问题属性、权威介入与跨域环境协作治理——基于京津冀地区的案例比较分析

李宇环张秋香石银凤

一、问题的提出

改革开放以来，各种生产要素在区域之间的自由流通和聚集，形成了长三角、珠三角、京津冀等具有区域竞争优势的大都市圈，同时也催生了诸如风沙、大气污染、水污染等大量“外部化”和“无界化”的跨区域环境问题，如何促进地方政府间的协作治理成为应对此类问题的关键(阿格拉诺夫和麦圭尔，2007[1])。已有研究主要用集体行动的困境解释跨域公共事务的治理问题。在跨区域环境问题的治理中，导致集体行动困境的原因主要有两个方面：一是跨区域环境问题的性质。环境污染是一种典型的负外部性问题，并且部分环境问题跨越了两个及以上行政区(沈坤荣等，2017[2])，正是因为行政区隔的存在使得治理绩效的测量难度较大，因此理性的地方政府缺乏主动治理此类问题的内在动机。二是政府间权力和责任的碎片化。在财政分权体制下，地方政府在资金的使用上拥有较大自主权，基于理性决策的利益最大化，导致地方政府往往优先关注辖区内的公共事务，而忽视跨区域公共问题的治理。同时，在“行政发包制”的体制安排下，各种事务被逐渐发包至基层，中央、地方和基层政府之间的权威关系和控制权分配也影响着政策执行者的注意力配置，因此地方政府通常会忽略权责关系不明确的跨区域环境问题的治理(周雪光和练宏，2012[3])。那么地方政府在跨域问题治理上如何达成协作呢？

传统的解决方案主要有两种:一是强调通过竞争的方式提升地方政府在公共物品供给上的效率以及促进其对居民需求的关注；二是强调通过集中统一管理解决社会经济和环境的外部性问题。与传统研究将竞争与合作看成一对对立关系不同，本文认为合作和竞争在政府跨域问题的治理中应当是一对互补而非互斥的关系。在面临资源稀缺情况时，地方政府之间存在竞争关系，但这并不妨碍他们之间的沟通和交流，“合作关系”可以积累社会资本，增进信任，降低合作成本(Feiock，2002[4])。传统研究只观察影响政府行动的因素以及最后政府选择合作的具体形式，但制度性集体行动框架提供了解释地方政府协作治理的微观动机与现实选择之间的机理模型。因此，近年来制度性集体行动框架(Institutional Collective Action，ICA)成为研究协作治理的主流框架。ICA框架是Feiock等人基于美国大都市治理实践提出的应对跨区域事务治理的模型，其前提之一是地方政府“碎片化”特征明显，即相互之间不存在行政隶属关系，各地方政府在治理跨域公共事务过程中“身份平等”。而中国的央地关系以及地方政府间关系十分复杂，牵扯甚多(温雪梅，2020[5])。因此，本文在借用该理论解释中国跨域问题治理时引入跨域问题属性和权威介入两个因素，从这两个因素出发我们选择京津冀地区的跨域环境问题协作治理作为案例进行分析。

