国际公共产品供给：历史演进、发展趋势及中国的策略选择

周 波 张 强 寇铁军

一、引言

在全球化发展受阻、全球经济发展减缓的情况下，“全球性公共产品供给严重不足”(Kaul等，1999[1])变得更加严重。而应对全球治理难题，满足生产跨国化、资本全球化、贸易自由化和市场国际化等世界经济社会发展趋势下的国际公共需求，需要主权国家、国际社会与非政府组织密切配合，设计规范、科学的政治经济安全体制并建立制度安排。因此，把握国际公共产品历史演进和发展趋势规律，并科学确定中国国际公共产品供给策略，将为不断提升中国国际影响力以及为中国发展营造良好的国际环境做出重要贡献。本文基于世界政治经济格局动态变化的历史视角，重点聚焦于海外殖民时期、英美霸权交替和美苏争霸时期以及21世纪80年代以来“一极多强”时期，纵览服务于建立国际政治秩序、促进经济和贸易交往的国际公共产品供给的基本特征，并结合中国特色社会主义新时代国情和国际公共产品供给困境，探讨中国参与国际公共产品供给策略。

二、国际公共产品供给的理论阐释：交叉学科视角

国际公共产品是具有国际外溢性特征的公共产品(张宇燕和李增刚，2008[2])，就其表现形式来看，既包括制度、组织、机制和默契等非物质、非有形的产品，也包括供特定区域内国家共享的跨国基础设施等物质的有形的产品(樊勇明等，2014[3])，这与田旭和徐秀军(2021)[4]探讨的器物型、制度型和理念型全球公共产品大体一致。将经济学和国际政治学融合起来建立的国际公共产品理论，对于反映国际关系以及各国外交实践中出现的新变化和新趋势具有理论基础和政策指向支撑作用。国际公共产品供给机制应基于超越主权国家的国际背景，顺应国际政治经济关系发展趋势，深刻把握国际公共产品需求，针对不同类别来建立。

(一)国际公共产品的公共需求驱动

公共产品理论的核心是与公共需求的确定及满足相关的问题。就国际公共产品而言，超越主权国家的国际背景下，最重要的国际公共需求是国际政治经济秩序的建立和维持。适应国际合作不同发展阶段和国际合作内容的国际公共需求是国际公共产品供给内容的客观标准，详见表1所示实例。

1.全球安全治理需求。

与人类国际生活的体系性变革密切相关，国际安全需求至少可以概括为两方面。其一，从主权国家层面看，传统安全需求以领土安全为核心，战争和军队是国际安全中最为重要的手段和解决方法。在工业革命削弱土地在人类生存中的作用的情况下，技术革新及随之而来的生产力大幅提高，使得如何利用领土相对于占有领土变得更加重要(Ullman，1991[5])。进而，确保对国家发展至关重要的资源安全，也即安全的资源来源和资源安全构成国家间硬实力竞争的主要内容(张春，2011[6])。全球化快速发展的背景下，国际安全挑战日益多样化，可能的国际冲突类型也发生重大变化。冷战结束后，传统上作为寻求生存必需手段的战争和军队，逐渐从承担保家卫国功能，转变为救灾、海外维和、人道主义求助、海外利益保护等非传统使命。

其二，从全球体系视角看，国际生活中最基本的非传统安全需求为确保地球和人这两个基本要素生存和持续发展。其中，威胁地球生存的最重要因素是表现为气候变化和环境恶化的全球生态危机，而诸如禽流感、新冠等大规模传染性疾病为表征的国际公共卫生挑战，则威胁人类基本生存。事实上，自联合国开发计划署1994年首次正式提出人类安全概念以来，安全关注的焦点进一步拓展到人类安全以人为本[7]、关切个人生命与尊严[8]的“人类安全”观。因而，面对国际安全形势发生的巨大变化，全球经济风险、气候变化、环境污染、恐怖主义和网络战等问题为人类带来远超传统的非传统安全威胁，亟需世界各国共同应对。

2.国际政治经济社会合作需求：地区主义和功能主义维度。

国际政治学地区主义和功能主义常被用于阐释与国际区域合作相联系的区域性国际公共产品问题。事实上，该理论同样阐释了与国际政治经济社会合作不同发展阶段所对应的国际公共产品需求。按照地区主义观点，缘起于世界各国因地理关系相互依存以及各国间政治、经济和自然资源禀赋差异，为实现更多的经济发展机会、更可靠的安全环境和共同繁荣，世界各国存在必要的互动和交往需求，进而国家间合作呈现逐步跃升的阶段性发展规律。最初，国家间合作可能仅因自然禀赋差异而引起且主要限于经济、社会等领域，其中，相通或相似的文化信仰和历史变迁轨迹能够促进形成认同意识，巩固和扩大国家间合作，这也符合功能主义所倡导的国家间合作首选技术性的、争议较少的、不涉及国家主权的事务、部门和领域的观点，因而，国际经济合作是国际合作的主要内容，并形成以便利经济贸易往来为核心的国际公共产品需求。进而言之，为获取合作利益，“满足诸如交通、贸易、生产和福利等方面的基本功能需要”(David，1996[9])，国际合作催生市场开放与贸易秩序类、机制类、基础设施类(交通运输便利需求)、发展援助类和金融类公共产品，如表1。除基础设施类公共产品外，便利经济贸易往来的投资和贸易协定最为广泛。据WTO和联合国贸易发展会议(UNCTAD)统计，截至2021年10月7日和9月16日，生效的区域贸易协定数量为350个[10]，双边投资条约(BIT)有效总数达到2 270个[11]。

