建设用地勘测定界工作技术流程及优化措施分析

2022-10-18张帆

上海房地 2022年9期

文/张帆

据统计，上海市常住人口空间密度每平方米已超过250人。人口密度的快速增加对于相关生活配套设施的建设也提出了更高的要求。同时，这也极大地刺激了用地需求，加剧了土地资源的紧张程度。此外，土地资源管理工作在历史上经历了政策与管理部门的变更以及土地的多次交易流转，导致各地块权属问题极其复杂。在此背景下，政府若有用地需求，必然需要面对该地块具体范围、现有使用权归属等问题。

本文研究的建设用地勘测定界问题是通过卫星遥感等技术方式，对地块各边界实施精准定位，测定界址点，明确在该地块上所有构筑物的权属，进而生成符合上海市房地产地籍测量规范与各法律法规的数据和定界报告，为后续行政部门与规划自然管理单位使用该地块提供数据支撑。

一、勘测定界工作的意义

勘测定界是在政策法规的基础上，对建设场地的边界范围、场地内附属各类构筑物的所有性质与土地使用性质等情况进行调查测绘的一项工作，为该场地进行相关建设审批提供数据支撑。

勘测定界通过三维坐标、标志性物体确定场地的各边界点坐标，用于了解该块场地的具体面积。通过调查场地内附属各类构筑物的所有性质，明确各产权人的相关权责。通过调查土地使用性质，可以获得地块中农用地、建设用地与未利用土地的具体权属和利用现状等。

通过上述工作，可使各地块权属范围明晰，减少因权属不明而产生纠纷，这也有助于后续用地审批工作的科学严谨，使土地资源管理越发规范。

二、勘测定界工作中存在的问题

一个地块在勘测定界时往往会遇到诸多问题，主要是该地块外围边界及内部构筑物的边界不明与土地属性认识不一。

（一）土地边界不明

众所周知，土地使用权限的归属认定存在异议的主要原因是，争议各方对土地外围边界的设定没有彼此都认可的依据。一是最开始制发凭证时高科技的精准定位技术尚未完全普及，许多地方仅记录面积、方位等，记录信息本身存在较大的缺口，这也为后续发生纠纷埋下了伏笔。二是我国各地区近年来发展迅猛，对土地均进行了大规模的开发，如上海市松江区城镇化率现已接近90%，大量的土地用于兴建居民区与道路等，从而使地块样貌发生巨大变化，原本依托于某某地形界定的边界消失了。如果此时土地资源管理单位没有及时补充相关信息，则会导致仅凭原管理部门发放的边界凭证无法进行区别，由此产生一系列新问题。

（二）土地用途性质争议

在我国，土地用途性质上的差异在土地征收补偿与建设时存在着巨大的利差，促使使用权人往往会依据对自身有利的方面进行认定，该现象在集体土地的判别上尤其明显。该争议的产生来源多是土地使用权人对相关政策法规理解出现偏差，认为土地由国家赋予其使用权，故而对不利于自身的认定非常抗拒。

土地用途性质的判定对于该地块的征收补偿费用的确定与后续项目的推进有着重大影响，同时还牵涉到原使用权人的切身利益。

因此，这两类问题均会对勘测定界工作的顺利开展造成重大影响。如果不能加以妥善解决，则勘测将无法取得科学严谨的结果。

三、建设用地勘测定界工作的策略

本文通过对以往建设用地勘测定界工作的经验进行总结归纳后认为，在实际工作中进行测量前的资料归整、测量网点的控制、网络技术平台的应用与地块细分等，可以使作业更加精细化，杜绝或减少事故的发生。

（一）资料归整

该项工作是在明确权限区内土地资源利用现状的基础上开展的。因此，必须先收集勘测权限区内土地资源的各类图纸，如未来规划设计图纸、遥感影响图纸和地貌现状图纸等。

此外，对于收集到的资料还应前往需勘测地进行实地检验，了解场地边界界限、房屋权属、使用现状等。存在场地使用性质发生变更的，应及时作好记录。

1.收集最新法律法规与相关批复文件。土地资源勘测定界是一项需要紧密依托相关政策法规与相关批复文件的工作。在资料收集阶段，必须完整收集该建设场地所涉相关文件，从而确保在正式勘界工作中能够对相关政策进行合理解读。

2.边界界限的划定应结合自然资源管理部门制发的标准。如对上海市松江区内场地勘测定界时，在归整松江区1：1000比例尺的图纸后，对需勘测场地界限资料进行记录，从当地具有明显标识的地方开始，沿着场地边界巡查记录，在边界两侧需精确记录某某村某某组，若无村组或者情况不明，可寻找其他具有明显标识的实物进行替代。此外，还需在图纸上标明场地内部所有权益享有者的占比。

3.明确房屋权属。根据我国相关法律，土地的所有权归属国家，自然人或法人单位享受使用权。因此，在野外现场核查时，需要引用政府部门刊发的《地籍调查规程》等相关政策文件。权属范围的界定则由自然资源管理部门出具相关材料，如土地使用权证等。若其间勘测地块中出现某处房屋土地权属发生变更，则应再次前往现场核查，并在相关图件中进行说明。

