十八大后党内巡视制度有效性研究

孙誉玮

一、党内巡视制度的界定

(一)巡视的内涵

巡视的概念由来已久，说到头是为了对权力进行监督。巡视在不同的专业领域有不同的解释和意义，本文的“巡视”代表的是巡回视察，是政治上的一种理解，即对权力的一种约束监督行为。

(二)巡视制度

巡视制度的历史最早可追溯到我国古代的巡视监察制度，这是一项结合自身国情自创的一项制度。古代巡视制度虽然服务于封建统治阶级，但在惩治和预防犯罪、清明治本方面仍发挥了积极作用。不同时期为了适应时代的发展要求，对巡视制度进行了不同程度的修改和完善。时至今日，巡视制度的功能未变，但在巡视工作的范围、检查方式和巡视管理办法方面都有不少创新，可以说巡视制度在中国共产党内得到了突破性的发展，有了本质的改变。据《中国共产党巡视工作条例》规定，只有中央有关部委和中央国家机关有关部门党委(党组)才能建立巡视主体。巡视对象主要是厅级以上党的中高层干部。内容主要集中在巡视对象是否违反政治纪律和政治规矩。巡视制度是党内监督系统的组成部分，也是党内监督的必要形式。

(三)党内巡视制度

1922年7月，中国共产党第二次代表大会通过《中国共产党章程》，创立了特派、巡视的工作方式，历经发展，逐步建立起具有现代意义上的党内巡视制度。巡视制度是基于党和国家利益的程序规则或行为约束体系，是党内监督的外部形式。党内巡视制度的具体含义为上级党组织或纪委等部门，根据《中国共产党党章》的具体规定和工作要求，选择和指定干部，组成专门的巡视组，对所属地区或部门进行巡回检查。

二、党内巡视制度的发展演变

本文将党内巡视制度的发展过程分为两个部分，以党的十八大为分界线，说明十八大以前该制度的起源和发展，然后说明十八大以后该制度的新变化和新成就。

(一)十八大前党内巡视制度的演进

1.党内巡视制度的渊源：古代巡视制度的发展变化

加藤弘之是建立近代日本学术、思想的领袖之一。他出生于1836(天保7)年、但马国出石藩(今日的兵库县)甲州流兵学师范的家庭。1843(天保14)年，8岁便开始修习文武。1845(弘化2)年，10岁时进入藩校弘道馆。1852(嘉永5)年，17岁随父到江户，学习甲州流兵学，并进入佐久间象山的兰学塾，这是一间研究西洋学术、讲授西洋知识的学塾。返乡一趟之后，1854(安政元)年，19岁时再到江户，跟坪井为春学习兰学。后因父亲过世而归乡，但1856(安政3)年，21岁时三访江户，继续于坪井的学塾学习。1860(万延元)年，25岁时充当蕃书调所手传一职，在此首次学德语。

2.党内巡视在方式方法上的创新

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古代巡视制度于唐宋时期趋于成熟，唐中央设“一台三院”。宋朝设置监司，由此更加注重中央集权。明代，在朱元璋“重典治国”思想的影响下，中央御史台改为都察院，御史人数达100余人。之后御史巡视制度变成了一种定制流传下来。清朝时期，中央政府设立都察院，有15名御史负责监督中央政府官员并控制地方政府，还有一个省级的提刑按察使司，以确保帝国对地方政府的控制。

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中国古代的监察制度和中共党内巡视制度有很大的不同：一个旨在维护皇权，另一个则反映了追求进步的倾向和现代法治思维法治精神，目的是为了惩治腐败。“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也”。这种位卑却权重的监察方式是适应封建统治的需要而形成的。而中国古代的监察制度为中共党内监察制度提供了借鉴。

制度的有效性不是绝对的而是相对的，不是静态的而是动态的，不是永恒的而是历史的，制度有效性是制度设计及实施的核心。国内有学者把有效性定义为有效性是政治权力的实际作为。这就是为什么需要用发展的眼光评估党内巡视制度的有效性。本节将从巡视对象、巡视任务、巡视方式及巡视成果的运用等方面，对十八大前后党内巡视制度的有效性进行分析和总结。