在最初小规模国际经济合作的基础上，国家间合作向纵深阶段发展，并带来两方面重要影响。一方面，国际经济合作范围扩大到全球范围，并带来开放的国际贸易体系、稳定的国际金融体系、可靠的国际安全体系和有效的国际援助体系需求(罗伯特·吉尔平，1989[12])。另一方面，国家间非政治性合作向政治性合作过渡和提升。虽然国家主权观念导致国家间政治争执十分激烈、难以消弭，但非政治领域功能性合作日益增加使得有关各方得到合作利益后，会刺激合作领域和方式扩展，通过合作形成的新的共同利益将超越国家主权观念造成的政治分歧(Haas，1958[13]；Haas，1964[14])，并在形成社会、经济和组织内聚力的基础上最终组建超主权国家的合作机构(朱景鹏，2000[15])。

表1 与国际合作相适应的国际公共产品需求及实例

(二)国际公共产品分类及供给方式

国际公共产品供给亟需明确受益分享和成本分担的安排、机制或制度(黄河，2015[16])。与国内公共产品相比，国际公共产品具有受益覆盖范围广阔性、作用对象超越主权国家的国际区域性乃至全球性以及供给主体差异等鲜明特点。因而，基于国际公共产品的不同维度特征探索适宜的国际公共产品供给机制就变得至关重要。

1.基于非竞争性和非排他性确定融资安排。

如表2所示，基于成本-收益分析框架，依据受益的非排他性和消费上的非竞争性这两个“公共性”特征，国际公共产品供给的融资安排大体包括两类：纯国际公共产品适用霸权供给或主导国供给模式，而俱乐部产品、公共资源和联产品等准国际公共产品可采取准入机制。

2.基于受益范围确定多元化供给主体机制。

从受益范围看，国际公共产品提高以主权国家为基本单元的各成员国的当代和未来世代持久福祉(寇铁军和胡望舒，2015[17])，能够满足多个主权国家的公共需求，进而受益范围覆盖多个主权国家乃至全球。与全球性国际公共产品主要针对应对全球问题及人类面临的共同挑战相对，无论是依据地理划分(Stubbs和Underhill，1994[18]；Ferroni，1999[19]；Kaul等，1999[1](95)；Deulin和Estevadeordal，2001[20])，还是功能导向(David，1996[9]；Edward和Helen，1999[21])，区域性国际公共产品都与21世纪以来区域一体化和特定区域内国家间合作新趋势相适应，并主要集中于卫生、环境、安全、基础设施和金融稳定等领域(Cook和Sachs，1999[22]；Daniel和Sandler，2002[23])，两者的主要区别在于，公共产品利益是惠及特定区域内还是遍及全球。从公共产品固有的受益外溢属性看，全球化背景下，疫病、跨国犯罪、恐怖活动等国家内部问题外溢到世界范围，成本由外溢国承担，而基础设施和经济秩序等具有正外部性外溢效应的国际公共产品，国际消费者通常可以“搭便车”免费使用。多个主权国家供给受益外溢的公共产品带来基于受益权衡的成本补偿难题，加剧国际公共产品供给难度。伴随国际间双边合作和多边协调的持续推进，国际公共产品供给实践探索中呈现多元供给主体特征。

表2 基于国际公共产品属性的融资安排

首先，主权国家是国际公共产品的主要供给主体。无论是处理全球性国际问题，还是处理区域性问题，主权国家都是国际政治经济舞台上无可取代的最主要行为者和全球治理最强管理者，继而能取代以领土政治和主权国家为轴心的国际政治框架和行为规则亦不存在(席艳乐和李新，2011[27])。就此而言，未来相当长时期内，主权国家都将是国际公共产品的主要供给主体。但考虑到各主权国家都试图逃避国际公共产品供给责任、削减其国际公共产品资金投入，这使得国际公共产品供给缺乏刚性资金筹集机制，影响国际公共产品有效供给。为此，国际公共产品供给参与成员国需要就国际公共产品具体内容、筹资和运行机制进行谈判、协商和合作。

其次，政府间国际组织。在日益活跃的非国家行为体已然成为国际关系体系中重要参与主体的历史发展趋势下，制度化和常设性的政府间国际组织可以成为国际公共产品供给的重要力量。通过直接参与或以对话方式间接参与，政府间国际组织可以与主权国家互动互补，就关乎和平与发展、经济与政治、环境与社会、安全与稳定等系列全球和区域性公共问题，承担国际公共产品供给主体责任，疏解主权国家作为国际公共产品主要供给主体的压力。其中，国际刑事警察组织、世界卫生组织和世界贸易组织等都比较典型而具有代表性。