2014年京津冀协同发展上升为重大国家战略，2015年《京津冀协同发展规划纲要》发布，2019年习近平总书记提出“强化生态环境联建联防联治，持之以恒推进京津冀地区生态建设”的工作要求，京津冀一体化发展成为党中央、国务院在新的历史条件下提出的重大国家战略和重大决策部署。建设以首都为中心的世界级城市群，京津冀地区承载了推动区域均衡发展的重要使命。在京津冀众多协同领域中生态环境保护被列为三个率先突破的重点领域之一，三地在协作治理的思想共识、体制建设、机制设计、规划立法等方面取得了重要进展和突出成效。2021年，京津冀地区PM2.5平均浓度降至38微克/立方米，其中北京市PM2.5年均浓度降至33微克/立方米，空气质量首次全面达标，大气污染治理取得里程碑式突破；京津冀192个国家地表水考核断面水质达到或好于Ⅲ类的断面比例为70.4%，同比提高8个百分点，其中北京市达到或好于Ⅲ类国家断面比例，提高到75.7%，(1)数据来源：邓佳，张雪晴，京津冀三地生态环境部门联合签署“十四五”合作框架协议，中华人民共和国生态环境部网站，https://www.mee.gov.cn/ywdt/dfnews/202206/t20220622_986288.shtml，2022-08-09。在重大国事活动期间的“冬奥蓝”“北京蓝”得到国际国内社会一致好评。本文选取京津冀地区的环境协作治理进行案例分析，一方面在于该区域的环境问题涉及多种类别，如固体废弃物、水、土壤、大气、风沙等，对于我们分析环境问题属性对协作达成的影响提供了较典型的场景；另一方面，京津冀协同发展作为重大国家战略，会较为频繁地接受来自中央层面的政策干预，这同样对我们分析权威介入对协作达成的影响提供了有价值的范本。基于此，本研究将聚焦分析在不同属性的跨域环境问题治理中，中央或上级权威应当如何发挥调节作用以解决地方政府的行动困境，以期为我国跨区域问题治理提供理论支撑。

二、文献综述

在“中国知网”以“环境协作治理”为关键词进行检索，共检索到191篇文献，发表时间主要集中在2013年之后。在理论研究层面，已有文献主要讨论了影响跨域环境协作治理的横向、纵向因素。横向因素主要阐释协作主体间的学习路径对协作的影响；纵向因素主要关注科层发包型协作、适应调整型协作、市场契约型协作、多元参与型协作等治理策略对协作行为的影响(崔晶和毕馨雨，2020[6])。除此之外，也有学者就城市群经济社会特征的异质性程度(锁利铭，2017[7])、中央或上级政府的纵向干预(周凌一，2020[8]；徐换歌和王峰，2022[9]；邢华和邢普耀，2021[10])、环境领域差异(锁利铭等，2020[11])等因素对政府跨域环境协作治理的机制和效果进行了研究。另外，也有学者对跨域环境协作治理机制的构建策略进行了讨论，但是大多停留在思辨意义上(黄爱宝，2009[12]；胡佳，2015[13]；刘柯，2019[14])。在实证研究层面，主要是基于单案例或多案例的研究，一种角度是从时空维度描述跨域环境协作治理的演变过程机制或协作结构(孙涛和温雪梅，2018[15]；马捷和锁利铭，2019[16])；另一种角度是从案例实践出发探索跨域环境协作治理的路径(张紧跟和唐玉亮，2007[17]；林谋，2015[18]；李燕凌等，2016[19])。

围绕京津冀地区的环境协作治理研究，目前有三条理论路径:一是从整体性治理理论出发，认为京津冀地区应整合各地政府内部职能相近的部门，形成包含财政、人事、信息等系统在内的跨区域整体性合作组织(崔晶，2011[20])；二是基于自组织主导的多中心治理理论，强调由群众自发形成的正式或非正式组织是解决公共事务集体行动困境的关键，弱化了政府在其中的作用(汪泽波和王鸿雁，2016[21])；三是从协同治理理论视角，强调多主体之间的沟通和合作，并建立包括目标、执法、信息、评估和技术等方面的协同机制以保证制度的持续性(魏娜和赵成根，2016[22])。

