《保护非物质文化遗产公约》列入机制额外议题研究综述

沈 策

自2008 年开始正式使用《保护非物质文化遗产公约》（以下简称《公约》）名录名册系统列入机制以来，《公约》列入机制在近14 年的使用当中，在提升《公约》可见度、促进世界文化多样性等方面均发挥了积极作用，但因名录名册使用不均衡、转入移除程序模糊、列入项目缺乏后续监督、评审机构不堪重负等各种复杂问题，各相关利益方对该机制的诟病日益增多，尤其是以越南、比利时、海地和乌克兰在非遗列入机制中的“热点事件”作为关键节点，最近几个周期的发展趋势对当前该机制的可持续性提出了质疑。贯穿《公约》列入机制的议题从来都是相互交织而非独立构成的。因此，自2018年联合国教科文组织正式发起“《公约》列入机制全面反思系列会议”以来，针对该问题的反思均呈现出“参与专家多、专业性强、涉及议题广、时间跨度长、改革力度大”等特点，在《公约》的历史发展进程中具有重要的转折意义。

2022 年4 月25 日至26 日举行的“联合国教科文组织全面反思《保护非物质文化遗产公约》列入机制政府间工作组会议（第三阶段）”（以下简称“第三阶段工作组会议”）是应联合国教科文组织保护非物质文化遗产政府间委员会（以下简称“委员会”）请求，由联合国教科文组织活态遗产处主办，日本政府支持召开的。第三阶段工作组会议是基于已分别于2021 年7 月8 日至9 日和9 月9 日至10 日召开的第一阶段工作组会议和第二阶段工作组会议期间无法得到及时解决的“额外议题”而进行的，并继续围绕解决《公约》各利益相关方在列入机制方面所面临的一系列复杂和相互关联的问题展开。在第三阶段工作组会议中，这些议题可被分为两大类，即与年度项目申报数量有关的包含评审机构的组成和工作方法等相关方面议题，以及需要进一步反思的其他技术性议题。

本次工作组认为，这些“额外议题”对反思进程至关重要。“额外的关键点”事关缔约国如何参与列入机制，因此将有助于改革后的列入机制以最佳方式运作。同时，工作组会议将延续改革初衷，最终确认改革后的列入机制应继续将社区、群体和有关个人置于保护非遗的中心地位，并努力进一步加强他们在整个列入机制的所有环节中的积极参与。

一、与目前机制有关的议题

1.年度申报数量限制

为增加各缔约国本国的项目申报数量，一些缔约国寻求一种改革机制，即每个周期可以评审更多数量的申报文本。与此同时，另一些缔约国则提出警告，即过分强调列入机制会以牺牲能力建设办法、主题倡议或其他业务活动的实施为代价。自2021 年以来，每个周期内受理的申报文本数量已达到或接近60 份。在向前推进“年度申报数量限制”议题的讨论过程中，主要出现了两种选择性建议，即继续实施“每年至少55 份，并且不超过60 份申报文本”的现行制度（current de facto system）以及将“年度项目申报上限设定为每年超过60 份申报文本”两个选项。经工作组讨论，普遍倾向于前者方案，除讨论建议删除《公约》相关条款外，名录名册的所有标准将维持不变。换言之，即使进行了诸如简化的形式（lighter forms）等许多技术性调整，改革后的体系也不会解放申报提交国、评审机构、委员会和秘书处目前投入的时间和资源，可以说，全面反思《公约》列入机制的过程性成果并没有减少相关方的工作量；同样地，这一方案也不需要对评审机构的现有组成及其工作方法进行结构性改变；最为重要的是，这一方案将使本已有限的资源得以合理分配，所需预算也维持现状，以便在列入机制之外发展《公约》的不同方面。2021 年，联合国教科文组织内部监督事务司（IOS：UNESCO’s Division of Internal Oversight Services）对《公约》的实施情况进行了评估，并明确指出需要确定《公约》秘书处资源使用的优先事项。因此，这一方案将使列入机制与继续开展能力建设工作、参与应对紧急情况、对可持续发展做出贡献、制定正在进行或正在出现的专题倡议（ongoing or emerging thematic initiatives）以及开展其他业务活动共存。然而，即使采用此种方案，也必须考虑到需要的额外资源，来实施迄今为止通过在全球框架内全面反思的建议案对诸如名录名册之间的转移、项目移除以及基于扩展和减少基础上的项目列入等新程序调整的工作。同时，应加强能力建设的方法，以支持缔约国的申报文本准备。

