全过程人民民主视域下的人大预算监督探究

□ 王淑杰

20世纪末以来，随着我国预算管理水平的不断提高，各级人大不断创新预算监督形式，涌现出了一些好的做法，整体上我国人大预算监督能力已经有了明显提升。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上讲话明确要求发展全过程人民民主。那么，在全过程人民民主视域下该如何认识人大预算监督，目前人大预算监督是否符合全过程人民民主的要求，未来人大预算监督还有哪些改进空间？这些问题目前并未有具体而详尽的阐述。本文将聚焦于此，探讨在我国人大预算监督如何实现真实、管用和广泛的全过程人民民主，以及在全过程人民民主视域下人大监督“钱袋子”的具体目标。

一、预算监督是人大具体地、现实地推进全过程人民民主的必然要求

全过程人民民主是对我国社会主义民主理论和实践的全新概括。党中央指出，全过程人民民主体现了人民当家作主这一社会主义民主政治的本质和核心，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。因此，全过程人民民主为实现人民当家作主提供了科学指引和根本遵循。

那么，如何使全过程人民民主从价值理念落实为扎根中国大地的制度形态和治理机制？习近平同志明确指出，推进全过程人民民主，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来；一个国家民主不民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。可见，全过程人民民主的推进离不开治国理政，离不开人民监督和制约。对于具体行使人民当家作主权利的人大而言，提升监督能力和治理能力是推进全过程人民民主的必然要求，同时也是新时代的新课题。

民主是一种治理方式，而治理能力取决于预算能力。虽然预算并不是索取和分配金钱和其他资源的唯一手段，市场和其他社会交往形式也在履行这些职能。然而，预算与其他形式的区别在于它是资源根据为此目的而建立的规则和程序进行索取和分配的，如果删除这些规则和程序，预算就不会以任何可以被大众辨识或理解的形式存在。正是因为预算具有其他分配手段所不可比拟的规则和程序性，所以“钱袋子权”作为代表公众、纠正不公和实行公正有益的措施最彻底和有效的武器，已经成为对政府和官员“非暴力的制度控制方法”。在财政已经成为政府运转生命线的现代社会，通过监督“钱袋子”把政府权力关进制度的笼子里，是必要且重要的。总之，全过程人民民主不能空谈，要具体落实和转化为治理能力，而在我国人大通过预算监督来控制政府是实现善治的必然要求。如何借助“钱袋子”这个载体，把党领导下的人大制度优势转化为治理效能，就是人大具体地、现实地推进全过程人民民主的重要使命。

二、维护公众利益诉求以保障真实的民主

西方民主的典型制度——议会制在事实上已经脱离了民主的本义，公众通过选举精英来管理国家，但最后往往演变成为你死我活、“赢者通吃”或者互相倾轧的政治乱局。而当代西方民主政治和民主发展似乎并不关心本质性的问题，反而步入了一条只关注和研究各种制度的死胡同。

全过程人民民主是在探索民主实践中贡献的中国智慧，这是不同于西方现有做法的特色之路。习近平总书记指出:“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”全过程人民民主体现了民主的核心要义，即反映和满足公众的利益诉求，找到最大公约数，维护共同利益。全过程人民民主下的预算分配要体现和满足公众的利益诉求，包括预算结果（比如预算分配中体现民生需求）和预算过程（比如公开和参与预算等）。这不同于西方通过操控投票、程序或者利益集团使预算实际上沦为政客博弈的政治工具。

不难想象，如果公众没有途径反映利益诉求或者成本过高，那么公众将放弃其民主权利，人大自然也将无法了解和满足公众的诉求，真实的民主也将成为空中楼阁。我国人民代表大会制度深深根植于人民之中，以维护人民利益为核心。习近平总书记指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。目前常见的各级人大与公众沟通的做法包括通过平台与载体让群众表达其利益诉求、召开群众意见听取会和专家座谈会以及建立人大立法联系点制度等。人大根植于人民的制度设计和便捷沟通的多种途径都为公众反映利益诉求提供了现实条件，这从根本上确保了人大预算监督能够实现真实的民主。