再次，为弥补国际公共产品供给资金缺口，除设置按照市场机制运行的基金组织(如丝路基金)、接受部分国际组织机构投资外，实践中还存在引入私有资本拓展资金来源的全球公私伙伴关系(Global Public Private Partnership)供给模式。通过发挥各参与方融合资源以及风险和收益分担的比较优势，全球公私伙伴关系可以回应与全球化相联系的不同政策领域挑战并发挥重要作用。

三、国际公共产品供给机制嬗变的历史纵览及鲜明特征

国际公共产品供给不足和分配不均，会挑战国际秩序安排。面对国际秩序嬗变，破解国际公共产品供给不足和分配不均的制度安排，不仅驱动国际公共产品供给理论研究和政策实践，而且可以揭示国际政治经济力量结构演变以及国际政治经济秩序调整和变迁逻辑(杨鲁慧，2013[28])。以服务于建立国际政治秩序、促进经济和贸易交往为统领，重点关注海外殖民时期、英美霸权交替和美苏争霸时期以及20世纪80年代以来“一极多强”时期，本部分从历史角度纵览国际公共产品供给的具体内容及演进规律。

(一)国际公共产品供给的历史演进

1.海外殖民时期以便利经济贸易往来为核心的基础设施供给。

两次工业革命加持之下，伴随欧洲国家经济实力大幅跃升和不断开辟新市场进程，欧洲国家不断在非洲大陆和亚洲地区对外扩张殖民地范围，并于1914年称霸世界顶峰。贯穿整个殖民掠夺时期，以英国为代表的欧洲国家的影响力不仅局限于扩大殖民地，而且以快速、低成本的获取资源为目的，实施技术、资本输出，提供国际公共产品，促进国际经济和贸易交往。

首先，国际金融方面，凭借英镑成为当时的国际货币、伦敦取得世界金融中心地位优势，以英镑和黄金的自由兑换为核心，英国推动建立以国际金本位制为基础的早期国际货币体系。这在保证外汇市场和世界市场相对稳定的同时，也便利了各国对外贸易。基于强大的经济实力和英镑的国际货币地位，英国实施大规模海外投资获取回报，这导致世界各国国际收支逆差(裴毅菲，2013[29])。

其次，欧洲各国通过贷款和技术支持促进全球基础设施互联互通。为提高从印度获取廉价黄麻、小麦、棉花等原材料的运输速度、降低运输成本，英国在印度修建的铁路由1870年的4 000英里增长到1939年的41 000英里；同时，开凿苏伊士运河，将伦敦和卡拉奇之间行驶距离由10 800英里缩短到6 100英里。根据截至1914年的数据统计，除全球陆地架设电报和电话线路网，欧洲各国在海底铺设516 000多公里电缆。分别于1869年和1914年开凿的苏伊士运河和巴拿马运河，将西欧与印度以及纽约与旧金山航程分别缩短4 000 英里和8 000英里。从铁路建设来看，继美国和加拿大分别于1869年和1885年铺设第一条铁路后，横贯西伯利亚以及柏林—巴格达和好望角—开罗的铁路分别于1905和1914年铺设完工。虽交通运输等基础设施得到初步发展，但如马克思所指出，英国在印度负有破坏和建设的“双重使命”。为使印度做好原材料供给者角色，英国采取阻挠印度纺织业等制造业发展措施。这使得通过原材料交易获得初始资本的印度停滞于过时的国民经济结构性。印度经济历史学家称之为“流产的现代化”。同样地，为便利运输非洲矿物和农产品，如金刚石、黄金、铜、棕榈油、橡胶和象牙，在非洲也铺设了大量铁路。

总体而言，1860—1913年以及1851—1931年间，世界工业总产量和世界贸易额至少分别增加6倍和12倍。与此形成鲜明对比的是，欧洲宗主国与殖民地或半殖民地地区人均收入差距由1800年的约3∶1扩大到1914年的7∶1。这说明欧洲各霸权国是通过全球互联互通扩大贸易往来的主要受益国(斯塔夫里阿诺斯，2006[30])。

2.英美霸权交替时期的国际公共产品供给：以世界政治经济秩序为主要内容。

20世纪世界强国相对实力结构发生变化，其中，以美国取代英国霸主地位以及美国在苏美争霸中获胜影响最大。伴随国际合作交往逐步深入，美国主导以世界政治经济秩序为主要内容的国际公共产品供给。

