我国法官助理制度运行的现实困境及化解路径

□ 黄思瑞

一、法官助理制度的形成及其功能

法官助理，是指开展法律研究、草拟法律文书及从事其他案件审判辅助工作的法院司法人员。法官助理的工作，在员额法官的督导下进行。法官助理制度，是指集法官助理的产生方式、选任条件、职责权限、考评机制等于一体的系统性规范。

（一）法官助理制度的产生

19 世纪80 年代，美国最初提出法官助理的概念。早期的美国法官助理，包括从事法律研究支持工作的人员和速记员。20世纪上半叶，美国的法官助理专司讨论案件、研究法律、提出意见等法律事务。目前，大部分西方国家建立起了较为完备的法官助理制度体系。

我国法官助理制度产生较晚。1999 年出台的法院改革纲要，首次提出“法官助理”的概念，法官助理制度进入试点摸索期。2010年后，我国法官助理制度由顶层设计推动，转变为基层主动探索。2014年，全国各级法院推进员额制改革，所有案件均由员额法官审判。但是员额法官人数在法院队伍中占比不高，案多人少成为新的矛盾。为此，在推进员额制改革的同时，最高人民法院要求全面推行法官助理制度。随着员额制改革的不断深入，我国法官助理制度逐步建立，目前正在进一步健全中。

（二）法官助理制度的预设功能

法官助理是审判辅助性人员，是员额法官的强大后备军。法官助理制度设立的初心，旨在协同促进审判活动的公正、高效和权威。

第一，提高审判效率。近几年来，随着国家的全面快速发展，随着法治建设的不断深入，公民依法维权的意识日益增强，法院案件立案数保持高位运行。员额制改革后，审判事务中的大量重复烦琐、非技术性工作向法官助理分流，有利于员额制法官集中精力处理案件关键核心问题，解决司法需求与司法资源之间的矛盾，极大地提高了司法审判效率。

第二，促进司法公正。通过案件审理，让人民群众感受到公平正义，是人民法院工作的目标和使命。向当事人释法解惑、指导当事人举证、开展调解、调取证据等事务性工作，交由法官助理处理，案件由法官审理，减少审理案件的法官与当事人不必要的接触，排除案件审理工作的外界干扰因素，可以有效地避免诉讼当事人的误解，确保案件审理更加公平正义。

第三，打造后备力量。法官助理在法官的指导下，长期参与重大、复杂案件审理相关工作，积累了丰富的司法实践经验，是法官队伍的强大后备军，是其发展的长效后劲。

二、我国法官助理制度运行的现实困境

我国现有法官助理来源多样，可概括为四类：第一类是法院内部转任型，此类人员在员额制改革前曾是法官，因种种原因暂未入额，转任为员额法官的助理，这类群体是具有中央政法专项编制的司法工作人员，是当前我国法官助理的主流；第二类是遴选型，此类人员主要由中高级法院从其他地区法院或者基层法院的骨干力量中遴选而来，他们的业务能力和办案角色状态较为成熟；第三类是公务员招录型，此类人员具有公务员编制，有良好的职业预期；第四类是聘用型人员，聘用制人员的招录不将通过法律职业资格考试作为硬性条件，门槛较低。

这四类群体虽来源不同，但面临的职业压力、上升瓶颈基本相同，这些压力和瓶颈直接制约着法官助理制度功能的顺利实现。法官助理制度运行面临以下现实困境。

（一）岗位职责边界模糊

目前，法官助理的职责尚无统一明确的具体规定。2015年，最高人民法院下发有关完善司法责任制的文件，明确法官助理在法官指导下可以开展七项工作。但是法官助理的性质和地位规范尚未出台，法官助理的职权、分工、作用、责任不明。实践中，基层法院基本上没有严格区分各类审判事务人员的履职界限，亦无基本通识，审判团队在整体上远远未能达到各司其职的改革预期。法官助理与法官、书记员的工作内容存在大量交叉与混淆，职责边界模糊，工作任务繁重。

