公房承租人去世后同住配偶权益保障研究

文/胡玉玺 余梦娜

进入“十四五”阶段以来，根据上海旧区改造总体目标，2023年全市将完成全部中心城区成片旧区改造。在旧改过程中，公房问题一直是矛盾的焦点。为进一步高效推进旧区改造，助力“十四五”决胜旧区改造攻坚战，本文将结合具体案例，就公房承租人死亡后其同住配偶权益保障问题进行深入分析。

一、问题的提出

公房制度是我国特有的制度，是为缓解城市住房紧张、改善居民居住环境而由国家、国有企业或事业单位投资兴建住房，由职工支付较低的租金获取居住权的一项制度。这项制度对解决城镇居民住房问题发挥了重要的作用。时至今日，公房的住房保障功能仍然不可忽视。

王某和张某系夫妻关系，住所为公房性质，两人共育两子（系长子A、次子B）。王某与张某夫妇去世后，承租人变更为长子A。A与妻子C长期居住在此，两人户口均落在此公房，未生育子女。在居住十几年后，因A生病需就近治疗，两人搬至C娘家分房（产权登记在C名下）居住，户口均未迁出。B知青回城后，携其妻、子D落户至该房屋，三人曾短暂共同居住（未满一年）在此房屋中。D户口曾迁至外婆家，享受商铺（公有经营性房屋）拆迁补偿金（未分房），后又将户口迁回，迁回后再未居住，但其子出生后落户在此房屋中。D结婚在外购房后，B妻子为照顾孙子生活搬出，B一直居住在此房屋中。A病逝后，C曾申请成为房屋承租人未果。至房屋动迁公告发出，B、C都曾申请成为承租人，但B在此过程中死亡。后经相关单位指定，D成为指定承租人，负责安置其他同住人。

此时，公房面临征收，就相关利益问题产生了意见分歧。D主张C丈夫A已逝，C是外姓人、未有子女且已搬出该房屋，其名下还有其他房屋，此时D父亲B已经去世、D子未成年，故该福利分房所得应由D独享。C主张现登记其名下的娘家分房为新中国成立初期的私房转公房，后配合市政建设同面积安置拆迁，不属于福利分房性质。C在拆迁前虽未在动迁房屋内居住，但其夫妻的物品都在内存放，自己未再居住的主要原因是B称A已逝，C无权再搬回。

该家庭矛盾是征收动迁公房中的典型案例。纠纷的产生主要源于家庭成员各有其自身利益。在此，本文主要分析三个问题：一是D是否可以成为房屋承租人，二是B名下的房屋是否属于福利分房，三是B、D是否房屋共同居住人。

二、公房承租权的界定

（一）公房承租权的概念

公房，即公有房屋，根据性质不同，可以分为公有住房与公有经营性房屋。1994年2月建设部发布的《城市公有房屋管理规定》第三条明确指出：“公有房屋系指国有房屋和集体所有的房屋。”然而，该规定于2001年10月26日依建设部126号令被废止。《上海市城镇公有房屋管理条例》也有相关概念规定，但在1999年被《上海市房屋租赁条例》所取代，《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》也于2001年废止。公房具有福利性分房的性质，因而其分配与承租人的工龄、职级和家庭人口等因素有关，承租权人必须是国家机关或企事业单位的成员。

我国法律中并没有公房承租权的明确概念，从审判实践来看，公房承租权具有以下特征：一是公房承租人身份具有特殊性，其根据特殊身份直接与房屋管理部门或单位签订房屋租赁合同，两者之间是特殊的行政管理关系；二是承租权不同于所有权的概念，法律关系以租赁为基础；三是承租权的存续具有独特性，只有承租权人及共同居住人才可以享有；四是承租权人需承担相应权利义务，按照规定缴纳租金，不得转让房屋，但可以享受占有、使用和受益的权利。

