浅议英国议会监察专员制度

□ 王江波

英国议会监察专员制度已有50 多年的历史。这种制度起源于瑞典，发展于丹麦，从英国走向世界。英国议会监察专员制度是以丹麦议会监察专员制度为蓝本而设立的，然而它既不同于瑞典议会监察专员制度，也不完全等同于丹麦议会监察专员制度，而是有着自己独有的特征。英国议会监察专员制度作为一种申诉、救济和监察制度，它的设立有着重要意义。英国议会监察专员制度以中央政府部门不良行政为调查对象，通过下院议员将申诉转交给议会监察专员。议会监察专员主要工作是处理申诉，他在查阅资料方面拥有很大的权力，并独立调查案件。因此，议会监察专员调查的案件非常全面彻底，提出的建议部门采纳的比例很高。

一、英国议会监察专员制度的积极作用

议会监察专员制度作为一种申诉、救济和监察制度用来指代瑞典议会监察专员制度是最为确切的。瑞典议会监察专员制度是目前最为成功、最为典型的监察专员制度。瑞典议会监察专员可直接受理公民的申诉，他们可以主动调查案件，受理的案件也并不局限于不良行政的范围，还可以主动视察行政部门和司法部门。

英国议会监察专员虽然不如瑞典议会监察专员那样拥有广泛的权力，但他们的调查、批评和建议仍令中央政府部门十分忌惮。英国议会监察专员制度与瑞典议会监察专员制度一样在申诉、救济和监察等方面起着重要作用。

首先，英国议会监察专员制度是一种申诉制度，它是为了解决不良行政问题而设立的。议会监察专员制度为公民在司法申诉制度之外提供了一种非对抗性的申诉机制，弥补了原有申诉制度的不足。议会监察专员制度作为一种申诉制度其费用低廉、操作灵活，是维护公民合法权益、获得救济的有效途径。

其次，议会监察专员制度也是一种救济制度。议会监察专员通过调查案件提出批评和建议。英国议会监察专员调查案件往往非常彻底，调查的案件在公共行政特别委员会的支持下，涉案部门几乎都会采纳他的建议并给予妥善解决。

最后，议会监察专员制度也是一种监察制度。英国议会监察专员通过调查、批评和建议使得中央政府部门改正错误和失误。正因为有了英国议会监察专员的调查，中央政府部门的工作人员在行使权力过程中有了无形的压力，促使他们加强自我约束，减少错误和失误，避免议会监察专员的调查。“新公署的模式是斯堪的纳维亚监察专员（公署），但与瑞典、丹麦、挪威和芬兰这个头衔的官员不同，英国议会监察专员将被运用于立法机构，并起到延伸议会监督和控制的作用。”因此，英国议会监察专员制度是一项监察制度。“议会监察专员制度起源于北欧的瑞典，是一种监察制度，而非诉讼制度。”

二、英国议会监察专员制度的弊端与缺陷

英国议会监察专员制度虽然具有许多优点，发挥着独特的作用，但它也存在诸多缺陷和弊端。

（一）英国议会监察专员制度最大的缺陷之一在于将管辖范围局限于中央政府部门的不良行政上

这使它能够调查的范围大大缩小，也是它受理申诉、处理案件数量少的重要原因之一。在英国建立议会监察专员制度之前，瑞典、芬兰、丹麦、挪威等国的议会监察专员制度已将管辖范围扩展到地方政府。但英国政府却以本国人口众多，实行直接申诉将使议会监察专员不堪重负为由，对议会监察专员管辖范围进行种种限制，结果造成议会监察专员调查范围狭小。然而实践证明英国政府的担忧是多余的，但英国政府并没有从根本上扩大议会监察专员的管辖范围，而是设立了以地方监察专员和卫生监察专员为代表的多种监察专员制度。虽然看起来英国监察专员体系不断完善，但实际上却给公民申诉带来各种困难，反而不利于公民申诉。

（二）英国议会监察专员制度另一重大缺陷是采取下院议员过滤机制

公民的申诉要通过下院议员才能转交给议会监察专员。这种制度设计使得英国议会监察专员不能直接接触公民，造成申诉程序复杂、公民认知和关注度不高。世界上绝大多数国家的监察专员都是直接受理公民的申诉，就是英国地方监察专员和卫生监察专员也都实现了直接受理申诉，但英国议会监察专员仍然保留了下院议员过滤机制。“英国议会监察专员是世界范围内100多名国家监察专员中唯一依赖下院议员过滤机制没有任何主动权的监察专员。”

