“十个不得”：为村级组织松绑减负提供制度保障

〉〉〉〉〉中共江苏省徐州市委组织部 赵耀

中共中央组织部党建研究所 张爱丰

基层是党执政的重要根基，基础不牢，地动山摇。党的十八大以来，习近平总书记十分关心基层、重视基层，多次强调要为基层松绑减负，切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来。为深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理重要指示批示精神和党中央关于减轻基层负担的决策部署，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》（以下简称《意见》），对扎实推进基层减负作出具体制度规定。其中，一个突出亮点就是在主要任务中提出“十个不得”，从中央层面为村级组织松绑减负提供了制度保障，着力规范村级组织工作事务，最大限度减轻村级组织工作事务负担。各级党组织要深刻领会《意见》的重大意义、总体要求、目标任务，压实责任、抓好落实，特别是严格落实“十个不得”的禁止性要求，切实把村级组织和村干部从形式主义的束缚中解脱出来，不断提高农村基层治理水平，为全面推进乡村振兴提供更加坚实的组织保证。

春天来了。图：李崇武

一、深刻把握《意见》出台的背景、意义和总体要求

村级组织是党和政府联系村民群众的桥梁纽带，也是全面实施乡村振兴战略的重要力量。但是，“上面千条线，下面一根针”，长期以来，不少地方、部门特别是县、乡的单位，将大量自身职责范围内的、本不属于村级组织工作的事务层层压到村级组织，以致村级组织、村干部负担过重，苦不堪言，疲于应付，甚至连本职工作都难以完成。《意见》的出台正是深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理重要指示批示精神和党中央关于减轻基层负担的决策部署的重大举措，为推动基层减负常态化长效化提供了重要制度保证和刚性约束，有利于激励广大基层干部放下包袱、轻装上阵，更好担当作为、干事创业。

（一）贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重大举措

党的十八大以来，习近平总书记高度重视整治形式主义官僚主义、为村级组织减负工作，作出一系列重要指示批示。党中央、国务院先后作出一系列决策部署，各地积极出台相关措施，为村级组织减负、为乡村治理增效，成果不断惠及村民群众，取得明显成效。但为村级组织松绑减负不是一朝一夕之事，特别是整治形式主义、官僚主义更须久久为功。对此，要充分认识形式主义、官僚主义的多样性和变异性，摸清其各种表现，紧密联系具体实际，既解决老问题，也察觉新问题；既解决显性问题，也解决隐性问题；既解决表层次问题，也解决深层次问题，抓出习惯，抓出长效。同时，从根子上减轻村级组织负担需要持续发力，聚焦长期困扰基层的难题和堵点靶向施策。要深化拓展村级组织减负工作成果，进一步增强村党组织领导的村级组织体系整体效能，就必须深入研究破解村级组织行政事务多、机制牌子多、不合理证明事项多等问题的政策思路，并形成系统性、协同性和可操作性的指导意见。《意见》坚持从讲政治高度规范村级组织事务、整治形式主义和官僚主义，深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理重要指示批示精神和党中央、国务院关于减轻基层负担的决策部署，深入查找在贯彻落实党的理论和路线方针政策上存在的政治偏差，坚决纠治贯彻落实党中央决策部署中的形式主义、官僚主义问题，紧盯关键节点、聚焦突出问题，加强源头治理和制度建设，彰显了推动村级组织减负的坚定意志和坚强决心，从政策制度层面进一步明确了规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的指导思想、工作目标和推进路径。