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1921年中国共产党成立后中央就多次派人到各地指导并领导工作，这些人是第一批巡视人员，他们把中央的指示带到各地，帮助地方干部在当地贯彻落实，在随后的革命战争中他们发挥了重要作用，可以说这些干部是党的基层建设方面的中坚。1922年7月，在中共二大上，党中央在通过的《中国共产党章程》里，其中明确规定设立中央派来的特派员来指导各地区的工作。后来又颁布了党内《巡视条例》，这标志着党内巡视制度正式建立，为后来巡视工作的制度化、法制化铺平了道路。此时巡视人员的主要工作是对各地的政治经济情况进行摸底，了解各地对中央决议的执行情况，对各级党组织的领导人员及工作人员进行监督，了解其领导能力及方式方法。

巡视工作在战争年代的开展困难重重，但是广大干部却因地制宜，充分发挥了巡视的优势，并对战争的胜利起到了促进作用。

3.改革开放后党内巡视制度的发展

巡视制度在后来因历史原因被短暂地废除、停用。直到中国改革开放，巡视制度才得以恢复。改革开放以来，党的巡视制度主要经历了以下三个阶段：一是试行和探索阶段。1990年3月，因各种原因被停用的巡视制度在十三届六中全会上回归党的制度建设体系，上级可以向下级委派巡视组，巡视组被赋予开展巡视和监督各种工作的任务。后来，经过若干年的发展，2002年11月，党的十六大提出建立和发展党内巡视制度。二是建立和规范阶段。2003年12月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，从此巡视工作有了法规依据和工作成效的判断标准。这一条例的发布也是第一次以党内法规的形式建立起党内监督体系。2004年，全国不同地区的党委按照党中央的要求，创建了121个巡视组。2005年，党中央提出建立制度、教育、监督并存的惩治和预防腐败体系，加大巡视活动的力度，力求提高巡视的效果。三是发展和改进阶段。2007年，在党的十七大上，正式将巡视制度纳入《党章》，并在2009年7月颁布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，标志着党的巡视工作取得了重大进展。2009年12月，中央巡视工作领导小组宣布成立，并就具体问题出台规范性文件，规范并逐步完善巡视工作。中央纪委立案审查的中管干部案件中，有60%线索来自巡视。

(二)十八大以来党内巡视制度的新发展

众所周知，十八大以来反腐败斗争取得巨大成果。如果没有党内巡视制度的不断改进和发展，这是不可能实现的。十八大作为分水岭，党中央开始积极尝试各种制度创新，推进巡视监督工作成果大幅提升。

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首先，党内巡视工作不再神秘，逐渐变得公开透明。在十八大以前，党内巡视工作对大众来说一直是不可窥探的。在十八大之后，一切变得透明化、可视化，党中央和中纪委积极创新工作方式，高调反腐，采用报纸、网络、电台等公开透明的途径，向媒体、大众公开与巡视工作有关的具体信息，并开通了中央纪委监察部网站，以监察跟进巡视工作的进展和细节，步步有据可依，这也是借助强大的舆论力量，震慑腐败分子。并且邀请国内外的学者和专家，共同探讨反腐败问题，听取经验教训，更好地运行党内巡视制度。

古代巡视制度是中国古代监察制度的体现，源起于君主监督官员的手段，在秦汉时期确立，在唐宋时期成熟，在明清时期得到完善。

党的十八大之后创新的巡视方式为“三个不确定”。分别是巡视组长不确定，被巡视对象不确定，巡视组与被巡视对象的关系不确定。另外，新增添的专项巡视已经成为了新的巡视工作常态，专项巡视是党中央在探索反腐工作中的又一创新，通过专项巡视可以灵活地对特定领域的特定人员和特定问题进行巡视，是对巡视制度的有力补充，是对正常巡视的补充。

