街道人大工委的制度属性、制度价值与制度创新路径选择

2022-10-19徐振光

人大研究 2022年8期

□ 徐振光

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体。街道人大工委是市辖区、不设区的市、县、自治县的人民代表大会常务委员会在街道设立的人大工作委员会，是人大制度体系的“末梢神经”。街道人大工委是城区践行全过程人民民主的主渠道和重要支点。

根据新制度主义理论，制度本质上就是一种人们社会交往互动的规则，是对人们的行为和社会运作的约束与引导。诺思曾指出，制度就是一个社会的游戏规则，它们是一些人为设计的以形塑人们互动关系的约束，包括正式的(成文规则)和非正式的(惯例等非成文规则)两个部分。在作用机制上正式制度主要依靠法律、权力等刚性的强制手段来保证，而非正式制度主要依靠传统、社会舆论、行为准则、道德力量和精神追求等柔性手段来推进；在实施机制上正式制度的实施通常通过建立相应的机构、组织和专门人员等来操作，而非正式制度的实施则没有这些。由于在乡镇人大撤销后所设立的街道人大工委与其性质、职权迥异，有必要从正式制度的层面即法律规定入手，充分认识街道人大工委的制度属性定位，进而探讨街道人大工委在践行全过程人民民主中的制度价值及其制度创新路径。

一、街道人大工委的制度属性

街道人大工委不是在全国人大常委会统一要求下设立的，而是以“自下而上”的方式，先由地方试点探索设立，而后由全国人大立法在全国逐渐推开设立的。

从中央到基层，我国人民代表大会共有五级，即全国人民代表大会，省、自治区、直辖市人民代表大会，设区的市、自治州人民代表大会，县、不设区的市、市辖区人民代表大会，乡、镇人民代表大会，五级人民代表大会构成了完整的纵向组织体系。20 世纪90 年代以来，城镇化加速发展，城市工作重心日渐下移，撤乡并镇设立街道越来越多。在乡镇人大撤销后，基层地方政权生态发生了重大变化。街道层面没有人大工作机构，很多地方只是设置一名联络员，负责与上一级人大常委会沟通联络，承办上一级人大常委会布置的工作，代表活动不正常，代表工作形同虚设，同群众联系式微，人大工作在街道出现“断层”。如何“找补”街道人大工作，成为地方人大及其常委会亟需解决的大问题。在此情形下，依据原《地方组织法》第五十三条第一款：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定，山西省太原市小店区于1998年最早探索在街道设立人大工作委员会。2000 年6 月，山西省在有条件的大中城市推开设立街道人大工委。山西省设立街道人大工委的做法受到了全国的广泛关注，各地纷纷取经学习效仿。

为进一步加强和规范街道人大工委工作，更好地推进基层人大工作，在深入调研各地街道人大工委建设探索实践的基础上，2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议对《地方组织法》作出修改，第五十三条增加一款规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”《地方组织法》的这一规定成为设立街道人大工委的唯一法律规范，推进了街道人大工委在全国层面的全覆盖设立。2022年3月，十三届全国人大五次会议对《地方组织法》该条规定进一步修改，增加了“县、自治县可以在街道设立工作机构”的规定。

1.街道人大工委是区、县人大常委会的工作机构

“工作机构”是街道人大工委的本质制度属性定位。在部分文献和工作实践中，常见有将街道人大工委称作县、区人大常委会的“派出机构”的习惯说法。但严格说来，依照法律规定，“派出”一词只适用于国家行政机关。所谓派出机关“是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关”。街道办事处、区公所、地区行署都是上一级政府的派出机关。这类行政机关并非一级政府，不是一级独立的行政机关，它从属于派出它的机关，接受派出它的机关的领导，主要任务是代表派出它的行政机关或者接受派出它的机关的委托，在一定的行政区域内行使着相当于一级政府的行政管理综合职能，具有部分行政主体资格。而所谓的派出机构是“国家专门职能机关依法在一定区域内设立的分支或代表机构，执行某种特定职能或从事某种专门业务，行政职能单一，是一种部门或专门权限机构。派出机构在街区中主要指工商所、公安派出所、税务所等机构”。人民代表大会是以开会的形式行使职权，为保证人民代表大会闭会期间能有效发挥作用而设立了人大常委会，人大常委会的工作机构则是为保证人大常委会有效运转而设立的机构。

