市域社会治理地方立法的体系比较

2022-10-19陈亚强

人大研究 2022年8期

□ 陈亚强

经国序民，正其制度。地方性法规作为市域社会治理主要的法治依靠，采取什么样的体系是法治规划的大问题，是市域社会治理地方立法的首要问题，只有攥指成拳才能发挥出法治保障的最大效用。

一、综述

这里所说的市域社会治理立法的体系指的是各地方人大围绕市域社会治理形成的地方性法规系统。不同的地方人大采取不同的立法理念和技术制定地方性法规，形成的地方性法规体系或系统各有优劣。因此本文对此进行区别性讨论，以期帮助各地方在市域社会治理的立法过程中选取合适的体系，以使得立法成效更为确定和显著。

截至目前，全国现行有效冠以“治理”的地方性法规总计125部，其中社会治安、环境治理占到八成以上。从立法体系的角度来说，可以作为市域社会治理地方立法体系比较对象的有6部。之前有一些研究将市域社会治理地方立法体系的关注点放在了形式上，提出了诸如“统一型”“分散型”“渗透型”，综合性立法、集合式立法、单行立法等分类。这样的分类有其合理性但难有孰优孰劣的价值比，就理论指导实践来看，没有规律性可循，对于推动各地市域社会治理立法没有太大意义。

二、分类及比较

综合梳理全国各地的做法，可以将市域社会治理的地方立法体系分为四个类别，按照怎么治理、谁来治理、治理哪里、治理内容为核心，分别是促进型、主体型、对象型、专题型。

所谓促进型，是指以治理方式为主要切入点，注重发挥法律的指引功能，重点施以引导、支持、激励、倡导等柔性调整手段，提纲挈领地形成市域社会治理法制体系的原点，并依归于此擘画法治体系的四梁八柱，促使市域社会治理的一个或多个乃至于整体各方面循序渐进。这是一种比较新的立法模式，最早应用在科技、经济等专业性领域的专题立法上，在社会领域综合性运用可以追溯到2012年的《深圳经济特区社会建设促进条例》。在市域社会治理层面，《南京市社会治理促进条例》进行了开创性的探索，是比较典型的例子。

也有人将其区分为综合型、统一型或整体型，之所以这里不采纳这样的观点，原因在于它在反映全貌上不够准确。这种立法体系具有宪法化或法典化的特点，因为其面面俱到，反而使得其不能够面面俱到，这是就成文法规而言——市域社会治理涵盖政治安全、矛盾化解、社会治安、公共安全、基层治理等多个方面，涉及理念、体系、机制、能力等一揽子工程，极其繁复且在探索阶段。而事实上，在立法的过程中，正是由于对市域社会治理的具体方面不能完全准确把握，又在市域社会治理的实践中亟需法制保障，只能舍内容而求形式，这也是南京市社会治理地方立法中的现实考量。同时，也不宜将其称之为方法型或手段型，因为促进型立法中的“促进”特征不特指手段法律化，而强调立法对市域社会治理促进的导向。这一点有专家已有较为详尽的论述，此文不再赘述。

促进型立法体系的优势在于，就其规定的一个或多个或整体的内容来说，基本理清了这个内容的内涵与外延。以《南京市社会治理促进条例》为例，其以党的十八届四中全会决议为蓝本，对市域社会治理的方方面面提出了九章六十六条促进措施，也包括指引政府各有关主体以管理制度的方式先期探索有效的治理措施和手段，兼具原则性与灵活性。就方法上来说，法律责任的淡化也是一个显著的特点，比如《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》中甚至没有规定法律责任，而《南京市社会治理促进条例》也仅仅是以“监督管理”的形式对其进行了宣示。它的优点在于，治理主体以政府为主，起到引领带动和示范的作用，兼重对其他社会主体的动员，政府与其他社会主体间关系体现为良性协作，两者之间更多着眼于目标的一致性上，较少有权利的博弈，社会主体的“授益”“损益”较少减少或增加，因而在夯实基层基础、补齐短板弱项上更能凝聚社会共识、聚集治理合力，相对来讲在社会治理领域具有更大的优势。

