中小学校党组织领导的校长负责制探析

■ 鲍传友

中小学领导体制是贯彻落实党的教育方针和立德树人根本任务的重要保障。加强党的领导，推动中小学领导体制改革是坚持为党育人、为国育才，回答好“培养什么人、如何培养人、为谁培养人”的必然要求。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出：“要全面加强党对教育工作的领导，坚持党管办学方向、党管改革，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制。”2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，明确提出：“建立中小学校党组织领导的校长负责制是办好教育的根本保证。”

一、中小学校党组织领导的校长负责制的实施背景

中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视教育发展，并把推进中小学领导体制改革作为发展教育的重要举措。改革开放之初，中小学实行的是党支部领导下的校长分工负责制，“学校的一切重大问题，必须经过党支部讨论决定”。基于当时对党支部和校长的分工不明确，存在着党政不分、权责不清等问题，1985年5月中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》中明确指出：“学校逐步实行校长负责制。”1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中再一次强调：“中等和中等以下学校实行校长负责制。”由此校长负责制被正式确定为我国中小学领导体制的主要模式，并被写入了1995年通过的《中华人民共和国教育法》：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”由此，校长负责制有了法律依据和保障。

校长负责制赋予了校长更大的办学自主权，在很大程度上改进了学校的决策模式，提高了学校的执行效率，同时也极大地促进了校长自身的成长。但是校长负责制也面临一些问题：一是校长权责边界不清，既导致校长权力无限扩展，也使校长承担了无限责任，从而使校长陷于事务堆中疲于奔命。很多校长既不愿意冒更多的风险去创新办学，也没有时间和精力去深入思考办学和教育发展中的问题。二是权力监督缺位，校长负责制实际上变成了“校长一言堂”，滋生了学校管理中的官僚文化，校长个人喜好在很大程度上左右了学校的办学方向和特色，使得学校发展依赖于校长的个人素质、能力和爱好，而不是建立在制度基础上。这从根本上来说是一种人治思维，使得学校决策代价和决策风险都非常高，很难保证学校健康、稳定和持续发展。三是民主参与不足，不仅使师生权利难以真正得到有效保障，也导致学校内部办学活力不足、创新不够，办学质量受到很大制约。四是党组织功能弱化，影响了学校的办学方向和科学决策。在中小学实施校长负责制的过程中，学校党组织在学校治理中的功能和责任不明确，甚至被边缘化，导致学校干部队伍建设、思想与组织建设、团队建设和科学决策机制建设都存在不少问题，学校在贯彻落实党的教育方针政策、建立健全“三重一大”决策机制上有不少需要进一步改进的空间。

二、中小学校党组织领导的校长负责制的基本内涵

准确理解中小学校党组织领导的校长负责制是推进中小学领导体制改革的重要前提。中小学校党组织领导的校长负责制确立党组织在中小学校的领导核心地位，在这个前提下充分发挥校长在学校行政工作中的关键作用。它至少包括以下三个方面的内涵。

一是一种新的政治领导模式。“党对教育事业的领导首先是思想政治的领导”，要通过确立党组织在学校中的核心地位，实现党对学校工作的全面领导，特别是对学校办学思想和方向的领导，从而真正保证学校能够全面贯彻落实党的各项教育政策，真正落实立德树人根本任务。

二是一种新的集体决策模式。党组织领导的校长负责制实质上是一种集体决策模式，是党的民主集中制原则在中小学管理中的一种实践形态。尽管在实行中小学校长负责制时也有校务委员会作为学校的决策机构，但是校长作为学校法人在诸多学校管理事务中拥有最终决定权，加之校长的权责规定不清晰、不具体，学校内缺乏有效的监督机制，实际上许多重大决策都是校长一人说了算，决策的风险非常高，决策的严肃性和科学性不够，这一直是制约学校发展的关键问题。党组织领导的校长负责制所确立的集体决策模式可以很好地解决学校管理的规范性问题，提高决策的科学性和正当性。

三是一种新的民主共治模式。学校是一个利益共同体，学校发展需要兼顾和平衡各方利益主体的需求，学校办学活力也取决于各个主体的动力和智慧，只有调动所有主体积极参与学校治理，才能集思广益，创新办学。党组织领导的校长负责制能够充分调动校长、管理干部、教师党员和群众参与到学校治理实践中，从而构建一种多主体参与的民主共治模式。

把握党组织领导的校长负责制的内涵还需要正确理解“领导”和“负责”的内涵及其关系。党组织“领导”并不是事无巨细、面面俱到，其核心要义是政治领导和思想领导，并负责学校的重大决策。而校长“负责”是全面落实和忠实执行由党组织所确定的学校办学方向和思想，以及由其作出的重大决策。也就是说，校长“负责”是在党组织领导下的负责，对党组织的决策和决定“负责”。

中小学校实行党组织领导的校长负责制既是基于我国公立学校的基本性质的一种判断和制度安排，也是对当前我国日益复杂的教育环境和充满挑战的国际政治环境的一种回应，其主要目标在于：第一，加强党对教育工作的全面领导，确保社会主义办学方向；第二，进一步明确校长的职责，提高校长办学积极性；第三，调动多主体参与学校治理，激发学校办学活力，提高教育质量，最终实现“办人民满意的教育”的目标。

三、中小学校党组织领导的校长负责制的现实困境

从严格意义上来说，中小学校党组织领导的校长负责制不是一个全新的提法，因为早在1978年《中小学暂行工作条例》（试行草案）就提出了实行党支部领导下的校长分工负责制。但是，今天的党组织领导的校长负责制却有新的内涵和使命。