2.街道人大工委是半职能性的服务工作机构

著名学者蔡定剑认为，代表大会及其常委会是行使国家权力的职能机构，而常委会设立的工作机构可以被认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以它本质上又是一种服务机构。因此，从制度属性来说，街道人大工委是常委会设立的半职能性服务机构。具体而言，就是为代表大会、常委会行使职权服务，为专门委员会工作提供服务，为人大代表和常委会组成人员服务，一切工作是为保证人民代表大会和常委会依法履行好职权。与常委会内设的其他工作机构，如法制工作委员会、预算工作委员会等性质地位相同。

有学者认为，作为一个组织实体，街道人大工委不具有对街道辖区其他个体和行政组织行使任何实质性权力，只是被它组织起来的人大代表具有对法律与政策执行监督权、对街道办事处及其他派出部门的监督权、调查研究权、代表选民权，甚至街道决策参与权。对此，笔者并不认同。街道人大工委作为区（县、市）级人大常委会设立在街道的内部机构，是不具有任何实质性权力的，不能直接作出有约束力的决议、决定，这是毫无异议的。但是，经过区（县、市）级人大常委会的授权交办，是能够行使部分实质性权力的，比如，在对街道办事处或其他政府机构监督方面，可以作出实质性的审议意见，这方面尚有很大的探索创新空间。

3.街道人大工委是城市基层权力机关体系的一部分

众所周知，街道办事处不是一级政府，街道人大工委同样不是一级政权组织，但它是政权组织体系的一部分。“政权”是国家公权机关的政治组织形式，具体指行政、立法、司法、军队等国家机构的构成与组织，如资本主义国家的总统制、君主立宪制，社会主义国家的人民代表大会制和苏维埃制等。“政权”主要涉及政治“机关的设置、权力配置和相互关系等”，体现权力的横向结构和分配。在我国，各级人民代表大会作为国家权力机关是各级政权的核心标志和组织特征。县、区人大常委会是一级国家权力机关，街道人大工委作为它的工作机构，是它在街区内的组织延伸。因此，可以说，街道人大工委虽然不是一级权力机关，不属于地方人大体系的层级，但也是城市基层权力机关的一部分，是城市权力机关组织体系的末梢。

4.街道人大工委职权行使具有直接性、间接性、综合性的鲜明特色

根据《地方组织法》第五十九条的规定，街道人大工委直接行使的职权，包括负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见等三项事务，主要是服务和保障代表履职。在间接性职权行使上，主要是办理常委会交办的监督、选举以及其他工作。街道没有本级人民代表大会，街道人大工委不能直接行使乡镇人大具有的重大事项决定、监督和人事任免等三项重要的法定权力，其间接性职权行使的前提是由区（县、市）级人大常委会交办，无交办则不能行使。“交办”一词也鲜明体现了一种上下级的工作关系，街道人大工委要向区（县、市）级人大常委会负责。间接性的特点，同时带来了职权行使的不清晰问题，比如，如何交办？办理的尺度又如何把握？这些问题是实践中必须要解决的问题。

街道人大工委性质与人大常委会的其他工作机构相同，但是在具体职责方面，其他工作机构的职责具有单一性，只负责某一类型的具体工作。而街道人大工委的职责并不局限于某一类型的具体工作，具有综合性特点。职权行使的交办性特点决定了街道人大工委职责的综合性，可以根据区（县、市）级人大常委会的交办履行多种职能。

5.街道人大工作具有基层性和地域性特点

街道人大工委是区（县、市）级人大常委会设立在街道的工作机构，是城市基层人大的“基层”，直接面向城区居民群众。工作重心和工作范围一方面围绕区（县、市）级人大常委会关注的重点工作，如，完成上级人大常委会交办的选举等工作，但更重要的是围绕街道的经济社会发展状况，关注街道区域内居民群众的利益需求。因此，又有着很强的地域性特点。“现实中大多数街道工委认为应当围绕街道党委的中心工作来开展工作，这反映了街道人大工委的工作重心在制度设计时主要落在街道事务上，而不是区（县、市）其他地方或全局性的事务。”