一方面，法官助理与员额法官权责不清。根据司法体制改革相关规定精神，未入额法官不得独立办案，但仍可参与案件的办理。实践中，一些基层法院在办案职责上设置了过渡期，期限内转任型法官助理继续按改革前的模式办理案件，实行“老人老办法”，这就造成转任型法官助理与员额法官之间权责不清；有的采用“限权模式”，转任型法官助理在一定的范围内享有办案权，但对其承办案件的类型有所限制。对于转任型和“限权模式”的法官办案，很多基层法院采用“隐名模式”，裁判文书署名为入额法官。在当前案多人少的状况下，部分法院将转任型法官助理作为补充力量，以保证按期完成办案任务，形成了司法辅助人员在审判权上的“越位”。上述情况表明，一些基层法院的思想认识仍然停留在司法体制改革以前，没有真正地领悟到司法人员分类改革的目的和精神，或者停留在纸面文件上，并未真正落实到位。

另一方面，法官助理与书记员分工不明。很多基层法院没有达到员额法官、法官助理、书记员为“1∶1∶1”的配备标准，很多地区特别是经济欠发达地区，配置比例极不合理。三四名员额法官配备一名法官助理，法官助理不仅要从事审判辅助工作，还要承担大量的案件调解任务，早已不堪重负。在审判力量严重缺乏、工作普遍超负荷的状况下，有的法院提出要打破固有职责分工，确保办案任务完成。而司法辅助人员特别是能力较强的转任型法官助理，往往先是被迫充当、继而被实践锻造成了审判团队中的“万金油”。一些本应由书记员承担的任务，法官或领导也安排给法官助理办理。审判团队内部不同岗位人员工作职责交叉、混淆，出现“缺位”“补位”和“错位”的现象。

（二）职业晋升空间狭窄

当前在实现法官精英化的背景下，员额法官被严格限定在一定比例内，法官助理的晋升渠道狭窄，晋升周期漫长，积极性极易受挫。只有在员额法官辞职、退休或退额，员额出现空缺时，法官助理才有机会晋升为员额法官。另一方面，为了保证法官队伍稳定性，员额法官如无特殊情况，会长期保持员额身份。因此，成为一名员额法官需要经历一个漫长的考验期，鉴于员额比例的限制，其是否能入额、什么时间能入额，均无法预知。这对于刚任命的法官助理来说，是一个胜算很小的目标。转任型法官助理的晋升，必须再一次走过其初入法院直至成为法官的历程。另一方面，选拔员额法官，一般需要具有政法专项编制的人员，对于那些政法编制外的法官助理来说，入额甚至终身无望。没有前进的目标，就不会有前进的动力。一些法官助理因此无法安心工作，经常离岗跳槽，工作流动性大。而审判团队中的员额法官、法官助理、书记员是一个分工协作、相互配合的整体，职业晋升空间狭窄，这直接影响着法官助理队伍的工作心态，危及审判团队的运行效率。

（三）执业保障相对落后

目前，我国法官助理制度尚不健全、不规范，法官助理的执业保障相对落后。

一方面，经济待遇相对较低。法官助理不能像员额法官那样，获得绩效奖等诸多报酬，从事最为繁重的任务，领取较低的薪酬，内心缺少成就感、归属感。

另一方面，我国法官助理责任认定、追究、豁免机制不明晰，影响了法官助理队伍工作主观能动性的正常发挥。现有责任制度系以法官为主体进行探索设计，规定了法官对其所承办案件终身负责。但是对法官助理的责任没有进行具体细化和规范，仅在相关文件中提出法官助理的责任认定及追究“参照执行”。目前，法官助理承办的案件实际上全部归于法官名下，法院内并无针对法官助理办案相关信息的统计，在司法责任制背景之下，法官助理以“法官”面具办理的案件一旦涉及追责问题，仅凭“参照执行”无法实现合理追责。很多法官助理不愿从事可能使自身受到影响的技术性工作，更倾向于从事不易犯错的程序性工作。

三、我国法官助理制度运行困境的化解

作为法官员额制改革的重要配套制度，法官助理制度的良性运转，事关司法体制改革的胜败。为化解运行困境，需要正视法官助理个体需求，适当借鉴域外经验，修正不合理的制度。具体来说，应当从以下几个方面着力。

（一）细化审判事务分类

域外法治发达国家为实现法官精英化，将法官总数限定在一定范围，为其配备大量的审判辅助人员，同时将审判事务进行分离。司法人员各司其职，审判效率得以提升。从我国司法人员分类改革的整体设计目标看，改革后，法院各类人员权责界限清晰。但是与域外国家的分离模式不同，我国现有规定对法官助理与法官、书记员的事务分类过于笼统，未对审判事务进行细化分工，如最高人民法院相关文件规定了法官助理具有七项职责，其中第七条“完成法官交办的其他审判辅助性工作”属于兜底性条款。同样地，书记员的职责也设置了“完成法官交办的其他事务性工作”的兜底性条款。这两条兜底条款中的“其他审判辅助性工作”与“其他事务性工作”是否存在交叉，应如何界定把握，没有厘清。在实践中可能被随意放大。

