以问助政，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到落实，努力做到问题不解决、监督不松手，使“专题询问+民生实事项目督办”模式成为全民参与且能有效解决问题的基本路径。

三、积极创新人大代表工作新模式，密切联系人民群众

习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。”“人大代表应保持同人民的密切联系”既是宪法的明确规定，又是发挥人民代表大会制度优势的内在要求。广东各级人大在践行全过程人民民主的过程中，不断推进人大代表联络站规范化建设，探索“人大代表联络站+”“人大代表+法官”“家常说事”等工作新模式，聚焦人民群众高度关心的事项精准发力，充分发挥了人大代表来自人民、扎根人民、服务人民的优势。

广东汕尾人大常委会通过组织各级人大代表开展代表主题活动以及常态化履职工作，切实为群众提供“五星级”服务，把“五星级”人大代表联络站打造成为践行全过程人民民主的重要实践平台，使人大代表与选民的沟通联系常态化、多样化、灵活化。特别是通过对人大代表联络站进行“站点建设、平台搭建、组织管理、代表活动、作用发挥、群众评价”六个维度的规范建设，实现了代表联络站的标准化建设、规范化管理、高效化运作，人大代表联络站成为汇聚民意、集中民智、反映民生的重要窗口，把尊重代表主体地位、更好保证人民当家作主落实落地，切实推动解决了一大批群众“急难愁盼”问题，使人民代表大会制度越来越深入人心、落地生根。

广东清远连山人大常委会通过创新“法官联络人大代表工作站”模式，构建“人大代表+法官”多元化矛盾纠纷化解机制，充分发挥人大代表工作站的“宣传站、民意窗、连心桥、监督岗、大课堂”五大功能。“法官联络人大代表工作站”的主要工作内容是：纠纷调解、法治宣传、服务乡村振兴、协助送达、见证执行等等。通过“法官联络人大代表工作站”采取协助调解、委托调解、联合调解等方式，邀请人大代表参与案件调解，及时化解矛盾纠纷；人大代表在接待和走访联系群众过程中收集到的法律问题或遇到的重大疑难问题，可邀请驻站法官参与诉前调解，及时回应并解决群众的法律需求；在国家宪法日、人大换届选举等重要时间节点，组织法院法律宣讲团，联合人大代表对相关法律法规举行形式多样的宣传活动；加强涉辖区“三农”领域新业态纠纷、美丽乡村建设及涉产权纠纷等乡村振兴案件的审理和诉前对接，积极化解相关矛盾纠纷，从而促进社会和谐稳定。

为了扩大群众有序参与政治、畅通民意表达渠道，广东河源凤安人大常委会专门创设由人大代表走进村民家门口的禾坪，与群众围坐在一起“拉家常”“听民意”“话发展”的联系群众工作模式，被称为“禾坪说事”。“禾坪说事”的运作方式是，由村里代表联络站每月定期选择一个村民小组或片区，组织人大代表来到村民家的禾坪，与群众面对面，针对群众反映的问题逐一回答。能现场解决的，现场答复；需要进一步提交政府相关部门办理的，承诺尽快反映，并做好跟踪回复。“禾坪说事”给广大群众提供了民主说事的良好平台，也是人大代表监督政府的直接有力方式。自2021年9月份启动以来，“禾坪说事”已在各村组织60多场次，近4000名群众参与了活动。人大代表通过“禾坪说事”充分发挥了桥梁纽带作用，收集、讨论、反映和处理基层民众的意见和建议，提高了村民对相关政策的知晓度、支持度、参与度、满意度，促进了党群、干群关系更加和谐。

上述创新实践，生动体现了广东各级人大探索发展全过程人民民主的实践成果，充分展现了最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，集中彰显了人民代表大会制度的巨大优越性。众所周知，“我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度作为人民民主的制度体现，最重要的特点就是要保证国家权力产生和行使的‘全过程’都必须始终掌握在作为民主主体的‘人民’手中。为此，民主的制度化和法律化是人民民主的基本要求。只有通过制度和法律，才能把人民行使民主权利的‘全过程’明晰化、程序化，确保人民始终成为公共决策的主体。”为此，可运用法治思维和法治方式分析和解决在践行全过程人民民主中遇到的问题，通过制度完善为发展全过程人民民主提供坚实保障。