当然，其缺点也是与优点对应共存的。促进型立法的最大劣势在于法规的评价、预测、强制、教育作用相对比较弱。一方面，从实践的情况看，促进型立法的责任异化为权力的风险较大，很容易掉进路径依赖的陷阱当中，从而忽视其他社会主体权利、责任和应有作用，助推了市域社会治理各主体地位不平等的进一步加大，助推了沟通壁垒的加高。因此对法治政府、法治社会的要求更高，既要求政府有限，充分发挥社会各主体治理并自治的作用；也要求政府有为，有效地把社会各主体“箍”起来，是个不小的考验。

治理是管理的2.0，最大的升级就是由政府一力承担转向社会各主体协同，但不能因此只要治理而不要管理，治理与管理不是二元对立的关系，管理是治理在方法上的基础，治理是管理在结果上的进阶，治理要有效，管理就要扎实。而管理最主要的要素就是主体，一个适格的、有能力的主体是管理扎实的关键，治理自然也是这样的要求。

在市域社会治理立法体系中，主体型立法体系就是指法的部门和规范以治理主体为主要对象，围绕搭建组织框架构建市域社会治理地方性法规体系，政府尤其是基层政府的主导地位突出，主体明确、力量集中，以上海市最为典型。早在2016 年前后，上海市以地方性法规的形式制定了《上海市居民委员会工作条例》，与其修订的《上海市街道办事处条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》一道明确了街道、村（居）委会作为市域社会治理处于神经末梢的组织者、领导者地位，一切治理措施均汇集于此，构建起市域社会治理主体架构，为一系列治理举措提供了坚实的组织基础。

市域社会治理是一个系统工程，从地方立法的角度来说，主体型立法体系带有浓厚的主体化色彩，在以管理为基础的治理语境下，主体最本质的特点就是有权力的加持。因此，一个很重要的环节就是要对权力的运行权限和规则进行界定，尽可能地避免形成治理盲区或形成“九龙治水”局面，而主体型立法体系的优点正在于此。主体型立法体系通过明确“以我为主”，为基层政府及其延伸组织在市域社会治理中占据主导地位进行权力背书，也就是解决了主体适格的问题。

不得不提出讨论的问题是，主体型立法体系只是建筑了一根顶梁柱，它对具体的治理对象和具体的治理举措关注远远不够，还需要围绕治理对象、治理举措进行一揽子的立法，立法任务很重，与大多数地方立法能力不匹配；技术要求很高，容易形成一管就死、一放就乱的困境，考验地方立法者的立法技术；立法进程很慢，需要逐个研究问题，可能存在计划赶不上变化的情况。如果这些关于具体的治理对象和具体的治理举措的立法跟不上，那么市域社会治理的法制保障就是个空架子，难以“遮风挡雨”。比照上海市这个案例，它甚至于直接将治理的对象和举措交给了对象自己，“在治理方式上，更加强调民众参与和民主协商，依靠自治、法治、德治，充分尊重和发挥人民群众的首创精神和智慧。”“在行动主体上，更加强调个人的责任，在满足人民群众基本合法权益、共享改革成果的同时，更强调每个个体在社会发展中的责任，打造以责任为导向的社会治理共同体”。另外就现实来说，市域社会治理强调多元主体的协同集成，让街道和村（居）委站在C位上，条与块、条与条、块与块之间的权力博弈是非常现实的能力问题，没有高位的统筹协调平台和机制，将法规明文束之高阁而各自为政难以避免。这个问题我们似乎已经能够从上海市本轮疫情防控不力的结果中管窥一二了。

简单来说就是为谁立法。这种立法体系以对城乡社区或者其他在特定空间区域中划分的网格的治理为切入点，法规文件及其条文聚焦这些基本单元内具体事务的服务管理。一般来说治理的主体比较多元，各主体尤其是居民的作用发挥比较充分，治理的民主化程度比较高。采用这种立法体系的相对稍多一点，比如《成都市社区发展治理促进条例》就是以社区为城市治理的基本单元，通过定位社区功能，围绕社区发展、社区治理、社区服务、保障与监督、法律责任形成法制框架；《滨州市社会治理网格化服务管理条例》《衢州市城乡网格化服务管理条例》则立足建立网格框定治理范围，推动治理力量下沉。应该说，这种立法体系是目前的主流模式，比如正在立法进程中的《徐州市城乡网格化社会治理管理条例》等。有人认为，这种立法体系实际上是在地方立法中对社会治理领域进行分层，形成统领治理分领域的综合性立法。这里补充界定一个概念，即这个领域是空间的领域，而非其他的领域。