4.使用现状调查。在从事该项工作时，应先应用现有的科技手段，如利用高分辨率遥感影像查看地块的地貌特征，利用历史影像信息比对等查验变化事项，并进行相应标注。

（二）平面控制测量

在野外对地块实施实际勘测时，为了确保测量成果的科学性与严谨性，必须严格依据测量行业颁发的系列国家级标准制定监测控制网，以将误差控制在合理范围内。应了解建设用地面积的大致数据，并依托实际环境与要求，进行控制点的布设工作。若控制点布设的间隔不符合场地的勘测要求，须另外设置图跟导线以辅助提升监测精度。

平面控制测量的流程是：通过使用首级控制点对建设用地进行相关的测量工作，若该级别的控制点无法达到测量精度的要求，则需在该级控制点的基础上增设测量控制点，如5-10平方公里面积范围应增设一级小三角网，小于5平方公里面积范围应增设二级小三角网，小于0.1平方公里面积范围内应增设图跟导线。

（三）数字化技术的应用

数字化浪潮推动了经济与生活的巨大变革，对土地测绘领域同样产生了巨大的影响。为了提高工作效率与信息的精准度，使用数字化管理是大势所趋。在对场地边界进行测定时，国产北斗卫星定位系统能够精准掌握其位置并使用数字化形式进行存储。相较于以往完全通过标识物进行勘测外界的形式，通过这种方式得到的勘测报告可靠性更强。

此外，大量的数字化制图软件的应用也较大地提升了土地勘测工作的效率。如在测绘工程制图领域已广泛应用的CAD软件。这种软件不仅可以按照一定的比例确定长度绘制线段，也能明确地计算地块中所有房屋权属的面积等。ArcGis软件平台与国产MapGis软件平台均能够根据输入的三维坐标，获得各土地现地貌、面积等素材，尤其是在复杂地形与不规则面积的计算中，通过软件平台的应用可以有效地避免因人力绘制、计算的疏忽而造成的差错，为后续工程项目用地提供监视数据支撑。

四、建设用地勘测定界工作技术流程

无论是开发建设还是土地权属确认，定界工作始终是无法回避的一项工作。其主要流程如下：

第一，接受勘测定界任务。委托人持勘测定界申请书与项目建设立项批复、规划选择意见书与选址图等资料，委托相关部门对建设场地进行勘测。相关部门根据相关批文，接受该委托任务。

第二，资料归整。通过委托人提供的上述材料，明确建设用地建设范围，进而有针对性地从上海市房屋土地测绘成果管理系统下载建设用地的边界界限、房屋权属、使用现状、其他部门的批文等原始数据，并以该数据为底稿进行后续工作。该步骤是后续程序得以顺利开展的前提。

第三，查清原资料的变化状况。核查该建设用地的原始资料及其历史变化情况，不仅可以掌握土地信息的第一手资料，也能够为自然资源管理部门信息库的更新提供数据支撑。

第四，权属调查。该步骤是整个勘测定界的关键环节，也是必不可少的一环。必须查清土地的权属关系和原土地的用途性质，有且仅有在权属关系与原土地用途性质明确的情况下，后续的结果才可能准确、可靠。此外，因该步骤不仅影响着国家规划和发展，也与原土地所有权人的利益密切相关，需要测量单位、自然资源管理部门、原土地所有权人和勘测委托人四方在实地与图纸上进行确认。同时，在调查过程中，应对规划选址图中所有的权属进行核查认定，要求原权属人出具自然资源部门颁发的产权证明，并将调查数据一一反映在图纸上，如征收（使用）土地中建设用地、规划道路、绿化用地、防汛通道等类别及其用途。对于权属存在异议的，按照国家法律与当地政策进行重新划分确权；对土地用途性质存疑的，根据规划进行重新确认。

第五，平面控制测量。根据需测量的建设用地面积与形状特征，制定严谨的控制点网络，如有必要提高测量精度，则需对控制点进行必要的加密。

第六，野外测量界址点。界址点是权属界线的转折点，即拐点。它是标定宗地权属界线的重要标志。通过明确界址点的数量，达到测量建设用地面积的目的，其中包括明确建设用地、规划道路、代征土地、绿化用地、规划河道、防汛通道、河道工程等分类面积明细。首先，严格依据测量行业颁发的系列国家级标准制定监测控制网，保障测量数据的准确性。其次，根据需勘测面积的大小与地形起伏度等参数，合理布设界桩。最后，测定每一个界桩的横坐标、纵坐标及相邻两个界桩之间的距离、半径等参数。此外，测量工作完成后，需签署调查成果认签表与工程建设项目土地权属调查边界范围确认回执单。

第七，绘制勘测定界图。在界址点位置明确的基础上，绘制整个图册，将测量成果全部体现在图纸上。这既能够提高工作效率，也能够让人直观地了解土地情况。