英国失去昔日霸主地位与以下因素关联密切。一是经济实力因第一次世界大战期间失去海外投资四分之一而受损。二是无力在应对20世纪30年代世界经济大萧条后国际经济秩序“失序”中发挥领导作用。1929年爆发金融危机后，为实现国际收支平衡，世界各国都采取贸易保护手段。英国于1932年通过《保护关税法》采取加征关税措施，背弃自由贸易倡导者角色和责任。三是只顾及自身利益，采取放任德国扩张的绥靖政策，放弃本该承担的区域安全倡导者和维护者职责，最终导致第二次世界大战全面爆发。与之相对，第二次世界大战期间，服务于获取资源并巩固其霸权地位，英国政府将针对殖民地和自治领的传统自给自足政策转变为大规模援助。1940年丘吉尔政府通过《殖民地发展与福利法案》，确定为期10年每年提供500万英镑的援助。1945年将援助金额扩大到1.2亿英镑，不仅增加通过委托公共发展公司方式援助殖民地住房、医疗、教育和经济发展的针对性要求，而且明确规定援助不适用于无可开发资源地区。显然，据此法案，无资源殖民地得不到任何资助。

事实上，20世纪30年代经济大萧条导致的世界经济失序，对应的是世界经济秩序的强烈需求，也即基于一定的实力结构而形成相对稳定的国际行为规则体系(徐秀军，2015[31])。Kindleberger(1973，1981)[32][33]指出，国际经济体系的稳定运转需要某个国家来承担“公共成本”。遗憾的是，在英国放弃承担维持国际秩序成本的同时，作为新兴力量崛起的美国，不仅未卷入第一次世界大战，反而通过提供战时军需实力大增，但欠缺意愿和能力承担恢复世界经济秩序责任(Gilpin，1981[34])，并在1931年至1932年对于部分工业品和农产品征收10%～100%进口税(1)1932年罗斯福竞选总统时曾指出，关税是加剧危机的重要原因，并谴责美国没有采取债权国应有的行动(高德步，2005[35])。。国际层面“稳定器”角色的领导者缺失，不仅使得1933年召开的拟主要解决稳定货币、关税、兴建国际公共工程以及战争债务等问题的世界经济会议未达成共识，而且直接导致20世纪20年代末至二战结束期间，提供开放市场、设立经济体系行为准则的国际公共产品“断供”，无法实现扭转经济危机和维护国际经济体系秩序稳定的公共需要。因考虑到国际经济失序、国家间关系恶化亦损害美国自身利益，美国被迫考虑承担国际公共产品供给责任。以1934年《互惠贸易协定法》、1936年《三国货币协定》和1941年《租借法案》分别通过为代表的区域性公共产品安排，就是美国稳定世界秩序的有益尝试和努力。

第二次世界大战结束后，美国和苏联两大超级大国为实现霸权凭借各自政治、经济、军事和科技优势，都积极投身于建立国际秩序的公共产品提供进程。在政治领域，为维持国际和平与安全，美国和苏联等世界大国联合主导建立联合国组织，旨在主要通过国际合作与大国协调方式处理解决国际政治领域公共问题。从国际安全体系看，美国和苏联分别于1949年和1955年主导成立北大西洋公约组织和华沙条约组织，向各自成员国提供国际公共产品，发挥国际关系“稳定器”作用，世界亦分化为两大阵营。贯穿整个冷战时期，对核技术特别是核武器的追求曾经令包括两个超级大国在内的整个国际体系高度紧张。冷战结束后建立的地区防御体系和国际安全机制，如“部分禁止核试验条约”“不扩散的核武器条约”和“禁止生物武器公约”，则旨在为全球性安全和地区性稳定提供机制保障。

从经济秩序来看，以强大的综合国力为依托，伴随1943年推出“怀特计划”和1944年主导建立布雷顿森林体系，美国替代英国确立新的全球霸主地位。在此基础上，以贸易与投资自由化、资本自由化和外汇自由化为核心，美国政府以主导者姿态参与国际经济秩序重塑，建立世界银行、国际货币基金组织及关税与贸易总协定。20世纪50—60年代，美国经济增长迎来“黄金时代”，成为综合国力最强大的资本主义国家。这为美国主导的国际公共产品供给霸权模式提供强大的财力保障。

3.“一超多强”时期以区域性国际公共产品供给探索为主基调。

冷战结束后，由于苏联解体，美国成为世界唯一的超级大国。世界政治经济呈现“一超多强”格局。从国际公共产品供给影响看，一方面，原只限于向西方阵营提供的国际金融体系、国际贸易体系等公共产品的消费群体规模日益扩大，拓展为全球性国际公共产品。另一方面，为应对国际公共产品供给不足，集中于促进经济贸易交往并建立区别于霸权稳定格局下的经济秩序，世界各国尝试采取区域合作方式供给区域性国际公共产品。这使得国际公共产品供给在此前的霸权国主导供给模式基础之上增加了区域性国际公共产品供给作为重要补充(Lawrence，1996[36])。

(1)典型的三个区域性国际公共产品。

实践中典型而卓有成效的由域内国家联合供给区域性国际公共产品主要有欧洲、北美和东亚三种模式。

其一是嵌套在美国全球公共产品霸权供给模式内的北美自由贸易区供给模式。出于区域市场和全球经济战略利益需求，美国在美洲区域推动并主导签订《北美自由贸易协定》，为北美地区提供公共产品。