1.1 一般资料 选取2017年1月—2018年10月在我院胃肠外科择期行腹腔镜胃癌根治术的40例病人为研究对象，按照随机数字表法将病人分为传统组(n=20)和ERAS组(n=20)，两组病人的性别、年龄、体质指数(BMI)、营养评分、TNM分期等一般资料比较差异无统计学意义(P>0.05)，见表1。本研究通过我院伦理委员会审批。病人及家属均签署腹腔镜胃癌根治术手术同意书及术前沟通等，腹腔镜胃癌根治术由同一组医师完成。

三、十八大前后党内巡视制度有效性评价

2.民主革命时期党内巡视制度的初步确立和发展

(一)十八大前党内巡视制度有效性评价

十八大前党内巡视制度的效用虽然没有十八大之后显著，但党内监督的形式在改革开放后不断丰富，党的防腐拒变能力得到提升，巡视制度的运行具有一定成效。

十八大之前，巡视的任务更为宽泛，巡视范围广、领域多、任务比较分散。巡视的周期为三年，巡视间隔时间相对长，力度也比较弱，很多工作浮于表面，并不深究。巡视人员往往在规定的期限内完成任务后，又各自回到原来的岗位，巡视工作又会移交给其他巡视人员，巡视工作变得不连贯，影响巡视目的的实现。巡视方式也较为单一化，不具灵活性。十八大之前，检查工作基本上是公开进行的，如巡视人员和工作人员组织有关人员召开座谈会，听取他们的报告和建议，等等；还会用调查问卷对被巡视区域的领导班子成员进行评测；调查处理被巡视地区群众、领导班子的电话来访，这一系列的方法是比较传统的，方法较为简单。同时，巡视重点也常常不够突出明确，十八大之前巡视工作的重点一般落在财务审计、执法情况的监督、党风廉政建设等方面。这恰恰掩盖了最主要的巡视目标，没有着重落实到对领导班子的监督上，巡视工作更像是一种普通的监察方式，没有发挥出巡视真正的功能，没有展现出巡视工作的特殊性，这便影响了巡视工作的有效性。另外，十八大前的巡视工作较十八大之后，群众的参与度不够，各项事务的处理进度及细节透明度不够高。具体事务，如巡视组发现了哪些问题，移交的线索是什么，这些对公众来说都是神秘莫测的，公众很难做到参与其中，这也大大降低了群众对党反腐行动的信心，影响了巡视制度有效性的发挥。

相传尧舜时期部落联盟首领每隔五年便会带领属下进行巡视。秦朝大一统以后，郡县制取代了分封制，为古代的监察制度奠定了基础。中央创置御史大夫，掌监察百官，为副相，派人到地方巡视。汉承秦制，尤其是到了汉武帝时期，将全国划分成13个州部监察区，京师设立了司隶校尉，剩余12州分别设刺史一名，代表皇帝巡视地方各州。魏晋南北朝时中央设立御史台，长官被命为御史中丞，可以调查低于太子的官员，偶尔也会派官员到地方视察。

综上所述，十八大前党内巡视工作循序渐进发展，巡视工作也在稳步提升，但是十八大之前的巡视工作也存在明显的不足，制约着巡视监督的有效发挥。十八大之后，党内巡视工作有了大的飞跃。

(二)十八大后党内巡视制度有效性评价

多年来，党内巡视制度在实践中总结经验，不断创新发展。特别是十八大之后，巡视制度的功能更是体现得淋漓尽致，具体体现为以下功能：一是对领导干部层面起到了警醒作用。巡视组被派到各地方，不仅可以了解当地情况，还可以做到事中监督并及早发现问题，预防错误的发生，也是对当地领导干部的一种威慑力。二是成为打击腐败的有力工具。很多腐败线索的发现和腐败分子的查获都是在巡视工作中获得的。从巡视工作中查到线索，再移交给纪检机构进行深入调查。三是能对当地领导班子进行考察。巡视人员深入当地，在与当地群众谈话交流时，了解当地现状及领导干部的能力水平。