上述研究视角从“应该怎么做”的问题出发给出了跨域环境治理的路径，但从实践来看，受制度安排、交易成本、合作基础、问题属性等因素的限制，任何单一路径都很难奏效。因此，本文基于制度性集体行动框架，从跨域协作过程“是什么”以及“为什么”的问题出发，分析政府协作机制的“黑箱”。制度性集体行动框架融合了奥尔森个体层面的行动理论、奥斯特罗姆的制度发展框架、科斯的交易成本理论，为解释地方政府协作治理的微观动机与过程机理提供了理论基础。Feiock对制度性集体行动框架进行了完整描述，打开了集体行动困境与合作机制之间的“黑箱”(Feiock，2013[23])。国内学者在这一框架基础上构建了基于中国场景的区域协同治理框架，对长三角、粤港澳大湾区、京津冀地区等区域的协作治理进行了案例研究(锁利铭等，2013[24]；锁利铭，2014[25]；崔晶和汪星熹，2020[26]；戴亦欣和孙悦，2020[27]；锁利铭等，2020[11]；蔡岚，2019[28])。一类是解释性研究，即运用相关技术方法如社会网络分析法描述区域协同治理网络的特征，再结合制度性集体行动框架进行解释(单学鹏和罗哲，2021[29])；一类是理论研究，即结合中国具体情况尝试将制度性集体行动框架本土化(温雪梅，2020[5])；还有一类属于协作治理影响因素的研究，主要集中在公共物品属性(锁利铭等，2020[11])、政府合作层级(崔晶和汪星熹，2020[26])、区域异质性三个方面(李佳芸，2017[30])。不同于西方国家，中国地方政府的行为会受到来自上级或者中央权威的纵向干预影响。那么针对不同的环境问题领域，中央或者上级政府应该如何发挥调节作用才能推动有效协作，本文将尝试通过京津冀地区的环境协作分析回应这一议题。

三、地方政府跨域环境协作治理的理论框架

(一)问题属性对地方政府协作行为的影响

ICA框架认为，问题属性会影响地方政府的协作行为。有学者用“资产专用性”和“绩效可测量性”两个维度来区分不同领域的问题属性，并通过案例分析发现地方政府针对不同领域环境污染治理形成的协作方式存在较大差异(锁利铭等，2020[11])。资产专用性是美国学者威廉姆森在研究组织交易成本理论时所提出的概念，其定义为“在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”(Williamson，1981[31])；绩效可测量性是指在环境治理过程中成本投入的衡量难度以及治理效果的检测难度。本文基于这两个概念，并结合跨域环境问题协作的影响因素，提出“权责明晰性”和“利益可分配性”来界定环境问题属性。

实际上，地方政府在决定是否进行协作时首先考虑两个因素:一是各方在跨域协作中的权责能否明确界定；二是因协作而产生的收益是否能均衡分配。尽管协作各方能够在协作可以降低总体平均成本这一问题上达成共识，但每个主体在其中的责、权、利是否能明确且易测量，直接影响到各方的协作意愿以及后续的监督和问责(阿格拉诺夫和麦圭尔，2007[1])。另外，当地方政府协作的总体目标达成一致时，利益能否被均等分配就成了争论的话题。如果协作主体预期成本和利益无法被均等分配，那么潜在的参与者就有动机低估自己的能力并寻求搭便车，此时也会对协作的达成产生障碍(Feiock，2013[23])。因此，不同问题属性会对地方政府协作达成产生影响。

基于上述分析，本文衡量提出问题属性的两个维度:权责明晰性和利益分配均等性。权责明晰性是指在协作过程中各主体的权力和责任范围是否可以被清晰界定。由于在协作过程中，各主体之间并不存在明显的上下级关系，每一个协作主体对于共同目标的达成都负有一定责任，但由于某些问题领域在责任追溯方面存在困难，也就造成了人人都有责任，但实际上没有人完全负责。只有当跨域问题治理的投入和产出可以被清晰地衡量，各协作主体的权力和责任范围才能被确定，协作也就更容易达成。例如在大气污染治理过程中，由于存在不确定性和空间外溢性，一旦协作总体目标没有达成，很难确定哪一个协作主体应当负主要责任。因此，权责明晰程度对地方政府协作达成会产生影响。