三、人大制度优势保障管用的民主

民主或许是良政善治的必要条件，但绝不是其充分条件。在民主的约束条件有漏洞的情况下，强者必然会利用这一漏洞操控程序和政府。因此在民主政治中需要建立起制度机制来保障强者的权力受到弱者（主要是社会公众）的约束和制约，而这些制度机制往往以政府和立法机关之间的权力关系为核心。

中国的全过程人民民主始终围绕着一个没有任何特殊利益的政治核心运行，始终围绕着党和国家的中心任务展开，始终服务于人民的整体利益与核心利益。我国人民代表大会避免了像西方那样受到强势方利益集团的控制，而是能够受到社会群体和公众的制约。其原因就在于人大制度通过有效的监督约束，防止和抑制重大分利集团实现所谓“民主捕获”，这是确保有效的国家治理和高质量民主的关键。在人民代表大会制度下，国家有足够的能力提供必要的约束性竞争机制，有进行必要的社会调节和维护公平分配的治理能力。我国人民代表大会制度为实现良政善治提供了必要的制度土壤，从而保障了民主是管用的。

在我国除了人大监督之外，还有多个预算监督主体，如审计监督、财政监督、媒体监督等。与这些监督主体相比，人大监督的优势在于：一是监督地位至高无上。宪法规定人大是国家权力机关，人大监督在国家整个监督体系中至高无上。二是法律约束性最强。人大是立法机关，预算是经过人大审批的财政收支计划，本身具有法律性。三是监督独立性强。人大是权力机关，并不像审计、财政等是参与预算管理的具体行政机关。按照官僚机构的“经济人”假设，这些机关可能出现官僚利益最大化驱动行为，而人大是高于行政机关的权力机关，代表公众的利益诉求，在监督时更为客观公正。人大本身具有其他监督主体不可比拟的制度优势，有利于实现管用的民主。

四、以人大为核心多方共治保障广泛的民主

预算关乎全社会公众的利益，而每个公民都具有监督预算的权利。因此，预算监督要体现出广泛的民主，它可以看作是一种为监督政府而产生的工具，这是全过程人民民主的内在要求。

我国人大预算监督并非只由人大机关本身进行监督，而是以人大常委会、财经委（预算委）、预算工委等为核心，吸收人大代表、审计、专家学者、媒体、第三方中介机构等社会各界参与。人大在监督过程中广泛吸取了各个群体的利益诉求，实际上可以认为以人大为枢纽实现了多元共治。人大之所以能够实现多元共治，一方面是因为人大制度根植于人民，监督以维护社会公众利益为宗旨，所以会听取民意并关注民生；另一方面是因为预算监督的客观需要。前者已经在上文提及，这里不再赘述，后者则有必要进一步阐述。随着现代预算的日益复杂，预算监督的专业性、程序性、法律性也更强，仅仅依靠人大本身的力量难以胜任。尤其是新时代以来，党和政府高度重视预算监督工作，专门出台了一系列举措，如审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制，预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，等等。这在一定程度上对人大的预算监督能力提出了挑战，在客观上人大有必要借助多方共治实现预算监督能力的提升。

各级人大积极探索监督方式以提高监督的广泛性，比如全国人大的专题询问、北京人大的绩效监督、上海人大的预算听证、温岭人大的参与式预算、各级人大智库建设以及人大联网监督等技术手段让越来越多的群体能够及时便利参与到预算监督中来。

各级人大还积极拓展监督链条以提高监督的广泛性。目前监督链条已经涵盖了从预算编制前到决算事后评价的全过程，尤其是将监督覆盖到预算编制前，这弥补了以前人大事前监督较弱的短板。人大通过预先审查，吸引社会各界参与，这既与预算部门和财政部门进行充分沟通，提高了预算编制质量，同时也拓宽了社会公众参与预算的途径。比如浙江瑞安市人大常委会的部门预算草案听证会制度，以人大代表为主，专家顾问和社会公众共同参与，取得了良好的效果。

五、监督“钱袋子”的透明化、绩效化和规范化

我国人大制度设计有助于实现全过程人民民主，可以说，二者天然地具有一定的契合性。然而，这并不意味着人大预算监督工作没有改进的空间。实际上，人大还未能完全发挥出应有的制度优势，距离全过程人民民主的要求还有一定的差距。那么该如何切入呢？本文认为，“钱袋子”是人大实现全过程人民民主的必要手段，因此促进预算管理水平提升是人大预算监督的题中之义。基于全过程人民民主视域，当前人大工作的重点可以考虑提高预算的透明度、绩效性和规范性等方面。

