农文旅产业高质量发展探讨

□文/朱建其 陈鑫春 章怀东

（1.浙江省旅游投资集团有限公司；2.浙江浙旅投资有限责任公司 浙江·杭州）

[提要］乡村文旅项目发展过程中土地，资金和人才是重要因素，其中土地是项目开发中必不可少且决定项目质量的重要因素。本文分析影响土地保障的重要因素，结合浙江省积极探索推进的“坡地村镇”建设，通过案例分析，阐述政策对助推农村文旅项目开发高质量发展产生的积极作用。

2005年，时任浙江省委书记的习近平第一次提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念。为了保护好青山绿水、发展好生态经济、提高农民生活水平，发展文旅产业已然成为浙江省经济社会发展的重要力量，也是浙江实现共同富裕示范区建设、乡村振兴、大花园建设等重大战略的有效途径。农文旅产业融合发展，通过田园风光、乡野文明与自然风光等资源的紧密结合，深入打造体验型休闲度假产品，最终实现城镇与乡村、民俗文化与田园风光的深度联合。

一、文旅产业发展的瓶颈问题

土地、资金和人才是文旅产业融合发展的三大要素。长期以来，土地保障一直是制约文旅项目开发，包括业态布局和产品开发的瓶颈问题，主要包括生态环境的保护、土地资源的保障、开发效益的保证三大问题。

（一）生态环境保护问题。当前，旅游已成为人民美好生活追求不可或缺的部分。发展全域旅游，做活“文旅+”文章，培育发展文旅新业态是文旅产业高质量发展的必由之路，从传统的观光旅游向休闲度假转型升级是消费者对文旅产品需求的变化，要解决游客“留下来”、在景点“住下来”的需求。大多数文旅项目的开发都选择在生态环境优良的乡村地区，此类区域往往是森林公园、名胜风景区、生态保护区等，会受限于因生态保护而制定的各类规划的制约，比如不能建索道，那就无法解决交通问题；不能建酒店，那就无法解决住宿问题；不能建各类体验项目，那就无法解决娱乐问题。

（二）土地资源保障问题。浙江省“七山一水两分田”的格局，需要正确处理好“保耕地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无法有效解决农地转用、土地利用规划、占补平衡指标等系列问题，导致投资方无法落地文旅项目。具体来看，一是空间规划的问题，可供开发的乡村旅游资源通常分布在城镇之外，这些地方往往没有可供开发的建设用地，在用地指标安排上较为困难；二是用地范围的问题，当前文旅产业发展会同步带动农业发展，通过提升品牌影响力、跨界融合等方式为农业创收赋能，但由于农业设置用地范围限制，导致文旅项目配套所需的基础设施无法建设，严重阻碍了农文旅产业融合发展。

（三）开发效益保证问题。投资额较大、投资回收期较长是文旅项目存在的共性。大多数文旅项目采取“片状”供地，此类整地出让的方式直接影响项目总开发成本，不利于招商引资。根据文旅项目开发的实践经验，实际建设用地较项目整体单位而言占比并不高，但由于现有的征地方式，需要成片获取土地，导致项目开发中的土地成本极高。因此，投资方为收回投入成本，通常会出现开发房地产的情况，这与文旅项目保护性开发的要求严重背离。另外，由于极高的土地成本，大大降低了投资方落地项目的信心。

二、“坡地村镇”政策由来

文旅项目用地问题是随着社会经济发展加速、投资项目不断增加出现的新问题。国家高度重视文旅项目供地，出台了一系列的相关政策。（表1）

表1 文旅项目用地相关政策一览表

随着新型城市化的持续推进，社会经济发展、城乡建设与耕地保护之间的矛盾始终存在，耕地保护面临多重压力。浙江省独特的资源禀赋以及严格的耕地占补平衡和生态保护政策，要求必须以科学合理的方式开发利用丰富的低丘缓坡资源。为有效推动文旅项目发展，在国家有关政策的指引下，浙江省国土资源厅等9部门于2015年联合下发《关于“坡地村镇”建设用地试点工作的通知》（浙土资发[2015］13号），在全省范围内开展“坡地村镇”试点项目。

经过几年努力，浙江逐渐探索出一条“开发与保护并重、建设与环境融合”的坡地开发利用新机制，其核心为点状供地，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用新道路。2018年制定出台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发[2018］64号），通过合理开发利用低丘缓坡资源，破解项目开发中的土地制约，通过向山坡地要土地、要空间，为文旅项目开发所需的建设用地提供了另一种方法。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅产业发展取得的成效

浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作，为当地文旅项目开发提供了强有力的政策支持，激活了投资方投资乡村旅游的热情，带动了地方农村居民的就业，激活了当地文旅产业经营模式，吸引了许多优秀的年轻人回到农村，实现了多方共赢的良好局面。经过几年试点实践，浙江省“坡地村镇”政策为文旅项目开发及文旅产业发展带来了极大的推动作用。浙江省“坡地村镇”建设用地试点在2018中国“三农”发展大会上被评为“2017中国三农十大创新榜样”，是浙江省政府2018年度“改革创新项目”。