二、街道人大工委的制度价值

街道人大工委是基于乡镇人大撤销而设立的，街道人大工委创新性的设立极大地优化了街道权力结构和基层民主政治生态，在基层全过程人民民主实践中展现出了极大的制度价值。

1.奠定城区基层全过程人民民主实践制度体系基础

“人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是全过程人民民主实践的主渠道。”新中国成立后，实行人民代表大会政权组织形式，建立了从全国人大到乡镇人大的五级人民代表大会制度体系，从上到下的五级人民代表大会组织体系保障了人民民主权利的实现，为全过程人民民主实践提供了坚实的根本制度基础。

“乡镇一级人大是我国最基层的人民政权，它最接近人民群众，也最便于人民群众参加政权的管理。”人民群众通过选举乡镇人大代表参与乡镇的事务管理，反映诉求和意愿，行使当家作主的权利。乡镇人大是基层民主建设的重要组成部分，是发展基层民主的重要支点。而随着撤销乡镇设立街道办事处，乡镇人民政府被撤销，乡镇人大及其主席团也被撤销，使得基层人大体系少了一个层级，街道层面失去了最便于群众直接反映诉求和意愿的政治参与制度化通道，人大制度体系停留于区（县）一级，人大制度作用的发挥失去了最基层的支柱，削弱了基层人大代表制度和基层民主制度。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出：“我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”在乡镇人大撤销后，没有街道人大工委的设立，人大工作在基层出现了空白区和断层，因此不可避免地导致人民民主权利减少，人民民主不是扩大而是缩小，是与不断扩大人民民主的发展要求相背离的。习近平总书记说：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”践行全过程人民民主，完整的制度安排和完整的实践参与有机统一，不可分割。街道人大工委的设立填补了乡镇人大撤销后的人大工作空白，全领域完善了人民代表大会制度体系，成为城区践行全过程人民民主的主渠道和重要支点，巩固了中国共产党民主执政的制度基础。

2.建构城区基层制度化民意表达通道

“作为间接民主与直接民主的融合形式，全过程人民民主的实质就是要充分发挥人大代表的作用和民众广泛有序参与作用。”建构完善的民意表达通道，实现有序的民意表达是全过程人民民主实践的基础。习近平总书记强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”根据《地方组织法》第五十九条第三款的规定，街道人大工委的首要职责就是做好代表工作，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见。街道人大工委通过组织代表活动，服务和保障代表履职，既反映代表的建议、批评和意见，同时又反映群众的建议、批评和意见，发挥利益表达的功能，是代表和群众之间重要的“传声筒”和桥梁。

根据《代表法》的规定，代表依法执行代表职务包括在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动。但是由于我国人代会会期较短，因此人大代表发挥作用更多的是在闭会期间。而人大代表都有本职工作，有的还身兼数职，工作繁忙，加之有的代表责任意识不强，联系选民“时有时无”，这些情况容易导致在闭会期间代表联系选民的义务无法履行，群众利益无从表达，以致代表制度空转。在乡镇人大撤销后，如何发挥代表作用，密切代表与群众的联系，更是人大代表制度建设面临的迫切问题。塞缪尔·亨廷顿认为，制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。街道人大工委的设立，实现了代表活动的有组织化，避免了人大代表活动的无组织化、群众利益表达的散乱化，避免了人大代表在基层无法扎根，脱离群众的潜在风险。街道人大工委作为完整的区（县、市）级人大常委会的工作机构，是基层人大代表活动的组织者，是让代表更好发挥作用的服务者、保障者。街道人大工委以组织化的结构和力量，组织人大代表开展履职培训、参加视察、调研、联系选民等活动，把代表在闭会期间的活动纳入到规范化、制度化、有序化的轨道，能够增强代表的组织意识、代表意识，实现代表联系群众的常态化，提升群众利益表达的制度化。

近年来，各地街道人大工委以激发代表活力为目标，深入推进代表联络机构建设，积极打造代表之家、代表联络站、代表联系点，地方各级人大已建成22.8 万个代表联络站和代表之家，全国基本实现乡镇、街道全覆盖，“家、站、点”成为代表征集民意、群众参与人大工作的重要制度化渠道。

3.实现城区人大监督制度体系全覆盖

一切权力必须受到监督。习近平总书记强调：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”人大监督在我国权力体系的构成上具有根本性、基础性、至上性，坚持和完善党和国家的监督体系，强化对权力运行的监督和制约，首先必须从结构上完善人大监督制度体系，实现人大监督制度体系的全覆盖。