党组织领导的校长负责制是一种新的治理模式，它意味着学校内部治理结构和权力关系的变化。以党组织为代表的政治权力、以校长为代表的行政权力、以教师为代表的专业权力，以及以家长为代表的社会权力，将面临新的调整。由于人们对不同类型权力性质及其关系的认识不到位，尤其是长期实行校长负责制所形成的思维惯性，各地各校管理情境存在的差异，使得党组织领导的校长负责制在实践中仍然面临着不少困境。

一是认识困境。实行党组织领导的校长负责制是不是意味着党组织“包办一切”“管理一切”？学校党支部或者党委书记与校长，谁在前，谁在后？谁的权力大，谁说了算？这些都是人们比较关心的问题。毕竟在学校管理过程中，遇到有争议的事情总要有人最终拍板，而且书记和校长也有可能都想拍板，那样是不是会引起校长和书记的冲突和矛盾？

二是制度困境。在实行校长负责制时，对校长的权责界定一直存在比较大的困难，因而在实践过程中出现了一边倒的现象，就是校长权力过大、责任无限的现象比较普遍，如今增加“党组织领导”，那么党组织的权责有没有边界，书记与校长的权责如何进行区分，界定的法律依据和制度依据是什么，等等，目前还没有得到清晰的回答，在一定程度上影响了党组织领导的校长负责制的推进。

三是关系困境。长期以来，校长、党支部、教代会一直被视为我国中小学管理中的“三驾马车”。其中，校长是学校管理的核心，负责主持学校全面工作，拥有最高决策、指挥和执行权；党支部主要负责监督校长权力的行使；教代会民主参与学校管理，并负责讨论与教职工利益密切相关的重大问题。三者各有定位和功能，相互合作和制约，共同推动学校发展。而在党组织领导的校长负责制的设计中，党组织已经不再是仅仅发挥履行监督的职责了，而是要发挥全面领导的作用，因此，原来的“三驾马车”的平衡结构被打破了，变得更加多元和复杂，出现了党组织与教代会和校务委员会的关系，校长与党组织、教代会和校务委员会的关系，而且随着教育的发展，家校关系也变得尤为重要。如何认识这些主体和组织的性质，以及其在学校治理中的角色与功能，如何处理好这些主体和组织间的关系，将直接影响这一体制的运行。

四是行动困境。在党组织领导的校长负责制的管理结构中，党政关系是首要的，其直接表现就是书记和校长的角色与关系，两者如何分工、如何合作，责、权、利如何界定，目前尚处于探索阶段。有的地方由书记统管学校，负责学校的日常事务管理，结果导致校长处在一个很尴尬的位置，难以体现作为学校法人的权责；有的地方采取书记和校长岗位平行设置，各有分工，但是由于法律层面对该制度的具体实施缺乏具体阐释，中小学党组织书记和校长在法律体系下的责、权、利比较模糊。

四、中小学校党组织领导的校长负责制的运行机制

中小学校长负责制长期实行，不仅在思想上已经形成了共识，而且在制度建设上也日渐系统化，要突破这些固有思维和制度惯性需要厘清学校内部多种权力主体的关系，需要明确各自的职责分工，构建以党组织为决策核心、校长全面负责执行、教师和家长共同参与的治理格局和运行机制。

一是决策机制。“管理就是决策”，决策机制建设是中小学落实党组织领导的校长负责制必须解决的首要问题。毫无疑问，党组织是学校的决策中心，涉及学校发展的所有重大问题，比如办学方向与办学特色确定、重要岗位设置和人事任免、重大项目实施等都需要由党组织集体、民主讨论，最终由学校党支部书记或者党委书记拍板定夺，并向学校党组织负责。校长负责落实和执行党组织决策，在具体实施过程中，如遇到有争议的问题，由校长召集校务委员会进行民主决策，最后由校长拍板定夺，校长对决策的执行负责。

二是参与机制。如前所述，党组织领导的校长负责制实际上是一种集体决策和民主共治模式。因此，如何保证学校的各方利益主体都能够参与到学校治理中来，充分体现现代教育治理的基本精神，对于这一体制的顺利运行也是非常关键的。“党组织领导”和“校长负责”都需要教职工乃至家长的广泛参与，否则“领导”和“负责”就会失去依据和目标。但是对于任何一个主体来说参与都不是无限制的，必须依据其性质、利益相关程度和专业性等进行机制的科学设计，从而保证各个主体规范、有序参与，提高参与的效率和效果。比如，涉及教职工利益的事情必须要广泛征求全体教师的意见，通过教代会来讨论决定，而不能仅仅由几个领导和几个部门来定夺。

三是沟通协商机制。党组织领导的校长负责制意味着学校领导权力的转移和决策机制的变化，由此导致学校内部各主体及其组织结构关系的调整，建立正式的、顺畅的沟通协商机制尤为必要。在集体决策的背景下，有可能会遇到很多难以决断（或者不能立即决断）的事情，或者各方意见不一致的情况，需要相关部门和负责人事前事后作好充分的沟通和协商。

四是监督机制。不管什么样的权力都需要监督，否则都有可能造成权力的滥用和无限扩张。一个组织要顺利运行，必须使各种权力在一个确定的范围内行使，并相互合作和制约。在中小学实行校长负责制时期，党组织主要负责监督校长的权力行使，而当前推行的党组织领导的校长负责制则把党组织上升到学校决策的核心，那么，谁来监督党组织和校长，以及其他职能部门的权力行使，就是一个新问题，需要建立一种新的机制。虽然教育行政部门设置有专门的纪检部门来行使这一职能，但是学校内部的常态化监督机制仍然不可缺少。因此，建立党组织内部监督机制，完善教职工代表大会和社会对学校工作的监督机制，才能保证各种权力主体、各个职能部门规范履行各自的职责，从而保证党的教育方针政策、学校党组织的决策得到更好的执行，才能真正体现以人民为中心的思想，办好人民满意的教育。