下院议员过滤机制产生最为严重的后果是议会监察专员受理申诉数量少。以同等人口相比，英国议会监察专员是收到申诉最少的监察专员。这是因为“许多申诉人不希望把他们的案件交给一个党派政客（下院议员），而他将是他们和政府之间一个额外的筛选”。此外，英国议会监察专员不能主动发起调查，提出的建议也不具有强制执行力，他无权改变或撤销行政部门的决定。这些局限共同影响了英国议会监察专员制度充分发挥作用。

关于英国议会监察专员制度的优点和缺点不同学者有着不同的评价，多数学者的争论不在于这种制度是否有必要建立，而在于它的优点和缺点的评价上。卡罗尔·哈洛等人认为从良好申诉制度所具有的标准——有效性、公民认知和引人注目度、可接近性和管辖权的确定性、独立性、公正来衡量英国议会监察专员制度，它并非是良好的申诉制度。如果要将议会监察专员公署建成控制机关（红灯理论），强调它控制政府活动的必要性，视其为“消防员”，则议会监察专员制度将会令人失望。但如果将议会监察专员制度视为宪法框架下最为合适的“防火员”（绿灯理论），强调它维持和提升行政行为的总体水准，那么议会监察专员制度总体上令人满意。从积极意义上说，英国议会监察专员制度为公民提供了一项新的申诉、救济和监察制度，它的建立对于立法、行政、司法等方面有着一定影响。英国议会监察专员制度在大型案件调查、查阅档案、提出批评和建议、申诉成本等方面与司法程序相比有着明显的自身优越性。但英国议会监察专员制度本身也有着严重的缺点。诚然英国议会监察专员制度本身的缺点并非英国独有，如没有执行权。因为世界上绝大多数国家的监察专员都没有执行权。这是非法律申诉、救济、监察制度共有的特点。司法申诉、救济、监察制度最为明显的特征之一是具有强制执行权。然而英国议会监察专员制度所实行的下院议员过滤机制、局限管辖范围等措施则是英国独有的，从而造成了它调查申诉数量小、申诉程序复杂、知名度低等弊端。

英国议会监察专员制度的各种特征是英国政治务实性与保守性相互妥协的产物。务实性体现在当出现问题时，它能对传统进行变通。这表现在当出现克里切尔高地事件后英国能够引入起源于瑞典的监察专员制度，并对这个制度进行修改以适应英国国情。在修改监察专员制度时，英国更主要考虑的是本国历史传统。这时英国政治保守性则起着重要作用，它表现在对议会监察专员制度进行种种限制。经过修订的议会监察专员制度在解决不良行政问题上起到了推动作用，但又为了保持下院议员传统权力而设置种种限制。英国最早倡导建立监察专员制度的F·H·劳森教授就曾说过，我的建议仿效了瑞典监察专员的运行机制，但我介绍的改进机构适合我们的情况。法国历史学家阿历克西·德·托克维尔就曾指出，“英国人的哲学是既大胆而又怯懦的，是既豁达而又狭隘的。直到今天，这种哲学仍在控制着英国，使人们的思想受到限制和停滞不前”。这种务实与矛盾的哲学传统在议会监察专员制度上得到了切实的体现。

三、英国议会监察专员制度实施下院议员过滤机制的原因

英国议会监察专员制度种种局限是由多重原因所致，其中下院议员过滤机制是最为根本的原因。虽然限制管辖范围也是英国议会监察专员制度最为重要的局限之一，但议会监察专员的管辖范围在不断扩大，唯有下院议员过滤机制自建立至今雷打不动。关于实行下院议员过滤机制的缘由前面虽然略有提到，但具体概括有如下几点。

（一）议会监察专员反对废除下院议员过滤机制

早期议会监察专员基本上都反对废除下院议员过滤机制。但第八任议会监察专员安·亚伯拉罕则主张废除下院议员过滤机制，并为此努力奔走。她在2006—2007年议会监察专员报告中指出，曾几何时有人认为废除下院议员过滤机制会威胁到下院议员的地位，今天看来这样的论点几乎不可信。虽然议会监察专员开始主张废除下院议员过滤机制预示着议会监察专员制度将会发生改变，但这种改变至今没有发生。