利益分配均等性是指协作产生的好处能否被均等地分配。通常资源依赖是协作得以产生的前提，协作的本质实际上是资源的交换。各协作主体在针对某一跨域问题的治理上所具备的资源是不一样的，那么理性的主体在决定是否协作时就需要考虑自己获取的收益和资源的投入是否成正比。如果某一主体投入的资源较少，但获取的收益最大，那么投入资源较多而获取收益较少的一方就不愿意进行协作。并且，如果某一跨域问题的利益分配均等程度较低，那么潜在的协作主体就有动机低估自己的资源支付能力而选择搭便车。也就是说，收益分配均等程度越高，地方政府越容易达成协作。生态补偿机制是调节利益分配均等化的重要举措，例如天津市和河北省于2017年开展了第一期引滦入津上下游横向生态补偿工作，探索通过生态补偿机制解决滦河的污染问题。因此，收益分配均等程度对地方政府协作达成会产生影响。

(二)权威介入对地方政府协作达成的影响

当地方政府因为跨域环境问题性的复杂程度较高而协作意愿较低时，来自中央或上期的介入成为促进协作达成的关键。有学者从干预措施本身的特点出发，将这种纵向干预分为三种类型:权威型、激励型和信息型(Moseley 和Oliver，2008[32])。权威型干预是指中央或上级政府基于自身的权威介入直接出台相关政策或者立法来促使某项行动的达成；激励型干预是指中央或上级政府通过财政或人事变动等措施来激励地方政府行动；信息型干预是指上级或中央政府不直接介入，而是通过信息、专家、技术等支持降低行动成本，减少地方政府合作的障碍。也有学者基于中国的实际情况，将权威型干预进一步分为过程导向型干预和结果导向型干预。前者是指中央或上级政府直接参与到地方政府的合作机制中，协调利益、明确职责；后者是指中央或上级政府通过绩效管理的方式强调协作目标的达成(周凌一，2020[8])。

权威介入可以通过调节问题属性进而促进协作的达成。当跨域问题的权责明晰程度较低时，中央或上级权威的介入可以通过制定目标、完善监督和问责机制等，提高权责的明晰程度，进而促进地方政府协作的达成。例如在京津冀大气污染治理过程中，专门成立了相关的协作领导小组，并实行严格的考核问责制。生态环境部等相关部门和地方政府于2018年、2019年、2020年连续三年联合印发《秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，制定了大气污染治理目标。可以看出，权威介入可以通过调节权责明晰程度进而促进协作的达成。

当收益分配均等程度较低时，中央或上级权威可以通过补充选择性收益促进地方政府协作行为的达成。集体性收益和选择性收益是政府进行合作的前提，前者主要是指协作带来的共同收益，如规模经济形成下的成本降低；后者主要是指协作带来的差异化收益，如声誉、信任、地位等(锁利铭，2017[33])。在中国的政治体制下，选择性收益是影响地方政府是否进行协作的重要因素。当跨域环境问题受到了来自上级的关注，地方政府采取行动的动机更加强烈，并希望以此获得声誉、信任、地位等社会资本。因此，中央或上级可以针对集体性收益获得较少的主体在选择性收益方面进行补充，那么地方政府的协作也将更容易达成。因此，权威介入可以通过调节利益分配均等程度进而促进地方政府协作的达成。

基于以上分析框架，本文通过案例分析问题属性对地方政府协作达成的影响，并讨论中央或上级介入如何通过调节问题属性促进协作治理的达成。本文用权责明晰性和收益分配均等性来分析不同环境治理领域的问题属性。在权责明晰性较低时，地方政府协作的信息成本、执行成本和协商成本较高，此时中央或上级政府可以通过制定目标、完善监督和问责机制、建立绩效评估机制等提高权责明晰度，促进地方政府协作的达成。在收益分配均等性较低时，中央或上级可以对获得集体性收益较少的主体在选择性收益方面进行补充，那么地方政府的协作也将更容易达成。而当跨域问题的权责明晰性和收益分配均等性均较高时，权威介入可以不采取直接介入的方式，而通过信息干预为地方政府的协作提供信息、专家、技术等资源支持，从而降低地方政府在协作过程中的协商和执行成本。