十八大后，执行巡视工作的成效迈进了一大步。首先，在一定程度上实现了党内巡视制度的预设目标。十八大以来，明确了巡视制度的主要目的、主要功能：发现问题并形成震慑，建立预防措施。2013年中央派10个巡视组进行两轮巡视，第一轮巡视中发现问题的线索就是以往的5倍。湖北省原副省长郭有明、遵义市委书记廖少华等人都是在2013年的巡视中被查出并立案查处的。随后在2014年的巡视工作中，对中国科学院等3个单位以及广西等10个省市区进行了巡视，共计13个巡视对象，发现党风廉政建设问题11个。也有其他问题出现，如官位买卖以及贪污受贿等问题。2015年展开的三轮巡视同样达到了强力度，中央巡视组在这一年里共进行了1.5万人次的谈话，收到并受理12万余件的信件来访，以上仅仅是发现问题的一小部分。通过一系列巡视成果的总结，十八大之后已经在一定程度上实现了党内巡视制度发现问题的目标，这一力度、强度在党组织内部形成了强大的震慑效果。只有巡视成果运用到位，巡视监督的价值才能真正得以体现，否则“随着巡视次数的增加，会导致边际效应递减。”

再者，十八大之后腐败得到了抑制。第一，党内巡视制度具有一定的清洁作用。在巡视的基础上，找出问题并清除党内的腐败因素，维护党廉洁奉公的形象，提升党的执政能力。第二，党内巡视制度还具有一定的预防作用。通过查阅资料、听取群众发言、深入地方调研，发现一系列贪污腐败、违法乱纪行为，作为一种强有力的监督方式，一定程度上预防了腐败行为，打造了反腐败的高压线和红线，把不正之风扼杀在摇篮中，争取实现在源头上控制腐败滋生。与十八大之前被动的工作方式不同，十八大之后巡视工作选择主动出击，对巡视对象做到近距离甚至是零距离接触。到指定部门或单位后，弥补了巡视对象与巡视工作人员之间的时空距离，提高了发现问题的效率和效果。十八大之后的另一特点就是做到广泛接触、高度保密。巡视组通过明察暗访，与群众及相关证人进行谈话交流，了解事实，调查真相，以此拓宽有效信息的来源途径，同时确保这种工作方式在严格保密之中开展。许多高官的落马，都是通过巡视发现问题，情节严重者，在巡视期间就可被立案查处。党的十八大以后，监察工作方式的一系列变化，为反腐倡廉、净化政治环境、营造党内廉洁工作氛围、发扬党的优良作风、建设廉洁政府作出了重大贡献。

如果整体样本充分性度量值(Measure of Sample Adequacy, MSA)>0.70，Bartlett’s的P值≤0.01时，说明该条目可以用于后续的因子分析。通过正交旋转修改最初的问卷条目的分类结构进行EFA，并将其用于SEM中的测量模型。

1.党内巡视在战略战术上的转变

最后，民众对党和政府的信心有所提高。有数据显示，70%的腐败案件都是通过人民群众举报才得以顺利进行的，这说明在各种监督群体中，群众的监督能力是最强的，人民群众在反腐中的积极性是不可忽略的，民众的帮助对巡视监督工作有很大益处。自十八大以来，群众对党和政府的满意度有了极大的跃升，群众对党的信心和反腐力度的满意度都达到了90%以上。上下一心，众志成城，党和群众联合起来，齐心对抗腐败，治理腐败。

四、十八大以后继续提升党内巡视制度有效性的方法

(一)聚焦发现问题提高巡视监督成效

十八大后巡视工作吸引了社会各界的目光。一个主要原因是巡视人员意志更加坚定、态度更加坚决，敢于硬碰硬，落实到具体问题，确确实实地发现问题，赢得了社会各界的积极响应和鼎力支持。巡视制度被称为“启动和强化平行监督、自上而下监督的催化剂和触发器”。十八大以来巡视工作的成功经验表明：我们要把重点放在发现问题和提高效率上，巡视工作的主要任务就是发现被巡视对象存在的主要问题。巡视工作涉及范围广、内容多，不可能面面俱到，这就要求精益求精，防止重点被掩盖，巡视目标过于发散，就难以发现问题。过去对一个省进行巡视时，往往会关注该省的各个地级市，关注该地区的经济发展情况、社区探访等各个方面，使得巡视工作太过广泛，重点不够突出，巡视效果不如所愿。十八大之后由于改进了工作方法，意识到了抓重点问题这一关键。经巡视调查后，对可能出现的问题必须及时制止，以限制和防止坏种子的产生；对于突出性问题，依法按照程序进行，将涉嫌违法违纪的人员移交处理，确保下一项工作的顺利进行。党的十八大以后，巡视工作对问题的定位和及时准确地发现问题起到了积极的作用。