（二）议会监察专员特别委员会反对废除下院议员过滤机制

议会监察专员特别委员会负责监督议会监察专员公署，他们与议会监察专员一样反对废除下院议员过滤机制。他们认为下院议员过滤机制有着特殊的意义。一位前任议会监察专员就曾表示，下院议员过滤机制可能剥夺公民因遭受不良行政而获得的补偿，但在当时的特别委员会看来，下院议员过滤机制是一种非常有效的过滤机制，是英国制度最大的优势之一。特别委员会曾经总结过6项反对废除下院议员过滤机制的理由，他们认为，“下院议员在处理公民对行政人员的申诉方面具有不可替代的作用……议会监察专员按照下院议员的要求工作，向他们报告调查细节，为他们在完成议会任务角色上发挥了至关重要的作用”。不过2000年以后，公共行政特别委员会开始支持废除下院议员过滤机制。

（三）下院议员反对议会监察专员直接受理公民的申诉

这是英国议会监察专员制度实行下院议员过滤机制的根本原因，也是英国政治保守性的具体体现。阿克顿勋爵曾经说过，“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求自我克制的条例”。这对下院议员来说完全适用。因为下院议员本身就起到了申诉、救济和监督作用。而如果议会监察专员直接受理公民申诉，那么下院议员所起的申诉、救济和监督作用将大大受损，这是下院议员不能同意的。下院议员作为传统民意代表不想将选民的申诉转交其他机构解决。因为这样他们有可能失去选民的支持，而危及下一次选举中当选的可能。“公民直接递交申诉将会潜在地篡夺或者至少会损害下院议员作为申诉调查者的核心作用。”而下院议员过滤机制对于议会监察专员制度成败起着至关重要的作用。“从一开始就很明显，议会监察专员计划成功与否将完全取决于下院议员选择利用（议会监察专员）公署的方式。”“监察专员计划（也是最具吸引力）的特征之一是它规定了公民与其保护者之间直接和不受阻碍的关系。”这是为什么英国政府《白皮书》在解释设立议会监察专员制度的目的时说，“这个制度不是为了和下院议员竞争，而是作为下院议员的补充”。但下院议员却将议会监察专员视为其“权力地盘的干涉者”。特别委员会曾在1993—1994 年度做过一个关于下院议员对于过滤机制看法的调查。在收回的333份回复中，38.4%的下院议员赞成议会监察专员直接受理公民申诉，而58%的下院议员则反对。因此，下院议员的反对是议会监察专员制度实行下院议员过滤机制的根本原因，也是废除它的主要阻力。

（四）议会监察专员制度与大臣负责制原则冲突

《怀亚特报告》建议麦克米伦政府设立议会监察专员制度，但遭到拒绝，其拒绝理由就是议会监察专员制度与大臣负责制冲突。议会监察专员制度“与大臣负责制存在潜在冲突”。虽然后来证实议会监察专员制度与大臣负责制原则并不冲突，但每当议会监察专员指责和批评部门存在不良行政问题时，大臣都会反对，最后往往被迫接受他的建议。所以各部大臣或多或少忌惮议会监察专员的调查。如果议会监察专员直接受理公民的申诉，那么大臣与议会监察专员之间的矛盾和冲突将会更加频繁。另外，议会监察专员的调查可能威胁到大臣的地位。如果按大臣负责制原则，当议会监察专员批评部门存在不良行政问题时，大臣是要负责的，甚至可能辞职。克里切尔高地事件中，农业大臣就引咎辞职。在萨克豪森俘虏案中，《观察家报》就指出：“如果布朗（外交大臣）确实负有全部责任，他为什么不辞职？”所以当议会监察专员指责部门存在不良行政时，大臣都会拒绝承认，但却会接受他的赔偿建议。为了避免不必要的麻烦，大臣当然不希望废除下院议员过滤机制，否则执政党凭借议会多数完全能够废除下院议员过滤机制。

（五）申诉数量与财政负担也是政府不愿废除下院议员过滤机制的原因

英国政府在设立议会监察专员职位时考虑到英国人口有5300 万，当时最早设立监察专员、人口最多的瑞典有800万人口，前者是后者的近7倍。如果英国采取直接受理公民的申诉，则议会监察专员会因申诉数量巨大而不堪重负。扩大议会监察专员公署工作人员规模的办法可以解决这类问题，但经费将大大增加，这是每届政府都不愿看到的。“因为人口众多（与瑞典、丹麦和新西兰相比）而转交申诉可能会使议会监察专员不堪重负。相应地，这种负担需要大量的工作人员，又给纳税人增加额外的费用。”“如果申诉数量大幅度增加，那么议会监察专员公署的工作人员将不得不扩大，公共开支也将增加，而这往往不受政府的欢迎。当地方行政委员会（地方监察专员）引入直接申诉时，每年的申诉数量从3000 件增加到12000 件，同样的情况也会发生在议会监察专员（公署）身上。”英国议会监察专员制度“实施下院议员过滤机制的部分原因是担心议会监察专员会因申诉数量而不堪重负，部分原因是为了通过议会维护传统的补救方法。但作为一种救济措施，它严重限制了议会监察专员制度的可用性”。