其二是以欧盟为代表的轴心国家主导供给模式。法国、德国从20世纪50年代起在经济和政治利益驱使下开始探索欧洲区域合作，并在冷战结束后加速推进。从煤钢联营到西欧经济共同体，从欧洲共同体再到欧洲联盟，历时半个多世纪，欧盟发展成横跨东西欧自成体系、自我发展的合作机制和制度，实现欧洲地区贸易、金融等经济领域到外交、安全等政治领域的公共产品全覆盖。遗憾的是，21世纪以来，欧盟财政和货币政策应对危机乏力，欧盟南北国家经济差距拉大、北方国家对于金融支持南方国家的谨慎乃至联合抵制、民众排斥南方国家向北方国家人口迁移及政治上出于选票考虑迎合民众意愿，都使得欧盟的政治经济联盟前途暗淡。[37]

其三是最早源起20世纪60年代东南亚国家联盟的东盟及“10+3”为代表的小国联盟供给模式。在20世纪80年代成立太平洋经济合作理事会(PECC)和亚太经合组织(APEC)的基础上，为应对国际货币基金组织低效维护国际金融秩序乃至附加苛刻条件提供金融援助，东盟加中日韩合作机制立足于加强区域货币和金融合作：2000年达成《清迈协议》，建立和完善区域货币互换机制。既没有一个主导大国提供国际公共产品，也没有诸如欧盟这样的成熟一体化组织，东亚区域合作供给国际公共产品呈现碎片化特征。

(2)区域性国际公共产品的比较优势。

不同于援助供给或者霸权供给模式，区域性国际公共产品的比较优势表现在两方面。其一，由于涵盖范围和参与国成员数量较小，区域对话与合作机制效率较高、成本较低，进而可以基于区域内各国公共需求，提供更符合本地区需求的公共产品，维护地区和平与繁荣。其二，由于存在地缘政治和地缘经济联系，各参与国利益和偏好相对更容易达成一致，成本收益更加清晰，便于遵循“受益人支付”原则建立成本合理分摊、利益共同分享机制。这在有效克服全球性公共产品供给不足的同时，既能有效规避“搭便车”现象，又可以防止大国“私物化”倾向(樊勇明，2010[38])。

(二)国际公共产品供给的困境

1.国际公共产品霸权供给模式的实质是为维护和实现霸权国利益服务。

缺少世界性政府的国际社会，难以建立强制性约束各国隐藏偏好以及按责任义务承担国际公共产品成本份额的制度安排。在此情况下，霸权国家提供国际公共产品满足既有能力又有意愿条件。从历史视角来看，总体而言，过去的两个世纪里，凭借“自由主义优势”，英国和美国先后主导和建立自由主义国际秩序(Ikenberry，2011[39])。新自由主义的相互依存论与新现实主义中的霸权稳定论相结合，是揭示国际关系中国家间经济差异向国际政治权力转化的重要理论工具。霸权是国际体系中的控制权，即国际规则的制定权和修改权(罗伯特·基欧汉，2006[40])，国际秩序则是为治理国际活动的关键行为体设立的一系列规则、基准及制度规范(Brands，2016[41]；Ikenberry，2018[42])。综合实力强大的国家通常通过供给国际公共产品承担国际责任，由此获得国际社会对其地位的认可(Clark，2009[43])。以第二次世界大战前后为分界点，英国和美国分别主导的霸权供给模式，是国际公共产品的最主要供给方式。通过设计并提供国际公共产品所建立的自由主义国际经济秩序下，英国和美国交替获得国际影响力，使自身与国际公共产品供给之间产生权力关联。进而言之，英国和美国主导建立的国际经济秩序从建立之初便带有“结构性权力”色彩，为维护和实现霸权国利益服务(黄河和王润琦，2021[44])。从历史发展脉络看，在国际公共产品霸权供给模式下，国际公共产品供给在满足国际公共需要的同时，通常带有明显的政治经济意图。无论直接投资修建基础设施，如欧洲列强在殖民地修建铁路，还是金融援助，如马歇尔计划，抑或建立国际政治经济秩序，都将国际公共产品变成攫取自身国际战略利益的工具。

更进一步考察第二次世界大战以来的国际公共产品供给发现，美国主导设计和提供的一系列国际公共产品虽对国际经济恢复和政治稳定起到举足轻重作用，但同时也是被“私物化”为美国谋取政治利益和权力的产物。作为经济全球化的重要载体，世界贸易组织、国际货币基金组织与世界银行自成立之初就作为美国运用权力产生更有利于其获取利益的载体而存在(李巍，2016[45])。美国私物化国际公共产品突出表现在，主导国际金融体系和国际贸易体系组织运行与决策机制，控制规则主导权和制定权，逐渐侵蚀国际经济秩序稳定性。这可从美国主导的国际金融体系和国际贸易体系的核心设计者和管理者角度得到印证。比如，作为布雷顿森林体系投票配额分配计划重要参与人，Mikesell(1994)[46]承认，布雷顿森林体系“决策程序的政治性要高于其科学性。”从国际货币基金组织决策过程的主导权看，美国在涉及提升份额、分配特别提款权和接收新成员等重大事项拥有一票否决权，中国投票权提升方案在经历长达5年后才由美国国会批准。进而，受美国为首的西方国家压力和偏好影响，面对国际金融体系改革呼吁，亦呈现出工业化国家政府支持改革则得以实施而发展中国家呼吁改革则难以成行的不对称反应局面(Jones，2003[47])。美国“私物化”国际公共产品行为，加剧国际公共产品供给不足和分配不均困境，引发发展中国家对现存国际公共秩序的广泛质疑。