(二)善用巡视成果推动问题解决

从以上论述可以看出，十八大以来，巡视工作的重点是发现问题，找“苍蝇”和“老虎”，但最终目的是用巡视的成果促进问题的解决。第一，中央巡视组要将发现的问题进行归纳和整理，一方面向上汇报给中央纪委等有关部门及人员。另一方面应将问题反馈给巡视监督人员，跟踪整改情况，做好记录。第二，被巡视的党组织应当根据上级机关的要求和整改建议，制定切实可行的整改方案。执行这些计划是最高优先事项，其结果应最终传达给社会各阶层。第三，纪检部门还应及时完善纪检组移交问题的线索，核实真伪后及时立案处理。对于整个巡视后的工作成果，各部门要齐心协力，环环相扣。巡视成果必须不断深化和巩固，起到震慑作用，推动反腐倡廉的进行。

(三)筑牢思想防线，确保巡视威慑力

思想影响行为，党员干部有什么样的意识就有什么样的政治行为。当党员干部有了正确的意识时，就可以拥有约束自己的自制力，不敢腐败也不想腐败。十八大之后，中共中央大力支持巡视工作的开展，由此树立了强大的权威性，产生了强大的威慑力。然而在巡视过程中，还会不断出现巡视人员被当地官员或被调查对象的恐吓，这说明部分党组织和个别干部的思想防线还不够坚挺牢固。只有深入学习和研究十八大以来有关巡视的各项指示和规定，理解习近平总书记关于巡视的系列讲话，加强宣传，才能树立法律意识、制度意识和组织意识等。

(四)继续强化群众民主参与

努力杜绝巡视工作雷声大、雨点小的现象，把工作真正做到深入人心，让群众满意。巡视工作需要将完整的工作链展现给公众，内容包括巡视对象在哪个地区，是哪个部门单位；通过巡视已发现的问题线索有哪些；需要群众做什么、如何配合巡视工作，等等。群众通过了解这些工作中的具体环节，根据每个环节的具体情况参与其中。当然，民众的参与需要具体的立法来保护他们的言论自由权，具体方面如民众的检举权和批评权，以及确保他们的人身安全、经济保障和其他合法权利。必须严厉打击报复行为，以保持人们参与巡视工作的主动性和积极性。继续强化群众民主参与是非常必要的，可以进一步拉近党和人民群众的距离，对于提高党内巡视制度的有效性具有重大意义。

结语

巡视制度由来已久，经过古代的创立和发展，经过民主革命、改革开放等多个时期，成为了党的现行巡视制度。十八大后党的巡视工作取得了骄人的成绩，针对十八大前巡视工作过于分散、不够集中，巡视力度不大、落实不到位等问题，采取适当措施，创新工作方法，实事求是地完善巡视制度。对于今后巡视制度的更好发展，应更加聚焦发现问题，善用巡视成果，筑牢思想防线，在实践过程中不断总结和改进，确保党内巡视制度成效显著。

国人看的不是水浒，是替天行道；仇的不是富，是不仁；恨的不是官，是贪腐；愤的不是穷，是不公；怒的不是房，是奸商；怕的不是警，是枉法；愁的不是钱，是通胀。国人反对的不是政府，而是政腐；反对的不是改革，而是那种特权制度下的顽固不化；织的不是围脖，是民声加民意。

①“一台三院”：唐代中央监察机构不同于前代，在御史台之下设立三院，即台院、殿院和察院，三院分立，相互牵制配合，形成了一个完善而严密的中央监察机制。