在乡镇人大未撤销时，乡镇政府要向乡镇人大报告工作，接受代表审议和监督，而在乡镇人大撤销，政府改为街道办事处后，鲜有街道办事处向县、区人大常委会报告工作接受监督，街道办事处成为基层人大监督的“真空区”。“随着改革开放的深化，城市管理重心下移和‘两级政府、三级管理’的街道管理体制的改革，街道承担的社会管理和服务事务日渐增多，权能逐步扩张，街道办逐渐演变成综合性、社会性、区域性的一级‘准政府’。”而上一级政府部门也陆续在街道设置了派出机构，诸如派出所、城管、市监所等。在县、区人大常委会监督触角不向街道延伸，不能有效对街道办事处行使监督职能的情况下，人大监督在街道形成“断档”，街道办事处及其他政府部门派驻街道的机构必然处于缺乏监督制约的状态，导致权力的滥用和腐败，这种状态显然与人大制度设计的基本原则和要求相背离，与发展全过程人民民主不相应。

街道人大工委的性质和地位是和人大常委会其他的工作和办事机构一样的，不是监督权的主体，因此，并不具有独立完整的监督权。但是，如果街道人大工委不能因此行使监督职能，那么设立街道人大工委的意义就会大打折扣。2015 年《地方组织法》修订，规定了街道人大工委可以办理区（县、市）级人大常委会交办的监督工作，使实践中的街道人大工委的监督职能有了合法性。在街道人大工委的监督实践中，一些地方的街道人大工委组织辖区的市、区人大代表对街道的政府职能部门开展评议，听取街道办事处的工作报告和财政预算报告，对街道实事项目实施监督，提出意见建议，督促改进工作。这些监督形式和做法，有效弥补了乡镇人大撤销后县、区人大常委会在街道层面的监督空白，体现了全过程人民民主。

4.丰富城区基层民主协商形式

协商民主是贯穿于全过程人民民主各环节、各领域的重要民主形式。2015 年2 月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，该文件首次将“人大协商”明确为一种重要的协商渠道，并提出了“积极开展人大协商”的重要意见，强调要发挥好人大代表在协商民主中的作用，鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。街道人大协商作为人大制度体系中人大协商民主的末端，是基层民主协商的重要组成部分，最接地气。

基层人大协商既是一种民主形式，又是一种有效的治理形式。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”“这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”城市基层社区治理日趋复杂化、精细化，而人民群众不论在物质生活、政治生活还是精神生活、社会生活等各方面，需求日趋多样化、个性化，给基层社会治理带来挑战。街道人大工委是代表机关，又是国家权力机关的一部分，拥有独特的协商资源整合优势，通过搭建协商平台，能够有效整合人大代表、政府职能部门、社会组织等街道层面、县区级层面的协商主体力量，从制度上保障基层社会治理主体的参与，尤其是弱势群体的参与。人大代表既是人民群众的代言人，群众对其有着天然的信任感，同时也是国家权力机关的组成人员，有对各方面工作提出建议、批评和意见的权力。人大代表作为无利害关系的第三方参与社区事务协商，有利于提升协商效能，促进群众诉求解决，化解社会利益冲突，寻求到各方利益关系维护的最佳点。如上海市芷江西路街道人大工委搭建了“代表吹哨、部门报道”的协商平台，由代表牵头，整合街道、职能部门、居民代表等多元治理主体，对社区治理难点进行协商、讨论，既激发了代表参与社区治理活力，又提升了社区治理成效。杭州市各街道人大工委组织了由本街道的村、社区、机关、企事业单位、社会各界人士代表组成的街道居民议政会议，作为街道协商议事平台，鼓励引导辖区内居民代表参政议政，实现居民和政府互动沟通发展。街道人大协商极大地丰富了基层民主协商形式。

三、街道人大工委制度创新的路径选择

“任何一个社会制度，如果能全面发展，经常不断地回应时代的新要求，那它就是一个足够稳定的制度。停滞是制度老化、制度毁灭的前兆。”街道人大工委的设立是创新人大制度、回应社会、扩大人民民主的体现。深化人大履职中的全过程人民民主实践，是基层人大面临的一项长期任务。街道人大工委需要不断进行制度创新，才能更好地在实践中发挥与其制度价值追求相匹配的作用。