（二）推动基层减负常态化长效化的重要保证

制度是管根本、管长远的，制度执行力是衡量党员干部党性原则和能力水平的重要尺度。为基层松绑减负，从根本上说，必须健全完善制度，不断增强制度刚性，特别是明确禁止性规定，划定制度红线。一段时间以来，村级组织工作机制多、加挂牌子多等问题始终存在，甚至有机制无服务、牌子满墙工作撂荒。这加重了村级组织和村干部负担，损害了党和政府的形象、公信力。近年来，按照习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署，各地持续推进减轻基层负担工作，已制定不少制度规定。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，体现了为基层松绑减负、持之以恒狠抓作风建设的坚定决心，并把2019年确定为“基层减负年”。2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，号召进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来，为决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚提供坚强作风保证。2021年4月颁发的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出要“向基层放权赋能，减轻基层负担”。在此基础上，《意见》注重加强与党的十九大以来推进基层减负的决策部署衔接配套，使各项政策措施更为精准有效。《意见》坚持从实际出发，总结提炼各地创新实践中成熟定型的经验做法，以制度形式巩固和拓展基层减负成果，确保基层减负工作常态化长效化；坚持标准不降、力度不减，紧盯老问题和新表现，全面检视、靶向治疗；坚持向基层放权、赋能、减负，持续纠治困扰基层的形式主义问题，突出制度建设和日常约束相结合，在工作体系、主体责任、考核评价、常态化监管等方面作出了明确规定，进一步科学规范了基层减负的制度机制，精准施治村级组织工作中的形式主义、官僚主义，在作风建设上又迈进了一大步；坚持从加强源头治理和制度建设出发，与时俱进织细织密制度之网，使相关制度更具系统性、科学性、可操作性；坚持问题导向和目标导向相结合，坚决反对和克服形式主义、官僚主义，注重深化拓展基层减负工作成果，提出一系列实践管用、基层会用、群众受用的工作举措，真正发挥制度在基层减负中的作用，让基层干部有更多时间和精力抓落实、强服务、促发展，不断强化村级组织兜底服务、综合服务能力。

实干导向。图：徐骏/新华社

（三）提高农村基层治理水平的重要保证

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。《中国共产党农村基层组织工作条例》赋予农村基层党组织领导乡村治理的重要职责，明确规定村党组织的主要职责之一就是“领导本村的社会治理”。农村基层治理，说到底是对农民的服务和管理，这涉及广大农民群众的切身利益，村党组织必须发挥在基层治理中的核心作用，加强村级组织的合作协调，从整体上提高农村基层治理水平和效能。深化治理改革，提升治理水平，就要进一步向基层放权赋能，加快制定赋权清单，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单。一段时间以来，村级组织出具的证明事项涉及广、种类多、内容繁，还有一些地方要求村级组织出具“奇葩”证明、循环证明、重复证明等，给农民群众带来极大不便。对此，《意见》回应了广大基层干部群众关切，在出具证明的具体样式、办理程序、操作规范上作了明确细致的规定。通过松绑减负做“减法”，能把村级组织和村干部从一些无谓的事务中解脱出来，把工作重心更好地转到服务发展、服务民生、服务群众上。同时，做好提质赋能的“加法”也很重要。《意见》明确要求建立健全村级组织工作事务分流机制，将属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的村级公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录，逐步实现村级组织工作数据综合采集、多方利用。《意见》以增强村党组织领导的村级组织体系整体效能为主线，明确了村级组织工作事务范围，要求依法依规明确党政机构、群团组织和村级组织的职责范围、履职方式、运行流程，这些都涉及农村基层治理的方方面面。可以说，《意见》的制定实施，有利于不断提高农村基层治理水平，促进党群关系更加紧密、干部作风更加务实、党心民心更加凝聚。

（四）有利于进一步激励基层干部更好担当作为

基层是治理体系的“底盘”。深化拓展基层减负工作，为基层放权赋能，切实关心关爱基层干部，把干部从一些无谓的事务中解脱出来，从形式主义、官僚主义的桎梏中解脱出来，让干部轻装上阵，才能充分调动广大基层干部干事创业的积极性、主动性、创造性。习近平总书记强调，把基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来，防止重“形”不重“效”，把工作做扎实、做到位。《意见》以为村级组织和村干部松绑减负为目标，充分体现了习近平总书记对村级组织和村干部的深切关爱，起到了强大的引领和感召作用。《意见》树立了为村级组织松绑减负、激励村干部担当作为的鲜明导向，明确了为村级组织和村干部松绑减负的总体要求和目标，这样能推动村级组织增强能动性，让村干部在松绑减负过程中释放出干事创业的动力，把更多精力放在推动农业农村高质量发展上。《意见》强化了正向激励，严格了责任考核，规范了村级组织的工作职责、任务，进一步增强基层干部的使命感和责任感。在减轻村级组织工作事务负担方面，《意见》要求明确村级组织工作事务、创新村级组织工作方式、完善村级组织考核评价机制。同时，《意见》着力完善负面清单，坚决摒弃不切实际、不解决问题、内容空洞、应景造势的做法，做到真减负、减真负。《意见》为防止用形式主义做法解决形式主义问题，及时督促纠正改头换面、明减实不减的做法，严肃提出“十个不得”的禁止性要求，对执行制度走形变味、减负出现反弹的，强调必须严肃责任追究。《意见》提出要建立以解决实际问题、让村民群众满意为导向的村级组织考核评价机制。广大基层干部应深刻认识到减负不是减担当、减责任，更不是降低工作标准和要求，要自觉把初心落在行动上、把使命担在肩膀上，提振干事创业精气神，提高担当作为硬本领，确保减负工作沿着正确轨道前行，为全面推进乡村振兴凝聚起磅礴力量。