他山之石，可以攻玉。我们可借鉴域外经验，对司法事务进一步剖析归类，通过细化对事的分工，实现对人的分类，将审判核心事务与审判辅助事务相分离，厘清法官助理岗位职责，使各类司法人员在工作中不再错位或越位。

审判核心事务，主要包括判断案件事实、规范性文件适用和诉讼全过程的程序指挥。审判核心事务又可精细化区分为高判断性事务和低判断性事务。高判断性事务是指在疑难复杂的重大案件中行使裁判权，低判断性事务是指在非讼、小额和调解案件中行使判断权。

审判辅助事务，是指具有重复性和流程性的工作，可以由法官助理、书记员进行。审判辅助性事务可进一步细化为专业性事务和一般性事务。专业性辅助事务是对案件的实体内容进行处理，要求司法辅助人员具有一定的专业知识培养与锻炼，因此交由法官助理负责较为适宜。一般性辅助事务主要是指整理、校对案卷等程序性事务，具有机械性和可取代性，更适合交由书记员处理。

通过细化司法事务的分类，阻断法官助理岗位职责不清晰的根源，使审判团队的不同角色各司其职，可以达到司法人员分类改革的理想预期。

（二）建构独立职务序列

法官助理制度来源于审判工作需求，法官助理职责来源于法律法规、规章的规定。2016 年，最高人民法院在有关文件中提出了法官助理职务序列改革，但至今仍未形成法官助理单独序列管理体制。有必要针对我国法官助理职业晋升空间狭窄的问题，设立科学合理的法官助理专门职务序列。设立法官助理职务序列，健全考核评价体系，实施等级分类管理，通过规范、可行的方案，解决诸如法官助理能否入额、固定在助理序列中的人员如何晋升，以及法律职业共同体的身份认同等一系列问题，打通其晋升通道，为法官员额制改革夯实人才储备基础和制度基础。

《法官法》规定，本科毕业进入法院工作的法官助理，需要五年以上法律工作经验才能参加入额考试。为有效防止部分法官助理消极坐等五年法律工作经验参加入额考试，可对法官助理的工作能力、资历及职级作出合理的等级区别，为法官助理定级。除了法律工作经验满五年外，可以为法官助理入额设置条件。如工作满一年以上，经考核合格可以定为四级法官助理，后工作每满一年经考核合格可以晋升一级，一级法官助理工作满一年，可参加入额考试考核。同时，可以为各个级别的法官助理设计相应的薪酬待遇，一级法官助理长时间未能入额的，经济上可予以优待。法官助理通过工作年限和工作能力拾阶而上，晋升渠道通畅，享受动态增长的薪资福利，就会不断获得成就感，保持工作的积极性。国家法官助理群体的组织性和系统性将得以增强，法官助理制度将会更好地为员额法官的选拔发挥人才培养作用。

精细的考核评价体系，是对法官助理实施分级管理的基础。为有效检视法官助理的工作实绩，应当科学严谨地设置考核内容与考核主体。由于法官助理的工作成果难以被具体量化，考评内容的设置可以采用主观与客观结合评价的方法。客观考评应对照法官助理的六项职责，侧重于可量化的工作成果，如协助法官起草裁判文书的数量、组织证据交换的次数等。将法官助理的履职态度、纪律作风等难以具体量化的事项，纳入主观考评的范畴。注重法官与书记员等团队内部人员的评价及案件当事人的回馈。可设立专门的机构，作为考核主体，积累法官助理的绩效资料，确保考评结果客观、全面、公正。

（三）健全责任追究机制

法官所承办案件的每一个环节，几乎都会有法官助理的参与。作为员额法官的重要辅助角色，法官助理的参与效果在很大程度上影响到案件的审理质量。实行“谁审判、谁负责”制度的同时，有必要通过立法或规范性文件，明确法官助理承担责任的标准和方式，建立惩戒听证程序，进一步健全责任追究机制。