四、京津冀地区环境协作治理案例比较分析

(一)案例选取

本文选取京津冀地区大气污染和水污染两类环境问题进行案例比较。大气污染和水污染是两类普遍的跨域环境问题，但两者在问题属性上具有较为明显的差异。由于存在流动性和空间外溢性，大气污染协作治理主体在权力和责任范围划分上存在困难，在执行过程中也难以进行监督和责任追溯，其权责明晰性较低；而水污染在地理区位上具备稳定性，治理绩效也容易观测，因此可以清晰界定各协作主体的权力和责任范围，其权责明晰性较高。同时，由于大气污染治理的协商成本、执行成本和信息成本相较于水污染来说更高，在治理过程中地方政府可能会基于自身效益最大化而产生“搭便车”行为，进而影响协作的达成。在地理区位上本文之所以选取京津冀地区，主要是基于京津冀三地空间紧邻、联系紧密，协同发展的需求迫切，同时也是问题最突出、最典型的地区之一。另外由于京津冀的战略地位，使得协作达成的影响因素更为复杂，分析这一区域的协作问题，对于推进其他地区跨域问题的协作治理具有重要的示范作用。

(二)案例背景

京津冀地区是我国重要经济增长极，具有十分重要的战略意义。随着工业化、城镇化进程加快，能源消耗持续增加，该区域的环境问题十分突出。在大气污染治理领域，北京市于2008年奥运会期间与周边地区首次开展了联防联控，并取得显著成效。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，明确指出到2017年，京津冀、长三角、珠三角等地区的空气质量要得到明显改善。同年10月，国务院批准成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”(2018年改名为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”)，生态环境部大气环境司也相应成立了协调办、应对处和项目处专门负责和领导京津冀及周边地区大气污染治理的相关工作。在中央文件的指导下，北京、天津、河北省政府之间相互签订了协议开展大气污染协同治理。

在水污染治理方面，京津冀地区水资源体系一脉相承，北京、天津皆属于海河流域，河北省大部分属于海河流域，另外一部分属于滦河流域。由于河道干枯、自然湿地萎缩、入海河道淤泥堆积、地下水过度开采、水污染严重等问题，京津冀地区已经成为我国水资源最为短缺的地区之一，平均水资源不足全国的0.7%，却承载着全国8%的人口以及6%的粮食生产的用水需求。在水环境治理领域，京津冀第一次进行合作是在2008年奥运会期间，但此时的治理策略是以大气污染为主、兼顾水污染治理，并未形成系统的水污染协作治理机制。其正式协作始于2014年京津冀签订《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，并成立京津冀水污染突发事件联防联控工作协调小组。

表1 京津冀地区大气污染和水污染治理重要政策梳理

(三)数据来源与描述

1.数据收集。

本文的数据来自于中央或地方发布的政策文件、新闻报道等，以“大气”“水资源”“水污染”“协作”“召开”“考察”“协议”“应急联动”“应急演练”“联防联控”等关键词进行检索。检索网站包括生态环境部、北大法宝数据库、中国知网、京津冀三地的人民政府官网、北京市生态环境局、天津市生态环境局、河北省生态环境厅以及相关政府部门网站，检索时间范围为2013年1月1日至2021年12月31日。另外，本文也在微博、微信公众号等平台上进行搜索，进一步对数据进行了补充。为保证数据的相关性，我们对收集到的文本进行人工逐条筛选，最终得到大气污染协作治理的相关报道或文件共125条，水污染协作治理共98条。