二、守住“十个不得”制度红线，着力推动《意见》主要任务落地落实

针对困扰基层的突出问题，要坚持精准施治、靶向治疗，真刀真枪地解决问题，提出务实管用的整治举措。《意见》明确提出减轻村级组织工作事务负担、精简村级工作机制和牌子、改进村级组织出具证明工作三项主要任务，进一步厘清职责范围，细化工作流程，改进程序办法，以实现“力争用两年左右时间，基本实现村级组织承担的工作事务权责明晰、设立的工作机制精简高效、加挂的牌子简约明了、出具的证明依规便民”的工作目标。

（一）大力减轻村级组织工作事务负担

村级组织作为最基层的单位，工作几乎对应到县、乡所有单位和部门。村级组织负担过重，一个重要原因就是上级一些单位和部门将本属于自身的工作职责推卸给村级组织承担，又以检查考核为名加重村级组织工作负担。

《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等党内法规、国家法律法规以及有关章程等，对村级组织工作事务的内容作出了明确规定，为减轻村级组织工作事务负担提供了法律法规保障。这就要求各级党委和政府切实把领导方式和工作方法转到现代、科学、法治的轨道上来，依法依规履行职责、规范管理，不得将法律法规规定之外、不属于村级组织职责的工作转嫁到村级组织。因此，《意见》明确要求：“未经县级党委和政府统一部署，党政群机构不得将自身权责事项派交村级组织承担。不得将村级组织作为行政执法、拆迁拆违、招商引资、安全生产等事务的责任主体。”这就把村级组织从不该做、做不了的事务中解脱出来，有效防止层层向基层转嫁工作职责，为村级组织敢于向上级有关部门的“行政执法、拆迁拆违、招商引资、安全生产”不合理要求说“不”提供了法规保障。

村级组织负担过重，这在一定程度上也与上级有关单位和部门的工作作风有很大关系，很多不必要的负担就是源自形式主义、官僚主义作祟。形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌，习近平总书记强调，要把力戒形式主义官僚主义作为重要任务。村级组织工作中，一些无谓的事务既占用基层干部大量时间、耗费他们大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。因此，要坚持全面从严、一严到底，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治，持续为基层松绑减负。反对形式主义要着重解决工作不实问题，督促领导干部树立正确政绩观，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念。反对官僚主义要着重解决在人民群众利益上不维护、不作为的问题，既注重维护最广大人民的根本利益和长远利益，又切实解决群众最关心最直接最现实的利益问题。

《意见》在明确村级组织工作事务、作出禁止性规定的同时，也对村级组织做好本职工作、创新组织工作方式提出了要求。《意见》规定，对交由村级组织代办的公共服务事项，由乡镇党委和政府提供必要工作条件。对村民群众确有需要，但村级组织难以承担的公共事务和公益服务事项，由乡镇党委和政府协调解决。通过明确兜底，减轻了村级组织的工作负担。《意见》规定，将属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的村级公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录，在征求村级组织意见基础上，由县乡级政府依法购买服务。这有利于切实解决村级无钱办事的问题。为减轻村级组织工作事务负担，各责任主体都要对照《意见》规定，摆摆表现，找找差距，抓住主要矛盾，特别是要针对表态多调门高、行动少落实差等突出问题，拿出过硬措施，扎扎实实地整改。

（二）规范完善村级组织考核评价

习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”解决形式主义、官僚主义问题，要对准焦距、找准穴位、抓住要害，不能“走神”、不能“散光”、不能大水漫灌。