而后者方案的弊端在于，需要大幅增加所需资源，粗略估算，60 份文本约需100 万至120万美元，70 份文本约125 万至156 万美元，90份文本则将达到150 万至180 万美元。如果不大幅增加资源，秘书处将无法开展除管理列入机制以外诸如能力建设、应对紧急情况、开展可持续发展项目以及专题性倡议等其他重要业务活动，而且需要重新确定对于《公约》优先事项的资助。此外，评审机构目前的工作方法会被停止，申报评审需要外包给一个外部机构，该机构的运作将需要财政支持。需要提及的是，两个方案在新的转入、移除、扩展和缩减程序方面，每项申报请求约需2 万美元的额外资助是一致的。同时，鉴于近年来平均每年收到3个国际援助申请，这对于整个“优先序列”（the order of priorities）的影响预计将最小，因此两个方案在将所有国际援助申请转交至保护非物质文化遗产政府间委员会主席团受理方面是无异议的。而除了紧急情况外，要尽力避免因过度申请而耗尽“非物质文化遗产基金”（Intangible Cultural Heritage Fund），因此需要明确各项国际援助请求金额不得超过10 万美元的上限。

最终，针对年度申报数量限制，工作组会议建议：列入非遗名录名册的年度申报数量总数规定为不超过60 项；委员会主席团将审查所有国际援助请求项目。除紧急项目请求外，各项国际援助请求金额不得超过10 万美元；需要解决秘书处针对可持续的人员配置需求，以便为进一步实施《公约》提供必要的支持。秘书处将编制一份专用于加强列入机制所需财政和人力资源的详细提案，其中包括了评审机制的工作，以满足提高年度申报文本数量上限的需求。该份提案应提交委员会审查，并转至联合国教科文组织执行局和第10 届缔约国大会，以决定为秘书处可持续的人员配置需求分配必要的资源。

2.与目前机制有关的“优先序列”

近年来，随着180 个缔约国批准加入《公约》，优先级（0）类别下的缔约国文件申报和联合申报文件数量不断增加，继续遵守1 个缔约国每2 年提交1 份申报文本的规则已经不合时宜了。在2019 年的周期中，有38 份文本处于优先级（0），占整个被受理文本的72%。虽然优先级（0）、（i）、（ii）项下的所有文本都被受理，但优先级（iii）项下20 份文本中只有5 份可以被纳入2019 年周期。在2020 年周期中，有35 份文本处于优先级（0），占整个被受理文本的66%。此外，本周期还提交了16 份联合申报文本。因此，2020 年周期中仅包含了优先级（0）、（i）、（ii）项下的所有文本；在2021年周期中，收到了高于正常数量的新的申报文本，大约70 份，来自81 个缔约国。仅优先级（0）项下的缔约国申报文本数量就已经超过了为该周期设定的50 份的数量上限，达到了53份。因此，包含16 份联合申报文本在内的属于其他优先级项下的申报文本都不会被考虑在内。最后，《公约》秘书处决定在2021 年周期中受理从来没有项目被列入的提交国的申报项目文本、优先级（i）项下申请列入《急需保护名录》的申报，以及优先级（ii）项下的部分联合申报文本，即对那些联合申报文本中包含了之前从来没有项目列入过的提交国给予优先权，加起来总共60 份。但即使做出了这样的努力，仍有11 份联合申报文本无法在该周期下被受理。在2022 年周期中，又一次出现了收到数量众多、达60 份新的申报文本以及来自数量众多、达64个缔约国申报的现象。正如2021 年周期中运用的方法，受理的列表中包含59 份项目，其中包含19 份联合申报文本，而最后还是有4 份联合申报文本被延续到下一周期再受理。这种现象不断证实了2018 年委员会第13 次会议上曾经发出的警示，即《公约》可能会面临不可能将所有联合申报文件都列为优先级（ii）类以及并不是所有本轮周期内提交的联合申报文本都能得到受理的情况。