2.数据整理与编码。

我们对收集到的数据运用内容分析法，按照发文时间、协作内容、协作主体和协作方式四个维度进行一级编码。例如在2021年9月29日北京市生态环境局发布的新闻报道中提到“开展京津冀突发环境事件综合研究性演练……包括大气污染和水污染……此次演练由北京市生态环境局、天津市生态环境局、河北省生态环境厅共同主办，北京市延庆区人民政府承办”，本文据此判断协作主体包括北京市生态环境局、天津生态环境局、河北省生态环境厅、延庆区人民政府，协作方式为联合演习(如表2所示)。在协作主体划分方面，我们划分了中央及相关部门、京津冀省(市)及各相关部门、相关城市(区/县)及相关部门共四个层次，统计得出在大气污染协作治理方面共涉及26个主体，在水污染协作治理方面共涉及27个主体(如表3所示)。在初步了解协作方式的基础上，我们进一步根据正式程度将大气污染协作治理的协作方式分为考察、会议、联合行动、协议、协作机制五种。

表2 数据一级编码部分截取

表3 京津冀协作主体编码

在一级编码的基础上，我们梳理出每个文本中包含的协作主体和协作关系，并进行编码，得到163对大气污染治理协作关系，109对水污染治理协作关系，并运用UCINET软件构造协作关系的二维矩阵(如表4所示)。另外，我们还计算每个主体参与协作的次数，并将其作为属性数据，以反映各主体参与协作的程度。

表4 协作关系二维矩阵部分截取

我们以年份为单位，分别统计了大气污染协作治理和水污染协作治理的次数，以观测其协作频次差异和变化趋势(如图1所示)。另外，我们分别统计了大气污染和水污染治理的协作方式，以观测其协作正式程度和两种不同问题属性领域的差异(如图2所示)。就协作方式来看，大气污染方面，采取会议的方式进行协作的次数最多，其次是签订协议和进行相互考察。而水污染治理则签订了较多的正式协议，其次是召开会议和进行联合演练、联合执法等。相较于大气污染治理，水污染治理领域地方政府之间多采取签订协议的方式，反映了其达成合作的信息成本、协商成本以及合作风险等较低，在中央权威较少干预的情况下可以自发达成合作协议，也反映了其合作关系更加稳定。就签订协议的内容而言，大气污染更侧重于“责任状”“工作方案”“攻坚治理行动”“联合执法”“信息共享”等，而水污染治理则侧重“补偿机制”“联合督察”“应急预案”等。由此可见，在正式化程度较高的协议中，水污染治理更加追求长效、稳定的合作关系，而大气污染治理则在中央权威的介入下更侧重于完成短期的、临时的、紧急性的事务。

图1 京津冀及周边地区大气污染和水污染治理水平

图2 京津冀及周边地区大气污染和水污染治理协作方式

(四)京津冀地区大气污染和水污染治理案例分析

1.问题属性对协作达成的影响分析:京津冀两类环境问题的协作网络结构。

我们运用UCINET中的NETDRAW软件将二维矩阵可视化输出，得到协作网络结构。网络中每一个节点代表协作主体，节点之间的连线代表存在协作关系。另外，节点的大小表示参与协作的次数，参与协作的次数越多，节点越大；连线的粗细表示主体间协作的次数，次数越多，线条越粗。我们发现，京津冀地区在大气和水污染协作治理的网络结构特征上具有明显差异，具体表现为两方面:

一是相较于水污染治理，大气污染治理的网络结构较为松散。在大气污染协作治理过程中有60%(2)计算依据是与三个或三个以下其他主体产生协作关系的主体数量除以总的参与协作主体的数量。以上的主体并未与其他主体形成密切的协作关系，而在水污染协作治理过程中这一比例仅为30%左右。究其原因可能是京津冀大气污染协作多体现为中央部门与省级政府的联合发文，而较少有省内各地级市、县、区之间的自主协作活动。例如，环境保护部、国家发展改革委员会等部门与京津冀等省市连续三年发布的《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，主要体现的是以行政权威传导问责压力而促成的合作，而不是基于自主意愿的平等协作。而在水污染协作治理过程中，京津冀省市内的市、县、区之间的自主协作关系较为频繁。例如，北京市密云区、怀柔区、延庆区与河北省承德市、张家口市联合签署的《密云水库上游流域生态环境联建联防联治战略合作协议》，通过开展联合演练，强化水污染治理的自主联动。