1.完善国家立法，提升街道人大工委的法律地位

全过程人民民主是人民群众全体参与、全程参与的民主，但当前城市街道居民和乡镇居民在民主参与权利、参与形式上相比，呈现出了“城市弱、农村强”的现象。原因在于乡镇居民可以通过乡镇人大这种正式高度制度化载体参政议政，行使民主权利，参与乡镇重大事务决策，监督乡镇干部和重要事务，而城市街道居民在与其自身利益和生活关系密切的基层空间，缺少在街道层面进行制度化的利益表达、诉求实现与政治影响的机会，其权益的实现、维护和增进相对于乡村居民，不是增强而是弱化了。虽然，在2015 年《地方组织法》修订后，街道人大工委已普遍设立，建立了街道层面人大系统内的制度化参与渠道，但从法律定位及职能而言，街道人大工委的地位总体上仍呈现弱化状态。

当前，对街道人大工委的设立及运作，上位法支撑严重不足。2015年《地方组织法》修改，规定市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。2022 年3 月，《地方组织法》再次修改，增加了“县、自治县人大常委会可以在街道设立工作机构”的条款。两次修改，法律规定中一直用的都是“可以”一词。在法律术语中，“可以”可理解为可为或可不为，是选择性或者授权性规范。而“应当”属于强制性规范，是指必须依照法律适用、不能以个人意志予以变更和排除适用的规范。“可以在街道设立工作机构”的规定，也即是说，在街道可以设立人大工作机构也可以不设立，皆是正当合法的行为。很显然，“可以”一词与“应当”一词相比，街道人大工委的重要性、地位是极大降低的。

2022年3月，全国人大常委会副委员长王晨在关于《地方组织法（修正草案）》的说明中，指出了县乡两级人大对发展全过程人民民主的重要性。作为乡镇人大撤销后填补空缺的街道人大工委，其重要性对于发展全过程人民民主而言是不言而喻的。2022年3月《地方组织法》修改增加“县、自治县人大常委会可以在街道设立工作机构”条款，同样说明了街道人大工作机构不可或缺的重要性。因此，鉴于街道人大工委的重要地位及作用，有必要再次修订《地方组织法》，将“可以”一词改为“应当”，进而在立法上强调街道人大工作机构设立的意义和地位，从法律地位上根本解决街道人大工委弱化、边缘化的问题。

在20世纪50年代，国务院即制定了《街道办事处条例》，街道办事处的设立、职责有了法律依据。同样作为国家基层政权组织体系的一部分，关于街道人大机构的设立及职责目前仅有《地方组织法》寥寥数语的规定，显然与街道人大工委的制度价值不相称。当前，越来越多的省市制定了《街道人大工作条例》，街道人大工作也积累了丰富的实践运作经验。因此，从全国层面而言，制定《人大街道工作机构条例》的立法条件业已成熟，应以法律的形式推进城区街道人大工作的发展，实现街道人大工作的法治化。

2.加强地方立法，具体明确交办授权的方式、程序

如前所述，街道人大工委的职责具有交办性的特点，即要办理常委会交办的监督、选举以及其他工作。人大履职是集体履职，必须遵循一定的法定程序。因此，街道人大工委办理常委会交办的工作，必须遵循交办程序，在交办之后，街道人大工委的办理工作才具有合法性和有效性。

街道人大工委设立以来，在实际运作绩效方面，街道人大工委在联系代表、组织代表学习方面效果很好，组织代表联系选民、服务选民进展明显，但是组织代表对街道行政工作监督效果有限，在推动街道决策民主化方面缺乏实质性突破。其中重要的原因在于组织代表联系选民，为代表服务是《地方组织法》明确直接规定的街道人大工委职责，而监督等其他职权的行使则是须由区（县、市）级人大常委会交办才可。而在实践运作中，由于区（县、市）级人大常委会没有交办或者交办事项、交办方式、交办程序、交办后果等不明确，致使街道人大工委对街道办事处的监督等工作陷入要么越权要么缺位的两难境地。