法官助理司法责任的认定宜单独设置标准，与员额制法官加以区分，避免出现法官将责任推卸给法官助理，或法官助理将责任推卸给法官的现象。不同类型的法官助理，其承担责任的程度和方式应当有所不同。对于中央政法专项编制的法官助理，应当建立多重追责体系，其责任的承担需要遵循法律、公务员惩戒规范相关规定。对事业编制的法官助理，问责、追责应符合事业编制人员的相关规范。聘用制法官助理的问责、追责，只能由所属法院予以规范，对情节特别严重的，可予解聘，甚至追究法律责任。为保证可操作性，可以设立法官助理负面清单，划红线、定禁区，防止功能被异化，实现“助理”角色回归。

同时，应考虑建立法官助理责任追究惩戒听证程序。法官助理是员额法官的助手，法院既有的行政化管理模式尚在继续，这就不可避免地造成了法官助理对法官的依附与法官对法官助理的控制，法官助理工作上的服从命令多于主动性参与。建立惩戒听证程序，可以有效防止法官助理被不公正地追责问责，防止来自个别法官的打击报复，保障法官助理的合法权益。当前，各省、市已经建立了法官惩戒委员会，确立了区别于公务员的法官惩戒程序，应跟进建立法官助理惩戒听证程序。

基于聚类分析的长三角旅游城市群旅游发展分析……………………………………………………张广海，丁秋月（2，1）

（四）建立培训机制

不断提升法官助理队伍的素质水平，对于增强法院队伍的发展后劲，保护司法体制改革的成果，具有重要意义。有必要建立法官助理的培训机制，制订培训纲要和目标规划，坚持晋级必训，实行定期培训与日常培训相结合、学习培训与实战训练相结合、网上培训与线下培训相结合、业务培训与思想教育相结合、培训与考试考核相结合，通过不断的锻造历练，稳步提升法官助理的综合素质和能力水平。通过培训，打造法官助理勤学善思、博学明辨的优良品质，培养积极阳光、乐于奉献的精神。

四、结语

任何一项制度都不是孤立存在的，在改革一项制度的过程中若不对其他与之紧密联系的制度作出应有的回应，必然衍生出新的问题。经过多年的司法体制改革，我国法官员额制已经建立。法官助理制度作为员额制的重要配套制度，其功能的发挥受到实践中诸多困境的制约。我们应当本着制度设计的初衷，从法官助理队伍发展实际需求出发，精心设计，逐步健全完善法官助理制度，促使审判团队各类主体更好地协调运作。这样，各类资源相得益彰，服务于公正、高效、权威的审判权力运行机制建设。

[1]刘斌：《从法官离职现象看法官员额制改革的制度逻辑》，载《法学》2015年第10期，第47-56页。

[2]最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第十三条规定：法官助理在法官指导下履行以下职责: (一）审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换（;二）协助法官组织庭前调解，草拟调解文书（;三）受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等（;四）受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作（;五）根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料，研究案件涉及的相关法律问题;（六）在法官的指导下草拟裁判文书（;七）完成法官交办的其他审判辅助性工作。

[3]张瑞：《法官助理的身份困境及其克服》，载《法治研究》2019年第5期，第111-121页。

[4]张琳、李忠勇、李筱珊：《关于未入额法官办案问题的调查研究》，载《中国应用法学》2017年第4期，第184-187页。

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[6]最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第四十六条规定：本意见关于审判责任的认定和追究适用于人民法院的法官、副庭长、庭长、审判委员会专职委员、副院长和院长。执行员、法官助理、书记员、司法警察等审判辅助人员的责任认定和追究参照执行。

[7]靳先德：《辅助还是相对独立？——法官助理培养模式的健全与完善》，载《南开法律评论》2020 年第14 期，第34-44页。

[8]王瑞：《中国法官助理制度的实践困境及其破解之道》，载《南海法学》2021年第5期，第45-57页。

[9]《人民法院书记员管理办法》第二条规定：书记员履行以下职责：（一）办理庭前准备过程中的事务性工作；（二）检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；（三）担任案件审理过程中的记录工作；（四）整理、装订、归档案卷材料；（五）完成法官交办的其他事务性工作。

[10]詹建红：《法官编制的确定与司法辅助人员的设置——以基层法院的改革为中心》，载《法商研究》2006 年第1期，第63-69页。

[11]李喜莲、肖文：《法官助理角色异化与回归》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期，第57-61页。

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