为应对越来越多的申报提交国，同时处理尽可能多的联合申报文本，以加强国际间的合作。第三阶段工作组会议提出了两项替代性措施，排除了“3 年申报2 项文本以及在名录名册之间转录”的提替代性措施，因为该项提案可以被理解为鼓励通过优先级（0）和优先级（i）类别提交《急需保护名录》申报项目的一种方式，但是，在优先级（0）下提交的所有申报文本总数极可能会增加的前提下仍面临无法受理其他优先类别下的项目申报的结果。因此，针对优先序列的相关议题，工作组会议建议采取如下方案：1.目前的优先级制度将延续下去，但将在尝试的基础上，在不影响优先级（0）和优先级（i）类别的情况下，在总的年度申报数量上限内为联合申报设定数量限制，并在分配出的联合申报配额内建立一个优先级制度；2.根据新程序提出的关于从《急需保护名录》转录至《代表作名录》的请求，将考虑尝试在年度申报数量上限之外进行，供缔约国大会第10 届会议审议；3.根据新程序提出的关于“列入项目的扩展或缩减”的请求，将考虑尝试在年度申报数量上限之外进行，并提请缔约国大会第10 届会议审议。

3.评审机构的组成与工作方法

目前评审机构的组成是2010 年委员会第5次会议重大改革的结果，并通过2014 年缔约国大会第5 次会议对《业务指南》进行修订后正式确定下来的。考虑到地域分布公平合理的代表性，评审机构由代表缔约国的6 位专家和代表经认证的非政府组织的6 位专家组成，评审机构所有成员均由委员会选举出来。而改革的根本是将之前的附属机构（the subsidiary body）和协商机构（the consultative body）这两个机构合并为一个，并对代表缔约国的专家和代表经认证的非政府组织的专家进行平衡。

根据既定程序，评审机构成员在集体讨论文本之前会对每个文本进行单独评审，以就每个文本的各个标准达成共识。评审机构内部的讨论是在“制衡制度（checks and balances system）”的基础上进行的，来自不同地区、在主题事项上具有不同专业背景以及对评审过程本身具有不同程度经验的12 名成员之间会互相交换意见。通过这种方式，评审机构能够通过适用一种世界性的，或普适性的视角（a global，or universal perspective），在基于共识的方法论（a consensus-based methodology）基础上对每个申报文本的各项标准进行评估。多年来，评审机构通过这种工作方法建立了信誉，使其能够以一种共同声音向委员会报告。

在第一阶段和第二阶段工作组会议上，对评审机构的改革进行了讨论，以重新分配评审机构的工作量。包括考虑以下可能性：要么人员数量增加一倍，即第二个评审机构由12 位成员组成，对额外申报的文本进行评审；要么分成多个专家小组，即评审机构成员人数继续维持在12 位，把他们分成2 个小组，每组6 位，分别评审不同的申报文本。第一种可能性将会导致秘书处的组织工作量成倍增加，从申报文本提交到委员会做出决定，整个申报过程共需要21 个月，每个项目申报受理的费用预计花费约2 万美元，其中，联合国教科文组织“常规项目”（Regular Programme of UNESCO）资助69%，“非物质文化遗产基金”资助31%。秘书处就每个项目申报协调整个评审过程及召开相关会议就要花费大约1 万美元。如果《公约》秘书处还向评审机构提供与目前相同水平的支持，这将无疑使秘书处将难以运用同样的工作方法和在相同的时间表内配合评审机构的工作，这几乎肯定意味着——申报过程需要延长，或者鉴于《公约》秘书处目前的人力资源限制，秘书处对于整个评审过程和相关会议的协调需要外包出去，但这将引发一系列其他问题，如该项工作委托给谁，花费多少钱？如何确保评审工作的连续性和高质量，以及它们与《公约》原则的一致性等？第二种可能性将会导致在一个给定的周期内，两个单独工作的机构难以在质量和方法上保持一致性和连贯性（事实上，这正是前两个机构，即附属机构和协商机构合并为一个机构的原因之一）。此外，评审机构小组的报告也很难保持一致性和高质量，评审机构最终做出实质性报告需要高强度的劳动，必须在3 个月内完成。报告的质量对《公约》目前和未来的可信度至关重要，如果为了适应两个机构而不得不将撰写报告的时间减半，这似乎不可能公正地对待评审机构为审查而进行的周详辩论。从这个意义上来说，这也似乎不可能在每年的周期内提交更多的文本，并期待评审机构在相同的时间框架内向委员会提交同等质量的建议案。