2.国际实力结构相对变化催生国际公共产品供给格局调整。

进入21世纪以来，美国财政赤字、军事过度扩张并叠加2008年金融危机冲击，综合国力不复当年。与此同时，以中国、印度、巴西为代表的新兴国际力量不断崛起，世界政治经济力量格局发生变化。世界权力中心分化扩散，国际秩序进入深度调整和变化时期，进而引发国际公共产品供给格局发生两方面大的变化。

首先，美国霸权衰落后支付能力降低(Joffe，2009[48])，美国在提供公共产品供给、稳定市场、促进合作等功能性服务方面的核心作用下降(Ikenberry，2009[49])。在服务于美国维护霸权的国际公共产品无法再充分维护其既得利益的情况下，美国毫不犹豫地“断供”国际公共产品，试图亲手打破现行国际政治经济秩序。尤其是特朗普执政期间，奉行“美国优先”战略，美国随意退出涉及外交、国际安全、环境、卫生等多个领域的一系列全球合作组织，多次中断承担国际义务(2)2017年1月23日美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、2018年5月8日宣布退出《伊朗核问题协议》；2018年12月31日退出联合国教科文组织、2017年12月3日宣布退出《全球性难民和移民协议》、2019年8月2日退出《美苏消除两国中程导弹条约》；2017年6月1日宣布退出《巴黎协定》，2021年1月20日美国总统拜登宣布将重新加入，并于2021年2月19日正式重返《巴黎协定》；2020年7月6日美国通知联合国秘书长退出世界卫生组织，并于2021年7月6日正式生效，2021年1月20日拜登在就任总统的第一天签署行政命令重新加入。。美国不仅是最大的联合国会费拖欠国(3)联合国网站数据显示，截至2021年10月中旬，联合国还有约三分之一共35.16亿美元的会费和摊款没收齐，仅美国就占欠款总额的三分之二共22.5亿美元。，而且，特朗普任美国总统期间，美国主导的多边体制和多边谈判受阻后，美国迅速转向贸易保护主义，如国际货币基金组织世界贸易增长统计数据所证实。

其次，新兴国家在经济全球化发展进程中不断扩大话语权，承担更多国际责任和义务，积极探索符合自身利益的国际公共产品供给模式。对应地，国际公共产品供给从以美国和西方发达国家为主导，转向更多地依靠发展中国家的积极参与；经济全球化的主要载体也由全球性国际经济组织转向区域性多边合作机制，重点通过转向区域间经济合作以弥补国际公共产品供给不足(佟家栋等，2020[50])。

四、中国参与国际公共产品供给模式创新选择

全球公共产品霸权供给模式日渐式微的背景下，亟需更多的新兴力量参与国际公共产品供给模式创新。作为一个具有全球影响的、负责任的发展中国家和区域性大国，中国应该而且有能力积极参与国际公共产品有效供给。近年来，中国发起一系列以发展中国家为主体的国际组织及合作机制，卓有成效地促进实现多边机制在发展中国家的网络化全覆盖(乐玉成，2017[51])。中国正以国际公共产品供给者的实际行动向世界彰显，针对中国的所谓“金德尔伯格陷阱”批判(4)2017年美政治学家约瑟夫·奈在欧洲新闻网发文提出“金德尔伯格陷阱”(Nye，2017[52])，其核心观点是：中国崛起以后的动向可能不是“示强”而是“示弱”。在这个危机四伏的世界，中国不会承担起美国以往担负着的“稳定者”责任。进而，从美国视角提出，希望把崛起的中国排斥在作为全球公共产品供给者选项之外，并抨击中国在全球公共产品供给过程只是纯粹的免费搭车者(蔡昉，2017[53])。是错误的。相反，中国以创新国际公共产品供给机制方式参与全球治理，维护与发展中国家特别是周边国家的“命运共同体”理念，向世界提供越来越多的优质公共产品。为适应国际格局的急剧变化，中国应积极倡导全球治理理念，创新性地构建中国参与国际公共产品供给模式，以区域性国际公共产品供给为载体，确定提供国际公共产品的领域、区域和类型，参与全球治理规则和制度改革，以国际经济秩序为突破口参与国际秩序构建，并建立相应机制和组织框架。