对象型立法体系契合中央关于地方“小切口”立法的理念和导向，也与大多数设区市的立法能力相匹配。各设区市人大普遍具有立法权的时间很短，始自2015 年立法法修正，无论是立法人才队伍的建设，还是立法经验的积累，或者立法技术的掌握，都处于起步的阶段。即使是一些较早就具有立法权的副省级城市、省会城市和较大的市，立法能力、立法质量、立法数量等方面还是有比较多的需讨论研究的问题，也确实还有很大的提升空间。这是对象型立法体系的优点之一。另一个优点在于其直接面向一线，对市域社会治理的需求、难点及“犄角旮旯”的掌握具有天然优势，在具体的治理举措上具有较强的针对性，能充分体现市域社会治理的个体差异性和区域特殊性；小（区域小）而细（事务细）的特点也更加有利于大数据等智慧治理手段的介入。在地方性立法的过程中，这种立法体系更方便总结经验教训，易于将地方行之有效的特色举措上升到法制的层面，形成贴近地方实际、反映地方需求、解决地方问题的特色法治方案。

但就立法体系来讲，它关注的点过小，因而在操作的过程中也存在一些问题或难处。首先，由于对象型立法体系规定的是受力点，因此，如何使各专题地方性法规、配套性政策和规范性文件与之形成合力，如何协调政府各部门和有关主体之间的利益就颇考验立法者的智慧。否则，上面千条线、下面一根针就会逐渐压垮对象。事实上，对象的承载能力是对象型立法体系首要考虑的因素。其次，关注的对象越小越细越具体，就越容易使得地方性法规倾向行政化，如果不能很好地处理这个关系，就可能导致相互对立的结果，要么地方立法沦为行政管理的工具，要么行政机关总是在违法行政。

或者叫作专题型立法，是指聚焦于某一专门问题进行的立法。比如《湖州市预防和化解矛盾纠纷条例》，它就是聚焦于如何预防和化解社会矛盾纠纷这一独立的问题；又比如《宿迁市住宅物业管理条例》，它就是聚焦于如何解决住宅物业管理中若干问题进行的立法。这种立法往往是地方为了解决一些迫切需要通过立法提供制度供给的问题才采用的立法体裁，立法过程具有时间紧、节奏快、任务重的特点，在结果上更多追求“小快灵”法治目标。

这样的立法具有较强的针对性、适用性、可操作性，能够在市域社会治理某一个具体的点上产生“灵”的作用。这也是这种立法与对象型立法神似之处。但更为重要的是，专题型立法聚焦的是专门的、独立的问题，所以它并不具有与其他问题的关联性，如果没有一部牵线搭桥的地方性法规，也就很难与其他地方性法规之间产生共鸣。因而严格意义上来说，至少就本文所考察而言，并不能称之为体系。易而言之，在没有总体框架的情况下，任何一个主题或专题的地方性法规都不能够与其他专题的法规形成良性的互动和协调的合力。就像积木或拼图一样，如果我们一个一个慢慢地拼装起来，最后也能得到一个完整的物体。但我们知道，市域社会治理地方立法体系不能够通过一块一块地拼装来实现，因为即使拼装了文本，效果也是不能够拼装的，因此这种立法体系终究是不可采取的，即使目前很多地方仍然只有这些主题型的地方性法规在市域社会治理中起着作用。

同时，缺口小、速度快、体例活的主题性立法，也更容易造成立法的碎片化，比如同一治理对象分别由不同的法规体系予以规范，对同一治理对象的不同阶段分别制定法规来规范，等等。这些都可能会在法制统一上造成一些不和谐的情形，客观上也是对立法资源的一种浪费。