四、通过制度完善为发展全过程人民民主提供坚实保障

“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，也是我国宪法规定的基本原则。只有坚持党的领导，才能始终保持人大工作的正确方向。故此，各级党委要切实发挥好总揽全局、协调各方的作用，持续加强和改善党对人大践行全过程人民民主工作的全面领导，健全党领导人大践行全过程人民民主的具体制度和工作机制，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在人大践行全过程人民民主工作中得到全面贯彻和有效执行。各地实践表明，党的领导是人大践行全过程人民民主的根本政治保证，只有始终发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能推动人民民主发展更加广泛、更加充分、更加健全。

在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，内在要求各级人大践行全过程人民民主时，必须秉持法治理念、恪守法治原则，依照法律规定履职尽责，特别是在人大开展推进全过程人民民主的各项工作中，应通过完善法律制度体系规范和保障全过程人民民主实践。比如在开展基层立法联系点工作时，尽管多数地方人大都出台了基层立法联系点工作规定，但对于一些细节性问题，比如基层立法联络员的聘任和工作职责等基本没有规定，或者只是简单规定“基层立法联系点应当配备相应的办公场地，明确负责人和联络员”，在实践中可能导致立法联络员选聘随意、职责不明的情况，从而影响立法联系点的工作质效。因此，建议对基层立法联络员的聘任、工作职责、解聘等进行明确规定，充分发挥基层立法联系点联络员的桥梁纽带作用，为人大践行全过程人民民主提供坚实法律保障。

虽然各地人大在推进人大代表密切联系群众制度方面进行了诸多有益探索，创新了一系列联系群众的方法和机制，但“我们在做实和完善、创新和拓展代表与人民群众联系的形式、渠道、方式方法上，不论是各级人大常委会、人大工作和办事机构，是代表工作部门、乡镇人大和代表履职联系平台工作人员，还是各级人大代表，都需要下很大的功夫”。故此，人大代表必须牢固树立人民公仆意识，把人民放在心中最高位置，倾听人民意见和建议，接受人民监督，努力为人民服务。特别是在当前的数字信息化时代，应“善于通过互联网等各种渠道问需于民、问计于民，更好倾听民声、尊重民意、顺应民心”，走好新形势下的群众路线，从而更好发挥人大代表在全过程人民民主中的应有作用，确保人大的立法、监督各项工作都充分听到人民的声音。

实践表明，各地人大在开展民生实事项目人大代表票决制工作时，在公开征集、票决程序时都能够较好地做到信息公开。建议通过制定民生实事项目工作公开的规范性文件，在项目实施和监督评估阶段，督促相关机构能够将民生实事项目的工作计划表、进展情况通报等及时向社会公布，接受人民群众的监督。此外，在加强基层立法联系点配套制度建设方面，既要加强立法联络站队伍的政治理论修养，“深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”；又可聘请对立法工作有积极性的人大代表及有专业能力的法律职业者等加入到立法联络站队伍中，用专业法律知识推动联络站的规范高效运作。为提升基层立法联系点的业务能力，还可以通过定期召开立法联络员交流座谈会等方式，不断提升立法意见征集的质量。

[1]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，载《人民日报》2021年7月2日。

[2]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

[3]参见李雨溪、陈婵：《江门“国字号”基层立法联系点“云端授课”分享全过程人民民主“江海经验”》，载《江门日报》2022年6月11日。

[4]参见梁佳欣、区志宏：《江海区人大案例入选第四届广东省县乡人大工作创新案例》，载《江门日报》2022年3月8日。

[5]参见梁佳欣、杨小燕：《小站点汇聚民主立法大气象——全过程人民民主的江门实践》，载《江门日报》2021年9月17日。

[6]参见阳江市人大常委会办公室：《实施民生项目人大代表票决制破解群众“急难愁盼”烦心事》，载“阳江市人大常委会”网站，https://www.yjsrd.gov.cn/content/?1650.html。

[7]王佳欣等：《佛山人大：打出“专题询问+民生实事督办”组合拳让民意更快更好落地》，载《南方日报》2022年6月14日。

[8]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

[9]章宁旦：《汕尾市人大常委会推进代表联络站规范化建设人大代表进站履职号准脉搏造福于民》，载《法治日报》2021年7月27日。

[10]侯梦菲等：《清远首个“法官联络人大代表工作站”在连山挂牌成立》，载《羊城晚报》2022年5月27日。

[11]刘永菲、邹菡萏：《紫金县凤安镇人大创新开展民主说事平台有事禾坪上“讲和几”》，载《河源日报》2022年6月23日。

[12]莫纪宏：《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》，载《中国法学》2021年第5期。