二是相较于水污染治理，大气污染治理协作网络中处于核心地位的主体数目较少。由于大气的流动受多种因素的综合作用，因此大气污染问题具有空间不确定性，从而使得因协作边界模糊而带来较高的合作风险和成本，难以积累合作信任和经验，导致其他城市加入合作网络的意愿降低，难以形成稳定的协作关系，因此从大气污染协作网络结构来看，居于中心位置的节点较少。相对来说，水流域具有地理空间上的稳定性，较容易确定各主体在协作中的权责边界，因此协作关系更加均衡稳定。京津冀地区的水流域涉及永定河流域、滦河流域、潮白河流域、白洋淀流域等，在跨域水污染协作治理过程中，形成了北京市、天津市、河北省省级层面，以及通州区、房山区、密云区、廊坊市、武清区等县区层面多个网络中心节点。

图3 大气治理协作网络结构

图4 水污染治理协作网络结构

2.权威介入通过调节权责明晰度促进地方政府协作的达成。

在大气污染治理方面，中央采取了一系列措施以明晰权责。例如，2013年国务院成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，生态环境部大气环境司也相应成立了协调办、应对处和项目处，专门负责京津冀及周边地区大气污染治理的相关工作，明晰各主体的权力和责任范围，并实行严格的考核问责制。京津冀大气污染协作主体由2013年的“七部委六省市”扩展到2015年的“八部委七省市”，并于2017年重新确定了京津冀地区大气污染传输通道的“2+26”城市。从2017年开始，中央相关部委和京津冀及周边地区连续三年印发《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，明确考核指标和主要任务，要求各省市及有关部门严格按照职责分工落实任务要求；同时，生态环境部对各地空气质量改善任务进展情况进行调查和考核，并采用下发预警通知函、约谈主要负责人、实施区域环评限批等措施进行问责。

与大气污染不同，在水污染治理中权威主要以间接介入的方式明确各主体的权责关系。在2016年，由北京市委书记担任组长，原环境保护部部长和京津冀三地省(市)长担任副组长，成立了京津冀及周边地区水污染防治协作小组，以“联动协作、责任共担”等原则协商统筹开展区域水污染协作治理。在此基础上，京津冀三地自主建立了省级或省级以下协作网络，如由京津冀环保部门共同成立的京津冀环境执法联动工作领导小组、京津冀水污染突发事件联防联控工作协调小组、风河西支和龙河环境污染联合处置工作协调小组等；自主签订了多项合作协议，如《京津冀凤河西支、龙河环境污染问题联合处置协议》《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》《白洋淀流域跨省(市)界水污染防治工作机制》等。

通过上述分析可见，中央权威在权责明晰性低的大气污染治理中主要以直接介入的方式促成地方协作的达成，权威直接介入主要是通过制定政策明确权责边界，并基于考核结果实行严格的问责，中央权威在协作中发挥主导作用；而在权责明晰性高的水污染治理领域，中央权威主要以间接介入的方式，并不发挥强势主导作用，中央通过弱干预促成地方之间可以自主达成协作。

3.权威介入通过调节利益分配均等度促进地方政府协作的达成。

在大气污染治理中，权威介入主要通过增加协作方的集体性收益和选择性收益提高利益分配均等程度从而促进地方协作的达成。在京津冀大气污染治理中，中央主要通过增加关注、加大资金支持等提高协作方的利益分配均等性。例如，在2008年奥运会、2014年APEC会议等重大国事活动期间，大量新闻报道关注京津冀地区的“蓝天保卫战”效果，提出了“奥运蓝”“APEC蓝”等热词，通过增加声誉、提升地位等方式补充了大气协作治理的选择性收益，使得地方政府的协作更容易达成。另外，在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组会议上，中央确定将京津冀及周边地区联防联控范围扩展至“2+26”城市，更重要的是进一步加大了对各地的资金支持力度，提高了大气协作治理的集体性收益。