(一)将创新国际公共产品供给模式纳入新时期中国特色外交战略

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，党的十九大开启新时代中国特色大国外交战略思维和谋划的新征程(杨洁勉，2018[54])。2021年9月21日习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论上指出，“中国始终是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者，将继续以中国的新发展为世界提供新机遇。”[55]。服务于外交战略，中国应基于真正的多边国际机制建设性地参与国际公共产品供给，加强全球减贫、粮食安全、发展筹资等领域的合作，维护国家利益、促进世界和平。

首先，从定位来看，中国应适度调整在世界政治力量角逐中长期恪守的“不当头”战略[56]，在国际公共产品供给中承担更大的义务和责任，从更多地在小型倡议、次领域安排、局部创新(王逸舟，2008[57])，转向拓展国际公共产品供给内容，使供给对象由重点关注邻近国家扩展到在更大范围内响应国际关切。其次，在推进新型国际关系建设方面，要秉持共商共建共享的全球治理观，发挥中国负责任大国作用，坚持发展中国家在联合国与世界舞台发挥重要作用(杨洁勉，2018[54](6-7))。再次，适应中国外交实践中的新发展、新趋势、新动向，从技术层面完善中国特色国际关系理论的学术语言和学术规范，增强西方学术界对中国的理解和认同，积极营造平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境。

(二)积极参与国际秩序和国际体系规则制定

构建国际秩序过程中，基于自身理念和经济利益，各国关于国际公共产品设计、创造和供给经过协商形成国际行为规则。考虑到现行发达国家主导的国际政治经济秩序对于发展中国家经济利益诉求极不公平[58]，推动变革全球治理体制中不公平不合理的安排，中国应在为国际秩序和国际体系定规则、定方向方面发挥重要作用。

首先，基于“一带一路”倡议、亚洲投资发展银行、金砖国家、亚太经合组织、二十国集团等多边机制经济治理平台建设基本盘，引领发展中国家进行国际经济新秩序变革。为此，中国应主导开创区域经济秩序新局面。一方面，推动落实《区域全面经济伙伴关系协定》(RECP)、《中欧投资协定》(BIT)，保持对《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)谈判的开放态度，掌握区域经济合作规则变革主动权。另一方面，在凝聚区域共同发展和繁荣需求，良性匹配经济秩序供需差异的基础上(黄河，2015[16](138-155))，通过主导重塑区域经济秩序增加未来国际经济秩序变革的中国份量，倒逼全球机构调整治理规则，逐步破除有关发达国家对中国在贸易规则制定领域的“规锁”(任琳和彭博，2020[59])，将中国所秉持的“人类命运共同体”理念注入国际经济新秩序格局构建。其次，具有绝对经济、政治优势并足以替代美国充当国际秩序引领者的新兴国家尚不存在。应对未来国际经济秩序嬗变，必须直面与美国、欧盟等大国合作问题。因此，充分利用自身经济大国优势，把积极斡旋世界主要大国关系作为构建未来全球经济秩序的关键。中国应在国际层面对话平台中加强与发展中国家的合作与交流，改善现有国际经济秩序以“双重标准”区别对待发展中国家和发达国家状况，就推动各方在国际经济秩序改革的关键领域达成共识贡献“中国式”解决方案。再次，基于密切关注国际经贸规则最新发展，提高中国投资和贸易自由化等规则供给能力。针对投资贸易等领域构建争议预防、调解、仲裁和诉讼有机结合的制度体系(石静霞，2021[60])。

(三)基于公共利益需求凝聚国际公共产品供给共识

奉行“开明的自私自利”的工具理性，基于本国外交战略、国家意志和综合国力，各参与国将权衡国际公共产品供给的成本和收益，以此作为影响国际公共产品供给意愿的核心考量因素。以国际公共产品霸权供给机制为例，从霸权国角度来看，只有霸权国认为其收益超过相应成本时，才会有动力提供国际公共产品，保持其稳定国际经济秩序的意愿(Pastor，2002[61])。对于其他国家而言，之所以接受美国倡导的“自由主义”国际秩序，就是因为它曾经为各国带来可观的经济、政治和安全利益收益，并在国家间互动中具有可预测性(Lissner，2018[62])。在成本与收益失衡的情况下，出于自身利益考虑，霸权国便会放弃或降低国际公共产品供给意愿，削减支出或中断国际公共产品供给，而其他国家积极性亦将大大降低。因而，应高度重视国际公共产品供给过程中各参与国基于成本和收益权衡采取策略性行为和制度安排(Buchholz和Sandler，2021[63])，在加强公共需求分析妥善解决国家间巨大偏好差异的基础上，着力建立成本分担和收益共享机制 。

此外，应尊重多元化国际背景下发达国家、发展中国家具有不同利益诉求的现实，清晰把握产品需求偏好表露、国际公共产品均衡或失衡状态及可能走向，中国应凝聚和拓展与有关合作方的共同利益及国际公共产品需求，汇聚各相关参与国家、政府间国际组织、团体及企业等，就供给模式、资金来源进行集体协商、共同决策及联合行动，决定公共产品的生产、分配、消费等问题，并建立起稳定的规则和机制。