（一）推动文旅产业加快发展。文游项目所需土地与山坡地地形的天然契合性以及“坡地村镇”试点明确的“点状布局、垂直开发”方式与文游项目用地的需要高度吻合，因此，“坡地村镇”政策试点是一项因地制宜的好政策，可以从根本上解决文旅项目开发所需的用地问题，从资源不可开发到可开发，有效推动乡村休闲度假旅游产业、文旅产品新业态的培育和发展。2014～2020年，浙江省“坡地村镇”试点政策共节省建设用地指标约2万亩，累计培育各类项目129个，其中14个重点项目已成功通过了省级验收并实现投运。浙江省文旅产业小镇、康养旅游小镇等文旅、康养类项目快速发展，如莫干山裸心谷等洋家乐项目、建德开元芳草地乡村酒店项目、诸暨十里春风等。从类别看，“坡地村镇”129个试点项目中，文旅类（休闲养生、生态旅游、民宿酒店等）项目有87个（占67%），可见“坡地村镇”试点对文旅项目的发展具有明显的推动作用。

“坡地村镇”政策极大地降低了文旅项目的用地成本，进而有效地激发投资活力。“转征分类、差别供地”，即点状征“林”后变为建设用地，而建设用地之间的生态保留用地按土地原用途管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸心谷项目（项目总用地458亩，新建的建筑占地12亩）、诸暨云溪九里康养小镇（项目总规划面积2，917亩，建设用地194亩）等，以上项目只需要征用少数用地就可以解决项目建设用地需求，用地成本明显降低。同时，项目内的道路、生活配套设施等符合划拨用地条件的，则采用划拨用地的方式。“坡地村镇”既保证了有效供地，又大幅降低了投资方的用地成本，激发了社会资本的投资热情。

（二）提升文旅项目产品质量。按照“坡地村镇”政策“房在林中，园在山中”的要求，建设用地须选择山林空地，通过将酒店、咖啡馆等业态布局在山中，有效解决了原来消费者无法在优美山水环境中停留、住宿的痛点，切实提升了文旅项目的产品质量。消费者不再将目光局限于山水景观观光，更加注重对文旅产品的感受及体验，完全改变了过去“到此一游”的旅行方式。通过布局多元业态，游客在文旅项目的选择上可以满足其追求个性化、体验化和情感化的需求。从“观光游”到“体验游”，不仅表现在游客对旅游产品、行为、活动的选择上，更表现在整个旅游市场对旅游品质的重视和逐步提升上。

建德市近几年先后有15个项目列入“坡地村镇”试点。江南秘境·江南渔村项目是江南秘境国际旅游度假区首个实施开发的项目，位于三江口、“两江一湖”风景名胜保护区严东关景区的核心区域。项目开发过程中，为尽可能保持原有地形地貌不受破坏，通过点状布局、垂直开发的方式，坚持保护性开发，秉承“大保护、小开发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜林则林”原则，充分利用建德低丘缓坡资源，发掘富春江优质生态环境资源优势，把生态红利、旅游资源、文化禀赋转变为发展红利，在最大限度保护环境的前提下进行建筑、设施的合理规划布局，做到开发建设与生态保护并重。项目建成开业后，已成为杭州都市经济圈内又一个休闲度假的好去处，用秀丽的风景、丰富的体验设施吸引游客过夜停留，有效带动周末经济发展。

（三）带动地方经济融合发展

1、促进大旅游产业集群发展，实现旅游经济高质量发展。以消费者需求为导向，将吃住行游购娱相关的产业进行集聚，形成有影响力的产业集群。充分利用好“坡地村镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的要求，布局和打造文游产业经济带，以集群效应带动旅游经济发展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表，是浙江省民宿产业集群的示范，从2007年第一家洋家乐开业到现在，已经成为全国民宿业的标杆。以民宿发展为核心，逐渐形成了一条网状产业链，涵盖设计施工、培训教育、供应链物流、农产品销售、文创设计、直播营销等。诸暨市“枫和里”乡村旅游示范区，以新王线为文旅产业发展带，串联沿线主要村庄和重点项目，形成“一脉五谷六村”的旅游空间格局。项目所在组团都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇”政策的影响，项目已落地并有序推进。

2、推动乡村产业振兴，实现百姓增收，有效推进乡村振兴。按照旅游行业的带动效应，每增加3万美元的旅游收入，将为全社会增加直接就业机会2个和间接就业机会5个。“坡地村镇”政策带动民宿业发展，除直接解决了当地百姓的就业问题外，还解决了当地老百姓农产品的销路问题。莫干山镇180多平方公里的范围内分布着近千家民宿，按平均每家民宿需要5～15位从业人员估算，民宿的发展为当地村民提供了许多就业机会。疫情爆发之前，每年约200万中高收入群体游客到莫干山旅游住宿，他们的强购买力也大大带动了当地的土特产销售，提高了农民的额外创收，解决了原本销路难的问题。在安吉山川村赤豆洋高山生态旅游度假项目建设过程中，当地农民的收入迅速提升，每年为村集体额外创收100余万元，提供各类就业岗位300余个，农民收入实现持续快速增长。

四、启示及建议

（一）结合国家政策要求，紧紧围绕乡村振兴重大战略部署，进一步优化完善现有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重庆、海南、广东等省市积极探索“点供”用地在乡村振兴中的实施，其他地方政府可以充分总结现有经验，在制定有关政策时，强化政府统筹，联合多部门研究，紧紧围绕国家在点状供地等创新性供地方式中的要求，制定适合当地发展、利于文旅项目实施的政策。

（二）重视全过程管控，确保项目开发与环境保护双赢。牢牢抓住国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统筹考虑乡村文旅产业用地布局及规模，做好与各级规划的衔接。在用地审批过程中，严格管控，制定负面清单，实施以用地需求为导向的分类审批管理机制。项目开发过程中，要严格实施监管，对发生破坏生态、环境修复不到位等情况的，及时取消项目资格并收回用地指标。