在水污染治理方面，中央主要通过倡导建立生态保护补偿机制促进利益分配的均等化。例如，财政部等四部门于2016年发布了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，坚持在流域协作治理中秉持“成本共担、效益共享”的原则，明确了“谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的生态补偿机制。在该意见的指导下，河北省和天津市两地于2017年开始探索引滦入津上下游横向生态补偿机制，并开展联合监测执法，在共同治理下滦河流域水质稳步提升，保障了天津市居民的安全饮水。并且在第一期三年合作过程中，中央安排9亿补助资金，河北省和天津市各安排3亿资金，体现了中央对两地水污染协作治理的集体性收益进行补充。

由此可见，在收益分配均等性较低的大气污染协作治理过程中，中央对地方政府进行的选择性收益补充是促进协作达成的关键；而在收益分配均等性较高的水污染协作治理过程中，中央可以通过资金支持的作用提高地方政府的集体性收益进而促进地方政府协作治理的积极性。

五、案例扩展性讨论

经过对京津冀地区大气污染和水污染两类不同属性的环境问题的协作结构分析，本文发现在不同问题属性领域，协作治理网络结构特征确有不同，主要表现为大气污染治理的结构相较于水污染治理来说较为松散，并且在大气治理协作网络中处于核心地位的主体数目较少且联系不紧密，而水污染协作治理中处于核心地位的主体较多且关系相对均衡。经过对案例文本材料分析得出，一方面权威介入可以通过调节权责明晰性促进协作的达成。例如，中央通过成立统一的领导组织，负责协调和任务部署等工作，同时中央与地方政府联合签订行动方案，制定协作总体目标，分配任务，定期进行考核，并施行严格的问责制度，增强跨域环境问题的权责明晰性。另一方面，权威介入可以通过调节利益分配均等性促进协作的达成。例如，来自中央的关注和新闻报道，通过增加声誉、提升地位等方式增加协作各方的选择性收益；同时来自中央或上级的资金支持提高了协作各方的集体性收益。基于以上研究结论，本文认为跨域环境问题治理在有上级介入的情况下，更容易推动合作各方凝聚理念共识，促进协作达成；同时，上级介入的方式和程度可以针对不同的跨域问题属性或治理领域而有所差异。据此，我们提出以下三点政策建议。

第一，在协作初期阶段，权威介入应通过建立沟通协商机制以推动各方凝聚理念共识。通过建立工作协调小组定期开展会议的方式，在会商讨论中寻求共识；按阶段开展工作总结会议，使各主体能够充分表达利益诉求，针对发现的问题进行讨论并形成指导意见；建立信息报送制度，地方政府和相关部门定期向协调小组报告任务完成情况和下一阶段工作计划。

第二，在权责明晰性和利益分配均等性较高的跨域环境问题领域，权威介入应采取“弱干预”方式，力求在上级干预和地方自主权之间寻求平衡。通过上级权威的顶层制度设计和信息交流机制的建立间接促进各方协作，以保证地方政府有较大的自主性探索多样化的、创新型的协作方式。例如，倡导地方政府之间开展专项调研，促进相互之间交流学习；搭建政府、市场、社会交流平台，组织研修班或讨论会等活动引导地方政府及相关部门与企业开展交流合作，促进基础设施建设和环保科技创新成果转化。

第三，在权责明晰性和利益分配均等性较低的跨域环境问题领域，权威介入应采取“强干预”方式，通过纵向权力的直接嵌入以保证利益对称的互惠分配。根据协作初期形成的目标共识，上级政府牵头制定具体行动方案，规定阶段性重点任务；指导督促有关部门和地方政府落实各项任务，例如，成立环保督察组进行不定期抽查，发现并及时督促地方政府整改问题；进行阶段性绩效考核，探索环境保护行政问责制和一票否决制。除此之外，上级政府可以引导地方政府探索建立生态补偿机制，均衡各方利益分配；将资金补贴与治理绩效挂钩，从而提升各方开展协作的行动积极性。