在实践中，如出现承租人死亡且动迁时无人符合承租人条件的情况发生，为确保房屋征收补偿工作的顺利进行，相关单位会指定承租人。此时的承租人并没有与房屋管理单位签订相应的公房租赁合同，对房屋不享受承租权，本质上是征收房屋的签约代表，仅作为代表与征收单位协商并签订征收协议、配合腾退被征收房屋等。因此，指定承租人获得动迁安置利益后，应妥善安置符合条件的房屋共同居住人。至于签约代表能否享受房屋动迁利益，仍需对其进行条件审查，以免发生该房屋内无人符合同住人条件的情况时，该签约代表仅凭其指定承租人身份而直接享受所有的征收利益，造成利益分配失衡的现象。

由此可见，在本案中，D完全不符合承租人的条件，属于相关单位的指定承租人。

（二）公房承租权的来源

新中国初期，百废待兴，住房问题是亟待解决的问题之一。鉴于当时的国情，根据1949年5月《中国人民解放军公告》和9月《中国人民政治协商会议共同纲领》等政策、法令和文件，[1]新中国人民政府接收了帝国主义、官僚资本家等在城市占有的土地与房屋，并赎买了民族资本家的部分房产等。通过这些方式，城市土地与房屋逐渐收归国有。[2]1950年11月，政务院第58次政务会议通过《城市郊区土地改革条例》，城镇郊区的土地逐渐公有化。1956年以后，根据中共中央批转《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》精神，我国采取“国家统一租赁、统一分配使用和统一维护”及支付利息的方式，将私营的城市房产逐步收归国有。[3]经过不断改造，城市里大部分房屋成为公房。随着经济不断发展，国家机关和企事业单位逐步开始建造公房。然而，经济市场有其自身的规律，政府通过公房的形式将房租限于市场价格之下的模式在初期对解决住房问题起着很好的作用，但随着市场经济的发展，问题不断出现，住房需求不断增加和市场供给住房的积极性却在减弱，住房短缺问题不断加剧。

1988年后，我国先后出台了《关于印发在全国城镇分期分批准行住房制度改革实施方案的通知》《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》与《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》等一系列规定，城镇住房制度改革开始启动。通过购买、动迁安置等方法，公房附加了商品属性。[4]在此过程中，公房出售后的纠纷不断出现，尤其是涉及拆迁利益时，该房屋如何定性成为焦点。

本案中C名下房屋定性问题即属此列。C的娘家房屋产权登记在其父亲名下，新中国初期私房转归公房，配合国家道路建设动迁安置。当时的动迁政策是同面积房屋异地安置。从根源上讲，没有C父亲名下的私房，就没有后来的转公房、被动迁事宜，私房转公房都是有文件可考的。安置房屋为商品房，C父亲将其中之一给C，属于房主对私房权益的分配，C享受了私房动迁利益，不属于享受过福利分房的情形。

三、公房共同居住人认定

（一）共同居住人认定的重要性

随着动迁工作的推进，动迁政策也在不断改进。在公房动迁中，只有房屋承租人与共同居住人可以享受动迁利益。对“共同居住人”的认定成为影响公房征收补偿利益分配的重要因素。各地对公房共同居住人的认定大致相同。例如，北京市认定要素为与承租人同一户籍、系承租人的家庭成员、与原承租人共同居住一年以上、没有其他住房。天津市对共同居住人的要求是与承租人同居一处、共同生活且同户籍两年以上，系承租人的家庭成员。

（二）上海市关于共同居住人的认定解析

《上海市国有土地房屋征收与补偿实施细则》中明确将共同居住人定义为作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。

《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》中认定共同居住人的条件包括有本市常住户口、实际居住一年以上且无本市其他住房或者有其他住房却居住困难。该解答对相关概念进行了具体释义。

1.本市无其他住房：“他处住房”仅限于福利性分房取得的房屋，指在他处作为承租人的公房、集体分配的福利房、部分出资购买的福利房、一半以上房款系单位补贴所购买的商品房、公房被拆迁后按政策购买的安置房或产权房、售后公房等。此外，在他处购买的商品房、因私房动迁获得的安置房不属于在他处有住房的情形。