“人大是通过会议方式和集体决定开展工作的，职权的制度化设定及其职权行使的程序性规定对深化人大履职中的全过程人民民主实践具有基础性影响。”近年来，一些街道人大工委组织代表评议街道政府部门，对政府部门实施有效的监督，受到了代表和群众的欢迎。但是，在评议工作中，如果不满意率比较高，那么后续将如何处理？由于交办不明确，束缚了街道人大工委监督职能的行使，监督效能减弱。因此，需要总结实践经验，以地方立法的方式，对由区（县、市）级人大常委会对街道人大工委的交办事项、交办方式、交办事项处理、交办事项的落实反馈等作出具体规定。如，为加大对街道办事处的刚性监督，区（县、市）级人大常委会可授权街道人大工委组织辖区人大代表对街道办事处工作报告、财政预算报告等进行审议，提出审议意见。如果认为街道办事处作出的重大事项不适当，可授予街道人大工委有提请上级人大常委会主任会议以法定方式要求政府责令街道办事处予以纠正的权力。

为解决街道人大工委对街道办事处的监督困境，2019年东莞市人大常委会对街道人大工委的监督事项以整体打包方式进行一次性“一揽子”授权，授权街道人大工委独立开展监督，打通了人大监督街道层面“最后一公里”。关于区（县、市）级人大常委会的交办授权方式可以借鉴东莞市人大常委会的做法，形成以一次性打包授权为主，个别事项一次一授权为辅的交办授权方式，不仅可以降低授权成本，并能够最大限度鼓励街道人大工作创新。

3.夯实代表联络机构的民意表达功能

“从政治主体的角度讲，所谓全过程人民民主无非是强调民众和他们的代表对现实政治过程充分发挥作用的政治形式。因此，形成民众与他们的代表之间制度性的联系对全过程人民民主实践具有基础性意义。”党的十八大后，中国共产党强调人大设立代表联络机构，以组织化的方式促进代表加强同群众的制度化联系。党的十八大报告提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”十八届三中全会指出：“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”十九届四中全会要求：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥代表作用。”习总书记在中央人大工作会议上指出，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。

《代表法》规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。以立法的形式强调了代表履职活动的集体性和组织性，这是人大代表与西方议员履职活动特征的重要不同。代表联络机构是代表有组织化履职、公民有序参与政治的基层全过程人民民主实践重要阵地，是畅通民意诉求的重要渠道。因此，建设好、使用好、管理好代表联络机构，夯实代表联络机构的民意表达功能是街道人大工委发挥制度作用的重要组织化平台与抓手。首先，要完善代表履职约束机制。在当前部分人大代表参与热情不高、活动缺席、内心履职动力不足的情况下，需要强化代表履职的外在压力，并将外在压力制度化。推行代表履职量化统计，接受选民监督，并将此与代表选举责任机制相结合，推进代表与自己的选区在利益与关切上的一致性。善于借力互联网吸纳民意，丰富代表联系群众的形式和内容，增强代表联系群众的频度和广度。其次，要提升代表联络机构的民意回应能力。增强代表履职培训的针对性，有效提升代表的履职表达能力。完善全链条式代表意见建议办理机制。加强政府部门与代表的面对面沟通，对代表意见办成率落实考核责任，切实提升办理质量。如上海市大宁路街道人大工委建立了“民生事务顾问”制度，聘请区内与民生事务息息相关的部门业务骨干，作为代表履职的“民生事务顾问”，为代表提供专业的政策咨询，成为代表回应居民诉求的强有力支撑。居民提出的问题，则通过人大代表、民生事务顾问直达相关职责部门，这种直接而有针对性的方式，使居民的诉求得到迅速的回应或解决。提升代表联络机构的民意回应能力，有利于增进群众的认同度，形成良性循环。

[1][17][19][32]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

[2][25]袁则文：《论街道办事处的制度属性》，载《探索》2017年第1期。

[3]道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，航行译，格致出版社2008年版，第3-5页。

[4]吉嘉伍：《新制度政治学中的正式制度与非正式制度》，载《社会科学研究》2007年第5期。

[5]张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第164页。

[6]王爱国：《街区制：我国城市发展困境的新探索》，载《重庆理工大学学报(社会科学)》2016年第8期。

[7][13]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2014年版，第476页。

[8][11][26]赵永红：《城市基层治理中的街道人大工委：组织设立、运作现状与地位重塑》，载《领导科学论坛》2016年第2期。

[9]朱光磊：《政治学概要》，天津人民出版社2008年版，第127－128页。

[10]王惠岩：《政治学原理》，高等教育出版社1999 年版，第104页。

[12][16][27][29]程竹汝：《全过程人民民主——基于人大履职实践的研究》，上海人民出版社2021年版，第3页。

[14]中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2014年版，第89页。