(四)通过分享区域性公共产品正外部性实现共同发展和繁荣

作为中国主导发起、积极参与全球治理的有益尝试，“一带一路”倡议框架构建的这种跨国界、跨区域、跨领域的公共产品提供模式，奉行平等互利互惠的合作原则，充分考虑到沿线新兴市场国家和发展中国家发展、治理与安全领域的公共产品需求诉求，摒弃超国家权威与霸权国供给导向，不存在所谓的主导国家和附属国家区分，中国不拥有特殊权利，有效规避“排他性”和“私物化”。相反，中国愿意基于强大的供给能力供给国际公共产品，欢迎各国、跨国公司、国际组织甚至非政府组织都能参与到具体合作中来[64]，欢迎各发展中国家的搭便车行为。首先，应考虑建立以多边合作机制为核心的区域性公共产品提供体系，推广“一带一路”倡议这种以中国为发起方的“1+N”召集人模式(曾向红，2016[65])，汇聚国际发展、治理和安全共识，从供给主体、供给决策、成本承担等方面，创新区域性公共产品供给模式，形成以中国为中心节点的合作体系网(黄河和杨海燕，2017[66])。其次，基于“扩散性互惠”理念推进与发展中国家的深层次经济合作。与“特定型互惠”(specific reciprocity)侧重即时性利益交换、价值对等形成鲜明对比，“扩散性互惠”(diffuse reciprocity)关注较长时期内的总体利益均衡，并不刻意追求及时的利益对等(Keohane，1996[67])。就以经贸往来、直接投资为主要内容的区域性国际公共产品供给而言，“扩散性互惠”的经济合作理念有助于维持与发展中国家经济合作的可持续性，实现多领域利益均衡。继续秉持“扩散性互惠”理念，中国可以在重塑世界经济合作体系规则过程中，拓展出具有中国特色的国际经济合作范式和规范，促使国际经济秩序朝向更加公平的方向演变。再次，推广“一带一路”倡议框架下法、英、日、德等国与中国共同参与推进在第三方市场合作模式，发挥日益密切的贸易往来以及产业内和产业间互补优势，探索中国与世界大国间经济合作以及合作供给国际公共产品模式。

(五)创新国际公共产品融资机制安排

国际公共产品供给须以完善的融资机制为保障(Gilpin，2005[68])。与满足基础设施投资需求、全球发展融资需求以及安全、环保、金融稳定、疾病防治等区域性公共产品需求等巨大的国际公共产品需求相比，现行国际公共产品融资机制仍明显不足。首先，主权国家层面，Kaul等(2003)[69]粗略比较发现，世界各国的国际公共产品供给支出只占国内公共产品供给支出的1/400～1/200。其次，被纳入南北合作的援助体系之下，旨在消除贫困和促进发展，官方发展援助(ODA)是国际公共产品供给的重要领域(World Bank，1997[70]；Kaul等，1999[1])。根据经济合作与发展组织数据，1961—2020年间，尽管官方发展援助总额由400亿美元提升到1600亿美元左右，但从官方发展援助总额占国民收入总值(GNI)比重这一相对指标看，继从1961年的最大值0.54%下降到20世纪70—80年代维持平均约0.32%后，20世纪90年代连续下降并于2001年达最小值0.21%，2005年以来基本稳定在0.3%水平(5)资料来源：根据经济合作与发展组织官方网站数据计算。尽管2018年后官方发展援助统计度量由流量基础法改为赠款等值法，但相对指标并未发生明显变化。网址https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart，访问截止时间：2022-04-15。，远低于联合国0.7%的预期目标。除资金有限外，官方发展援助亦存在制约援助效果的突出问题：不符合受援国和地区实际；基于政治考虑设置强制性条件和谋取软性福利(Morgenthau，1962[71])；资金管理和使用效率较低。再次，全球或区域性多边开发银行通常存在环境、人权、教育等议题偏向，进而导致国际公共产品供给资金投向限制(Nakhooda，2011[72])。值得关注的是，诸如1997年亚洲金融危机和2008年经济危机等外部冲击之下，上述渠道的资金供给都呈现萎缩之势。为扩大融资渠道与融资数量进而建立稳定而有效的国际公共产品供给融资机制，中国应在增加国际公共产品融资方式创新上发挥重要作用。

创新国际公共产品融资机制安排，首先，针对中国参与并主导构建的各类金融机构，深化风险管理工作，加强资金使用效益评估，提高资金使用效率；其次，伴随着国际生活的参与行为体多元化，各种国际组织开始向非政府组织开放。根据《联合国宪章》第71条以及联合国经社理事会通过的第1296(XIIV)号决议及其附件，某些非政府组织被赋予咨商地位和观察员身份。非国家行为体的国际合法性来源便利了市场化融资方式。因而，为吸引私人和社会资本参与国际公共产品供给，应尊重社会资本趋利性，基于市场机制原则，通过建立公共示范工程、降低社会资本面临的风险以及有效的监管措施，建立并维护公共部门-私人部门合作关系。