2.视为共同居住人的情形：至拆迁许可证核发之日，拥有本市户口因结婚在动迁房屋居住未满一年，可以选择仅在此处享受公房动迁利益；非本市户口因结婚在动迁房屋居住满五年的，可以享受动迁利益。此外，户口在动迁房屋内因家庭矛盾、居住困难等情况在外租房且未享受过福利分房的人也视为共同居住人。房屋拆迁时户口不在册，但其原因是服兵役、读大学、服刑等，且在本市他处无福利性房屋的，也可视为共同居住人。

3.不能视为共同居住人的其他情形：在本市他处公房动迁中获得货币补偿款；出售他处公房（住房困难情形除外）后居住在动迁房屋；领取单位购房补贴后有能力购房而不为，仍居住在动迁房屋。

根据上述情况，D为在他处享受商铺动迁利益而迁出户口，该商铺属于公有经营性房屋，D领取了货币补偿款，因而不能再作为本案动迁房屋的共同居住人。根据实际情况，户口迁回被动迁房屋，系当时的承租人A和其他同住人共同同意的结果。户口迁回后，D未在动迁房屋内居住。因此，虽为指定承租人，但属于非共同居住人的“承租人”，不享受动迁房屋的利益，动迁房屋获得的补偿应用于安置对房屋享有居住权益的其他人员。

四、承租人死亡后其配偶申请更名的困境

上海市房屋管理局《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》（沪房规范〔2019〕3号）(以下简称《规定》)对承租人死亡后公房承租人更名的条件作出了明确规定。在实践操作中，如承租人死亡，其同住配偶在实际申请更名时会面临许多问题。

（一）能否被认定为共同居住人

根据规定，承租人配偶应属于“共同居住人”，认定标准是在承租人死亡或者变更租赁关系时，已在此处实际居住生活连续一年以上，且本市他处无住房或者虽有住房但仍居住困难。可见，若想成为共同居住人，应满足实际居住历史以及住房要求条件。即使满足了上述条件，实际案件纠纷中也常常出现下列情况。

1.知青及其子女回沪政策影响。知青及其子女需要到上海市公安机关进行常住户口相关材料的核实，确认无误后才可以满足回沪的条件。当时，许多承租人都会碍于亲情帮助家人落户并口头约定这些亲属不享受房屋动迁利益，但当承租人去世后，配偶申请成为承租人时，这些在册户口人员又会以曾居住过动迁房屋为由主张成为共同居住人，要求分割动迁利益。

2.公房承租人无法给予定论。在申请公房更名过程中，公房出租人无权也不敢作出具体认定，导致实际结果是变相地将全部户籍在册人员都视作共同居住人，而这种粗放的认定结果对于真正的共同居住人并不公平。

3.起诉程序的复杂性。立案起诉时，常出现其他户籍在册人员回避诉讼、无法沟通的现象。在审理时，为确保公正性，法院会逐一认定户籍在册人员是否属于法定的共同居住人。在此过程中，若原承租人配偶死亡，则其利益维护之路使 “道阻且长”。

（二）可否协商一致

根据规定要求，承租人死亡后，符合共同居住人条件的配偶若想申请变更租赁户名，应当提供该公房处有本市常住户口人员协商一致要求变更的书面意见。在册户籍人员协商不一致的，申请变更人应提供不一致的证明材料。对于“协商一致的书面意见”的情形，基本都要求户籍在册人员共同签署“一致同意由某某作为新的承租人予以登记”的承诺书即可。然而，对于协商不一致的情况，尽管规定中予以了一并考虑，但遗憾的是未明确何谓“协商不一致的证明材料”。在实践中，在协商不一致的情况下，书面证明材料往往难以出具。当符合条件要求变更户名的申请人向所在街道或居委会求助时，因无相关明文规定，相关部门与其他户籍在册人员也大多不愿意配合。即使居委会组织调解，公房出租人是否认定也是一大难题。