通过以上分析不难看出英国议会监察专员制度实行下院议员过滤机制的原因很多，但根本原因在于政治保守性。下院议员和大臣都不同意废除下院议员过滤机制，至于其他原因则是次要的。正是英国政治强调历史传统才导致议会监察专员制度存在诸多局限。有的学者提出质疑，英国的“议会监察专员制度”是监察专员制度吗。或许用形似形容它更为合适。当然从国外引入一种制度对其进行适当改进使之适应本国国情这本来无可厚非。其他国家在引入瑞典议会监察专员制度时都或多或少进行了改进，但像英国这样对其进行大修大改在世界上恐怕是绝无仅有的。这给我们以反面教训，在改革的过程中我们应当尊重历史传统，充分考虑本国国情，但切记历史传统是为了更好地服务现实。英国“在政治发展中，改革的进程缓慢而困难，无不反映出其根深蒂固的保守主义……用他们自己的话来说，改革的步伐只能以英尺计，决不能以英里计”。托克维尔在谈到英国的保守性时说，“不要期待他们会以革新者的面貌出现，他们宁愿被人指为荒谬绝伦，也不愿承担冒犯老祖宗遗训的大罪”。

四、英国议会监察专员制度的未来之路

英国议会监察专员制度有着诸多局限，应该如何解决这些问题？除了深化改革恐怕别无他法。针对下院议员过滤机制的弊端，早在《怀亚特报告》提出时，就有人反对。他们主张实行直接受理机制，但直到今天这个机制仍然未能废除。原来反对废除下院议员过滤机制的议会监察专员和公共行政特别委员会都改变了态度，不过废除此机制恐怕道路还很漫长。正如理查德·克莱门茨等人指出，“尽管管辖权和下院议员过滤的限制一直是持续和有力的批评主题，但改革似乎不太可能”。对于议会监察专员制度管辖范围狭窄问题。英国可以将所有公立监察专员优化升级，统一申诉渠道，简化申诉程序。针对知名度不高的问题，英国议会监察专员应扩大宣传力度，关键应当赋予议会监察专员诉诸媒体的权力。因为瑞典、丹麦等国议会监察专员能够充分利用媒体力量，而目前英国尚不能对媒体公开发表报告，尤其是公开涉案官员姓名。针对议会监察专员的自由裁量权问题，他调查案件的报告或拒绝调查的理由都未能送达申诉人之手，这种情况应当改变。针对议会监察专员没有主动调查权和强制执行权的情况，应当赋予他这两项权力。

当然这些建议都是主张议会监察专员制度改革人士反复提出的。虽然这些建议很早就提出了，但它们的遭遇几乎都与废除下院议员过滤机制一样异常艰难。然而也并非没有变化，比如合并监察专员制度。英国已将议会监察专员与卫生监察专员合并，不过卫生申诉不需通过下院议员过滤机制，而公共部门的申诉仍需下院议员过滤机制。再如关于申诉途径。虽然地方监察专员和卫生监察专员没有实行下院议员过滤机制，但在早期公民申诉都需先向相关当局提出，如未解决才能向地方监察专员或卫生监察专员提出申诉。不过从20世纪90年代开始，地方监察专员和卫生监察专员都已实现直接申诉。英国监察专员制度的失败教训和瑞典、丹麦等国的成功经验为英国议会监察专员制度进一步发展提供有益的借鉴。

虽然至今英国议会监察专员制度已经走过了54年，但它仍基本上保留了刚刚设立时的原貌。当然它在一些方面也进行了改革，然而下院议员过滤机制已经伴随了它50 多年。这是英国议会监察专员制度最令人诟病的地方之一，也是它不能充分发挥作用的主要原因之一。随着英国议会监察专员制度的进一步发展，在互联网等高科技的影响下废除这种阻碍英国议会监察专员制度充分发挥作用的机制并非不可能，这是英国人民所期盼的，也是民主和进步的内在要求。

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