全过程人民民主下的预算监督以维护公众利益为目的，那么预算结果和预算过程，包括预算案、调整预算的过程、授权和拨款的程序和时间、决算等信息都应该向公众公开。为提高预算透明度，人大可以着重从两方面入手。首先，人大通过立法提高预算透明度。目前我国并没有《信息公开法》，而仅通过条例的形式保障信息公开，这在实践中难以为推进预算透明提供坚实的法律依据。人大作为立法机关，具有其他监督主体不可比拟的法律性，这是人大应该可以有所作为的一个重点方面。其次，监督预算公开。虽然我国并没有专门的信息公开法律，但是《预算法》等相关法律中涉及预算公开的相关规定。然而，实践中有些地方未能将这些规定执行到位，人大有必要进一步加大对这些相关法律的监督执行。

管用的民主意味着公众的意见和利益诉求应得到适当的反馈。通俗地讲，公众认为“不该花的钱不能花、该少花的不能多花”。最能实现这个目的的方式就是绩效管理，通过绩效可以量化显示钱花的怎么样，这对公众的利益诉求是一种参考和反映。目前人大监督已经拓展到绩效监督，各级人大已经按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》采取了相应的措施。人大未来重点可从两方面继续推进，首先，人大要拓展绩效监督的范围。目前绩效管理主要体现在项目预算和预算政策方面，而在部门预算和政府预算方面则推开较慢，人大有必要督促推进绩效实施范围。其次，人大要推进绩效监督的力度。目前我国很多地方还存在“要我绩效”而不是“我要绩效”的情况，为此人大还要继续推动政府及其部门落实绩效管理。对于绩效执行力度不够（尤其是绩效结果应用不够）的情况，人大有必要督促财政和相关部门加大执行力度，包括与下年度预算挂钩和绩效结果公开等。

预算是经立法机关审批通过的财政收支计划，实质上是一种法律。因此凡是经过人大批准的预算都具有法律属性，政府及其部门应该严格按照批准的预算执行，包括预算调整也要按照法律程序进行。然而在实践中，我国预算还未能做到严格执行，可能出现预决算偏离度很大的情况。这一方面可能由于预算预测能力较差，未能客观预测计划年度的收支；另一方面就是没有能够规范执行。无论哪种情况，都不符合全过程人民民主“真实的民主”的要求。首先，人大要加强对预算编制的监督，促进预算的科学可靠。目前人大通过监督链条前延伸，可以考虑重点督促政府和部门预算更加完整，促进实现全口径。只有预算更加完整，才能提高预算编制的科学准确。虽然人大提出实行全口径预决算监督，但目前仍未能保证全部政府收支都纳入预算，比如公积金收支、联合基金等产生的投资收支等。因此，全口径监督仍旧是人大督促实现预算全面性进而实现科学性的重要任务。其次，人大要加强对预算执行过程的监督。人大通过巡视、评议、座谈等多种形式跟踪预算执行，保证预算执行的规范性。

[1]胡健：《基层立法联系点要融入和助力人大工作——以昆山市为例》，载《人大研究》2022年第4期。

[2][3]【美】艾伦·希克：《预算能力》，苟燕楠、杨娟等译，中国财政经济出版社2021年版，第4、253页。

[4]王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社2008年版，第10页。

[5]【英】迈克尔·奥克肖特：《历史是什么》，王加丰、周旭东等译，上海财经大学出版社2009年版，第42页。

[6]习近平：《推进人民政协理论创新制度创新工作创新，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展》，载《人民日报》2014年9月22日第1版。

[7]【英】伯纳德·克里克:《民主》，史献芝译，译林出版社2018年版，第21页。

[8][9]樊鹏：《全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主》，载《政治学研究》2021年第4期，第4页。

[10]徐浩璐：《全过程人民民主在预决算监督中的实践——基于浙江的观察和思考》，载《人大研究》2022年第6期。