因此，针对评审机构的组成与工作方法，工作组会议建议：评审机构的组成将保持不变，评审机构在符合《业务指南》中相关条款规定的情况下，通过适用一种世界性的和基于共识的方法论，对每个申报文本的各项标准进行评审。

4.积压文本

由于年度申报数量上限和优先权制度导致无法被受理的申报文件称为“积压”文本，并处于等待序列中。当优先级（0）适用于某个缔约国时，该缔约国就会被问及是否在即将到来的周期内先受理之前积压的某一个项目文本，而不考虑新提交的文本。如果某个缔约国考虑选择1 个积压文本，经过《公约》秘书处“技术完整性检查和评估”（technical completeness check/assessment）之后，缔约国将有机会在文本被递交到委员会之前更新文本信息，因为多年前提交的积压文本因为涉及的相关要素、文化背景以及申报的技术要求往往会随着时间的推移而发生变化。这也就意味着，拥有一个或多个积压文本的缔约国对于未来本国项目的列入具有一定的优势，因为，当优先级（0）适用于它们时，它们不太可能错过每隔一年审查更新文本的机会，以提高列入的可能性。

截至2021 年委员会第16 次会议结束，共计129 项积压文本被参差不齐地分配到了不同的选举团中，其中，第4 组被分配到的比例最高，达到了57.4%。更详细的分析显示，第4组的3 个缔约国共积压了57 份文本，占到了所有积压文本比率的44.2%。在2015 年委员会第10 次会议上，委员会就鼓励缔约国在《公约》秘书处检索“四年或四年前提交的、但委员会尚未审查的项目申报”。针对迄今为止只有6 个缔约国撤回了共36 份积压的申报文本的现状，2021 年委员会第16 次会议表示希望找到“解决积压申报文本的动态解决方案”。

因此，针对积压文本，工作组会议建议：积压四年以上的申报文本将从积压文本中移除，同时提请相关缔约国提交更新版本，以便在优先级制度框架内被快速受理。需要明确的是，从积压文本中移除并不损害该申报项目的价值，也不会影响未来针对该项目的任何评审结果。

二、委员会第5 次特别会议针对工作组会议尚未完成的相关议题做进一步反思和讨论

1.进一步讨论对于没有履行《公约》履约报告义务以及对非遗项目列入《人类代表作名录》和《急需保护名录》，但没有就当前保护状况履行报告义务的缔约国，对审查其申报文本的优先权进行修改的议题。对于没有履行报告义务的缔约国，对审查其申报文本的优先权进行修改的提案可在之后阶段重新审议，特别是在如果最近几个周期的周期报告提交率不断提高的现状不能得到维持的情况下。然而，随着“区域轮换制度”（a regional rotation system）等周期报告的改革模式启动，最近几个周期报告提交率显著提高。2021 年，拉加地区的报告提交率明显提升，达到87.5%；欧洲地区达到93.18%。归功于改革的“区域方法”，这些进步表明改革进程取得了成功。因此，工作组会议建议委员会不要自作主张，对审查其申报文本的优先权进行修改还为时过早。

2.进一步讨论通过与经联合国教科文组织认证的非政府组织和社区、群体、有时是个人启动对话机制，以获取有关申报额外信息的可能性的议题。工作组系列会议没有完成对该议题的充分讨论，因此，委员会第16 次会议决定此议题涉及的问题将被纳入关于更广泛执行《公约》第18 条的新倡议之中，该倡议包括“继续讨论如何加强特别是社区、群体、有时是个人等《公约》利益相关方之间的对话和沟通”。