针对“痕迹管理”重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”的现象，《意见》坚持以群众口碑作为最终评价标准，提出建立以解决实际问题、让村民群众满意为导向的村级组织考核评价机制。为坚决杜绝简单以设机制挂牌子安排村级组织任务、以填报表格或者提供材料调度村级组织工作、以“是否留痕”印证村级组织实绩等问题，《意见》强调，“未经县级党委和政府统一部署，党政群机构不得要求村级组织填报表格、提供材料”，“不得简单以上传工作场景截图或者录制视频等作为评价村级组织是否落实工作的依据”，通过统一部署，清理整合要求村级组织填报的各类表格、提供的材料，以及面向村级组织的微信工作群、政务APP等。

工作痕迹是工作进展情况的反映，但是过于注重工作痕迹就可能会忽视工作内容。检查工作只看痕迹不顾内容，就会陷入形式主义、官僚主义的窠臼。防止和克服形式主义、官僚主义，减轻基层负担，就要坚决不做“只留痕不留绩”的事，让基层把更多时间用在抓工作落实上来。同时，还要善用大数据、云计算等平台，实现数据归集和信息共享，让基层干部不再为材料表格而苦恼，腾出更多时间和精力抓落实，更好为群众办实事。要教育引导党员干部持续不断改进工作作风，在大是大非面前敢于担当、敢于坚持原则，真正把心思用在干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。

（三）切实精简村级工作机制和牌子

一些地方和部门，为了不增加村级组织负担，专门在村设立村级工作机制，并派专人负责专岗，专门负责所派出部门的工作。这种做法看似没有增加村级组织负担，但在实际工作中，工作任务往往又会被推给村级组织，造成村级机构过多、群众办事更复杂的局面；有的地方看似多人负责，最后却变成了相互推责、无人负责。

《意见》明确要求按照精简、统一、效能原则，规范并整合党政群机构设立的各类村级工作机制，保证相应工作条件，并划出了“除党中央、国务院明确要求或者法律法规明确规定外，未经省级党委和政府同意，党政群机构不得新设村级工作机制，不得要求专人专岗”，“可由村党组织、村民委员会及其下属委员会、村集体经济组织、村务监督委员会、农村基层群团组织承担相应职责的，原则上不得在村级设立专门工作机制或者要求专人专岗”，“党中央、国务院明确要求或者法律法规明确规定设立村级工作机制、专人专岗的，相应的党政群机构应协调提供人员、经费等必要工作条件，不得将保障责任转嫁给村级组织”的“硬杠杠”。《意见》明确要求整合村级组织和工作机制办公场所，推进村级综合服务设施建设，建立综合性服务团队或者设置综合性服务岗位，统一纳入村党群服务中心管理，做到一站多能、一岗多责，从而提高村级治理水平和服务效能。

《意见》明确要求一般应在村级综合服务设施外部显著位置悬挂村党组织、村民委员会、村集体经济组织、村务监督委员会标牌和村党群服务中心、村新时代文明实践站标识。村级组织根据实际情况确定村级综合服务设施内部悬挂的标牌，省级党委和政府统一规定村级组织和工作机制挂牌数量、名称和式样，“党政群机构不得要求村级组织对口挂牌”。这样就解决了牌子“满天飞”的问题，减轻了村级组织制牌支出负担。

（四）改进村级组织出具证明工作

长期以来，村级组织作为最了解群众、最熟悉农村家庭情况的基层组织，承担着基层治理、服务群众等基本职责，比如出具有关村民信息证明等。但是，随着形势任务发展，有关单位和部门将各种证明推给村级组织，本来上级有关部门已经明确的证明事项也要经过村级组织预先“证明”，用一个“证明”来证明另一个“证明”，以致群众办事来回跑。有的村级组织怕出事、不愿担责，不肯出具所谓“证明”，造成群众在“证明”中被反复“踢皮球”。这种形式主义、官僚主义问题，实质上是不担当、不作为的问题。不切实际、不讲条件地滥用村级组织出具的证明，一定程度上折射出消极应付、推诿扯皮、侵害群众利益等问题，必须坚决予以整治。