公房承租人的承租使用权具有永续性，承租人可长期使用房屋。在其死亡后，配偶、子女、父母等还可以申请继续承租，但需要进行租赁户名的变更。根据我国继承法的相关规定，如果继承人属于同一顺序，则原则上他们所分得的财产应当是均等的。此时，承租人的配偶若想申请更名，在司法实践中往往还存在诸多情况。

1.子女引起的纠纷。承租人生育了多名子女，但是并不是每一个子女都符合“与原承租人拥有同一户口，并同住两年以上”的条件。此时，在大额动迁利益面前，无法获得公房承租权的子女往往会惹出大量纠纷甚至走向司法程序。

2.其他同位继承人引起的纠纷。在承租人死亡后，其他直系亲属与配偶同时满足继承法规定。在同等条件下享受继承权的情况出现时，户口顺位优先的配偶获得房屋，可直接去相关部门进行公房更名。此时，后顺位的他人无法享受眼下利益，容易激发矛盾。此外，如果该房屋有其他人同住，则可能会出现阻挠原承租人配偶更名情况，还可能导致原承租人第一顺位继承人无法享受任何权益，这显然违背了公平原则。

五、结论

此案例反映了公房租赁权设立的历史背景、承租权与共同居住人认定的条件及承租人死亡后同住配偶权益保障困境。在本案中，虽然因家庭矛盾导致C在房屋动迁前不在内居住，但D显然应当妥善安置C。然而， D以无子女、外姓人等原因抗辩，使C的权利迟迟无法得到保障。尤其是在C年老体弱的情况下，其维权之路更加艰辛。因此，需不断改善征收动迁法律普及方式，为普通居民设置法律咨询绿色通道，精简起诉维权的程序与流程，从而确保类似C的群体的合法权益得到有效保障。具体而言，有以下三点建议。

（一）尽快明确公房管理单位权属与职责

目前，由于法规制定单位与执行单位不同，执行程序缺乏监督指导。《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》由房管局制定，但公房管理部门不属于行政机关，不受房管局或其他机关单位管辖。同时，实际审核权在公房管理单位，但公房管理部门大多抱着多一事不如少一事的心态，处理结果可想而知。公房管理部门与动迁相关部门在原承租人去世后重新指定承租人时，应当尽到审慎义务，在符合规定的情况下可以指定原承租人配偶为新的承租人，并坚持男女平等和保护妇女合法权益等原则，综合考虑各方的经济收入与生活状况，实事求是、合情合理地保障相关利益。

（二）不断完善征收动迁相关法律规范

现阶段由于法规在承租人认定方面的细化程度不足，征收动迁过程中矛盾与纠纷激化，尤其是承租人去世后其配偶申请更名的情况没有相关法律可以参考。在出现无法认定同住人、无法协商一致的情况时，也没有相关处理措施与救济手段。因此，还需要进一步健全法律制度中相关的概念与程序。公房配给制度主要是为保障承租人家庭成员的居住利益。在一般情况下，公房承租人死亡后，其生前的共同居住人必须在该处有常住户口才可以继续承租。然而，考虑到公房的特殊属性，承租人的配偶已经长期稳定地居住在该房屋中，其因婚姻关系而享有的居住权益不能因为配偶去世而被轻易剥夺。这种考虑不仅彰显了法律所倡导的诚实信用原则，也体现了公房制度设立之初的宗旨。

（三）加大征收政策宣传与讲解力度

在现实中，因征收工作具有复杂性、繁重性，导致政策普及不足，被征收房屋相关利益人无法正确维权。被征收地块的常住居民大多属于老年人，特别是像C这一类的孤老，因家庭矛盾被排挤而在外居住，对他们进行征收工作的政策宣传与解读尤其重要。建议征收单位组成工作组与律师专业解答组，和两委干部“牵手”开展工作，每家每户上门宣传，对户籍在册人员宣讲相关政策，帮助解答各种问题，给予各项法律咨询，使被征收人员了解动迁、消除疑惑、配合动迁。同时，被征收家庭户籍在册所有人员的情况应逐一登记备案，收集相关数据资料，为后期动迁工作打牢基础，从而达到有效化解矛盾、营造良好动迁氛围的目的。