3.进一步讨论审查例外情况的必要程序的议题。在实施《公约》列入机制方面，“朝鲜族传统摔跤”（Ssirum/Ssireum）、“海地久慕汤”（Joumou soup）和“比利时狂欢节”（Aalst carnival）三个主要案例可以被定性为“例外情况”，正是这些由于可能需要加速处理的意外因素导致委员会评审的申报文本数量增加，工作组会议建议，根据商定的标准，委员会尽快在委员会主席团初步讨论后评审超出年度申报数量上限的任何例外情况。由主席团受理例外案例的原因在于，主席团可以在闭会期间（inter-sessionally）举行会议，以适合每一项例外情况的方式组织委员会的工作。因此，工作组会议建议委员会直接指示秘书处以最适合每一项例外案例的时间和方式将该例外案件提交主席团、承认主席团重要作用的做法可能是切实可行的。而做出此决定已足够，无需修订《业务指南》或修改委员会的议事规则。然而，这并不涉及《公约》第17 条第3 款所预见的“极端紧急”情况。

此外，工作组会议提请《公约》秘书处建议界定例外情况的可能性标准，然而，值得商榷的是，仅就已出现过的“例外案例”的广泛背景来看，需要兼顾各种考量，以至于不适合制定关于如何处理“例外”案例的详细程序。

4.进一步讨论对现有上游流程引入初步评估程序可能性的思考和反思的议题。目前，《公约》下的申报流程中有两次机会可以及时纠正一些细微问题，使文件符合技术要求。第一次机会被称为“技术完整性检查”（technical completeness check），即申报文本被《公约》秘书处接收并登记，之后向缔约国确认已收到并对其完整性进行审查。如果该文本档案不完整，《公约》秘书处会建议提交文本的缔约国完善该文本。通过此流程，包含文件缺失、不符合字数要求、缺少视频照片、社区同意书、清单辅助材料等不符合文件应有的一系列标准或要求的典型问题将被发现。第二次机会是在“对话过程”中，这个机制在2020 年第八届缔约国大会上得以确定。作为当前展开全面反思的“早期收获”成果，在2020 年缔约国大会第8 次会议确立的对话机制允许评审机构和提交国之间进行对话，即通过简单的问答过程（simple question-and-answer process）澄清申报文本中的微小问题。该“过程”由评审机构启动，以厘清可能改变最终评审结果的次要技术问题，已产生积极效果。例如，2021 年度评审机构对15个文本进行了该“对话过程”处理，最后有14个文本被委员会第16 次会议列入。

工作组会议探讨了2003 年《公约》适用的除了“技术完整性检查”和“对话过程”之外的其他可能性。需要特别指出的是，1972年《保护世界文化和自然遗产公约》也经历了一系列反思行动，工作组会议曾有意借鉴1972年《公约》中两个“程序经验”，旨在通过允许咨询机构和世界遗产中心提供指导和能力建设，提前“发现”潜在的问题，在早期阶段加强与提交国的对话。其中，一个机制是“上游过程”（upstream process），该机制于2010 年引入并于2015 年确定，目的是就暂定名单或未来可能申报的修改或统一一致向缔约国提供一般性意见和指导。这一过程不是强制性的，但可以基于缔约国请求自愿启动，并寻求“世界遗产基金”（World Heritage Fund）的援助，以支付相关项目实地考察或举办研讨会等费用。另一个机制是额外“初步评估”（preliminary assessment），初衷是受到了联合国教科文组织内部监督机构（IOS）于2017 年开展的“咨询服务使用形式和模式的比较测绘研究项目”的启发，针对已列入缔约国暂定名单的项目进行，该机制于2021年引入，并于2023 年生效，由最初自愿逐渐过渡到2027 年的强制要求。该初步评估完全基于“案头审查”，在提交项目申报文本之前进行。值得注意的是，世界遗产委员会审查的申报项目数量的年度限制已从45 个减少到35 个，同时，第40/11 号决定采用了12 个级别的优先顺序，该决定自2018 年2 月2 日起生效，其影响将在世界遗产委员会第45 次会议上得到评估。与1972 年《公约》的情况一样，2003 年《公约》采取额外措施的目的是减少在评审期间遭遇重大问题的申报数量。执行决定时，应仔细考虑这一倡议是否值得付诸实施，特别是评审机构近年来提出的建议和委员会的决定基本上都是具有积极意义的。委员会第16 次会议审查的53 个项目申报中，最终列入48 个项目，占比90.6%；委员会第15 次会议审查的44 个项目申报中，最终列入36 个项目，占比81.8%。然而，对现有上游流程引入初步评估程序可能性并不是仅达到只向评审机构和委员会提交具有正面意义文件的效果，因为实施额外的评估措施将花费大量资金和人力资源。实际上，1972 年《公约》的“程序经验”不能直接嫁接到2003 年《公约》，主要是因为评审机构是一个每年设立的临时机构。因此，秘书处将承担或至少支持这些“初步程序”的相关工作，这将给申报程序带来更大的负担，或许这将引发需要减少每年处理的申报文件数量的需要，就像在2018 年针对1972 年《公约》发生的情况一样。因此，根据上述情况，工作组建议委员会继续加强和跟踪“对话过程”的有效性，并在现阶段暂不计划在申报过程中设置一个“额外初步评估”的阶段。