《意见》从压减村级组织出具证明事项、规范村级组织出具证明工作两个方面着手改进工作。一方面从需求侧入手，要求省级党委和政府在第一批《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单》基础上，继续梳理已经不符合农村经济社会发展实际、村级组织没有能力核实的证明事项，适时分批按规定程序予以取消。明确规定“凡缺乏法律法规或国务院决定等依据的证明事项，党政群机构一律不得要求村级组织出具”，同时要求党政群机构主动作为、主动服务，完善部门政务信息系统基层治理领域数据资源共享交换机制，积极采取网上核验、主动调查、告知承诺等方式，最大限度减少村级组织出具证明事项。另一方面从供给侧入手，针对村级组织有能力核实的证明事项、涉及重大问题或者存在法律风险的证明事项、不应或者无法出具证明的事项等明确了相应衔接政策措施，确保工作“不断档”，并分类制定了需由村级组织出具证明的具体式样、办理程序和操作规范。

三、切实加强《意见》的组织实施

贯彻落实《意见》是一项系统工程，必须压实各地党委和政府、党政群机构的工作责任，形成工作合力，建立健全村级组织负担常态化监管机制，增强村级组织能动性，切实将减负松绑落到基层、落到实处。

（一）压实责任

《意见》把坚持党的全面领导放在首位，明确指出把党的领导贯彻到规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项全过程各方面。各级党委和政府及相关职能部门要落实主体责任，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的工作体系，明确清理规范时间进度和责任主体。反对形式主义、官僚主义，各级领导干部要身体力行，“一把手”要负总责，以上率下，形成“头雁效应”。

《意见》强调，将规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项情况纳入市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核和相关党政群机构考核评价内容。为推动解决形式主义突出问题、推动深化拓展基层减负工作不断取得新成效，各级领导干部必须牢固树立正确政绩观，始终坚持以人民为中心，牢记人民利益高于一切，切实把对上负责与对下负责统一起来。要注意听取基层干部群众反映，了解具体落实情况，研究新情况解决新问题，适时调整完善减负措施。要总结推广一批整治形式主义、官僚主义，为基层减负的好经验好做法。通报曝光一批形式主义、官僚主义的典型案例，以贴近实际和贴近群众的务实举措抓落实，确保党中央决策部署落地生根。

（二）加强督促检查

习近平总书记指出，要全面加强党的基层组织建设，健全基层减负常态化机制。从根子上减轻基层负担非一日之功，基层减负必须坚持不懈，久久为功，需要一个节点一个节点坚守，一个问题一个问题解决，抓具体、补短板、防反弹。形式主义、官僚主义之弊非一日之寒，要充分认识形式主义、官僚主义的多样性和变异性，既解决老问题、也察觉新问题。

群众最担心的是问题反弹、“雨过地皮湿”，最盼望的是保持常态化、形成长效机制。因此，必须给予群众一笔减负“明白账”，常态化接受群众监督。要着眼于落实落细，各级党委和政府要分级制定村级组织工作事务、机制牌子和证明事项指导目录。要建立健全准入制和动态调整制度，坚决取消没有法律法规或政策依据、没有经费保障、没有实际效用、村民群众不认可的工作事务、机制牌子和证明事项。要建立健全村级组织负担常态化监管机制，加大督促检查和跟踪落实力度，及时纠正随意增加村级组织负担的行为。有条件的地方还要探索依托全国基层政权建设和社区治理信息系统等信息化手段，开展线上即时监测。

（三）发挥村级组织积极性主动性

村级组织是贯彻落实党中央、国务院决策部署的“最后一米”。村级组织要认真落实规范工作事务、机制牌子和证明事项有关要求，配合做好相关工作，对保留的工作事务、机制牌子和证明事项，要加强与相关党政群机构的工作衔接，进一步明确职责任务，健全规范高效的工作运行机制。

基层干部身处服务群众的最前沿，是贯彻党的路线方针政策的骨干，是群众了解党和政府工作的窗口。面对基层减负的艰巨任务，必须大力激发广大基层干部锐意进取、奋发有为的精气神。广大基层干部要把减轻工作负担成效转化为干事创业、担当作为的动力，集中精力做好带领发展、推进治理、为民服务等工作，以更加奋发的精神状态、更加务实的工作作风，组织村民群众全面推进乡村振兴，扎实推动共同富裕。