根据委员会第16 次会议的决定，第三阶段工作组会议的工作成果已由2022 年7 月1 日线上举行的委员会第5 次特别会议以修订《业务指南》的形式审查并通过。

三、工作组会议建议发起针对《公约》第18 条款在更广泛意义上实施的反思

为更好地促进或宣传非遗项目的优秀保护实践（不局限于列入《优秀实践名册》的项目），工作组会议建议，发起针对《公约》第18 条款就针对“增进《公约》社区、群体和有关个人等非物质文化遗产相关利益方的对话和交流”等议题开展延续性讨论。为支持该倡议，瑞典已于2021 年9 月以“追加款项”的形式向“联合国教科文组织常规项目”提供资金支持。目前，正计划举行专家会议，为就这一议题进行“可能的政府间对话”做准备。

目前，《公约》列入机制的发展方向和改革措施是全球非遗领域的重要关注点。针对列入机制全面反思既往阶段的过程性成果更多的是通过强调社区、群体和有关个人贯穿始终的社区知情同意，在申报文本的准备和提交过程中使用社区语言或被社区接受的语言，在申报表格等与社区关切的申报事务中使用诸如视听工具等技术手段，与审查机构建立直接的对话程序，创建“列入项目的保护经验分享网络”“特别论坛”等形式使社区切实参与到列入项目的后续行动和社区间的保护经验分享，并建立《公约》与社区代表的直接沟通机制等，更加凸显“社区参与”在《公约》列入机制中的核心地位，多条措施改革趋势均指向社区、群体和有关个人更广泛、直接地参与申报机制的全过程。与此同时，针对近些年来缔约国在非遗项目申报成功之后的实际保护行动缺乏可以量化的评估标准和可操作的跟踪监督机制的现状，以联合国教科文组织为代表的国际社会开启的针对《公约》列入机制的全面反思过程中，已将“列入项目的后续行动”视为重要关照内容之一，并通过探讨规范名录名册间转入和移除程序，创建“‘一臂之距’在线平台”“快速追踪”等改革措施有望实现。

此次全面反思列入机制阶段性工作组会议探讨的额外性议题更多则指向《公约》秘书处、评审机构、委员会和委员会主席团等该机制主导方的工作流程和内部管理改革。联合国教科文组织《公约》秘书处至少有由5 至8 人组成的小组负责该项工作。近年，随着项目申报数量明显增多，而此项工作的技术性和复杂性使得该核心业务需要聘用长期性的工作人员，这类工作人员不能被临时工作人员或借调人员所取代，因为频繁地更换使得该项业务难以确保秘书处业务运转的高质量和延续性。《公约》秘书处将需要得到实质性和相匹配人力资源，以便有能力吸收这种增加的工作量，来充分支持该项工作。因此，我国应密切关注以《公约》列入机制为代表的国际非遗保护的新趋势和新动向，深度参与联合国教科文组织非遗领域相关规则修订；同时，加强全球治理人才队伍建设，推荐优秀人才到国际组织任职，在提升我国在国际非遗保护领域相关前沿话题中的活跃度和话语权的同时，最大程度地维护国家利益。