中小学课后服务的政策分析与实践策略

杨 平 沈月娣

（1.湖州师范学院教师教育学院，浙江湖州，313000；2.湖州学院，浙江湖州，313000）

随着“全面二孩”“三胎”政策的施行，家庭人口结构发生重大改变，许多家庭开始同时养育2～3 个孩子。中小学下午放学后，学生能否按时接送成为困扰万千家庭的一大难题。多子女局面下，教育的配套资源需求日益强烈。社会上的培训、托管机构虽然能在一定程度上缓解家长的接送压力，但这些机构良莠不齐、鱼龙混杂，把学生“托付”在那里终究不是长远之计。伴随“双减”政策的落地，学科培训机构数量骤减，放学后学生的归属问题让家长们更加焦虑。为有效解决这一社会难题，教育部于2017 年发布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，鼓励各地区开展中小学课后延时服务。此后，全国各地相继出台本区域内中小学课后服务实施意见。但各地颁布的政策文本中，关于课后服务实施的管理细则、服务内容设置、服务期间师资来源等诸方面并未作出具体的要求，导致课后服务的质量远未达到理想效果。为此，本文以17 个省（自治区）颁布的课后服务政策文本为研究对象，对政策文本内容进行深度剖析，并客观审视实践部署安排，对政策文本中存疑的地方尝试提出解决策略，以期更好地发挥中小学课后服务的价值。

一、中小学课后服务政策的内容分析

本研究以中小学课后服务实施意见政策为研究对象，样本源自教育部官网、各省（自治区）教育厅网站、各省（自治区）政府网站。取样时遵循以下原则：第一，将发文机构限定为各省（自治区）的“教育厅”，搜索关键词为“课后服务”“实施意见”“指导意见”；第二，限定政策内容需直接体现各省（自治区）中小学课后服务的基本原则、服务安排、运行机制、保障措施等。含有“课后服务”字眼的年度工作安排、会议、报告等均不计入本次筛选范围内。最终筛选出17 份政策文本作为研究对象，包括东部地区（上海、江苏、浙江、北京、广州、河北、山东）7 个省份、中部地区（河南、湖南、安徽、山西、江西）5 个省份、西部地区（宁夏、内蒙古、广西、陕西、四川）5 个省份。以上述17 份政策文本为分析对象，着重从费用收取、内容选择、师资来源三个层面分析各地课后服务政策的措施。

1.课后服务费用收取

各省（自治区）课后服务政策中关于费用收取方面都主张坚持成本补偿原则，坚决杜绝以营利为目的。概括起来主要分为三类：（1）免费，课后服务费用由政府主导，不收取家长费用；（2）确有课后服务刚需的地区费用根据当地的财政状况决定，政府财政有负担能力的以财政投入为主、政府无力担负的由政府、学校、家庭共同分担；（3）合理收取服务性费用、代收费（见表1）。

从表1 可以看到，各省（自治区）在费用收取上都坚持公益、普惠原则，其中上海、河北两省明确规定对义务教育阶段的小学生免费提供课后服务，切实回应民生需求。江苏、广西、四川、山西、内蒙古则采取灵活收费机制，根据所属地的实际情况，分为政府财政投入为主与政府、学校、家长三方合力负担两种方式。宁夏、湖南、广东执行政府、学校、家长共同合理分担的机制。除此之外，陕西对建档立卡贫困户贫困家庭学生，免收费用。浙江对经济困难学生，参照各地学生自主政策予以支持。

表1 各省（自治区）课后服务费用收取情况

2.课后服务内容安排

从所选样本的政策文本来看，课后服务的内容基本大致分为以下两类：一类只提供课后延时服务，另一类除课后延时服务外，还提供早、午餐及午休服务。广东、广西、山东三省除延时服务外均提供早、午餐及午休服务。安徽、江西两省对于午餐的供应不作硬性要求，有条件的地区可以提供该服务。课后延时服务包括学生文化知识学习、文体兴趣活动以及拓展训练等。其中，不少省份还对服务内容进行了细化。江苏、湖南、四川等地在充分利用校内资源的基础上也强调校外资源的利用。其中安徽省服务内容划分得更细，不同学段有不同的任务，同一学段的不同年级又有不同的要求。

3.课后服务师资来源

从文本显示来看，各省（自治区）的课后服务政策文本中师资都有校内资源与校外资源的运用，校内资源多以本校教职工为主，校外资源上各有特色（见表2）。安徽省校外资源是向社会聘用科技类、艺术类专业人才。广西省、河北省、河南省校外资源都指出吸纳手艺精巧的民间“匠人”、大学生志愿者、余热尚存的“五老”等。江苏省除了在校外人员上与上述三省相近外，同时鼓励学校与（青）少年宫、科技馆、社区活动中心等机构开展合作。在对参与课后服务的人员选用上绝大多数省份都严把质量关，明文指出杜绝道德败坏、品行不端人员。河北省、山西省除了关注道德品行外，对参与人员的身体健康状况也作了要求。河南省不仅关注参与人员的道德品行，更是从法治层面对参与课后服务的人员提出要求，严禁有不良记录人员参加。

表2 各省课后服务师资来源

二、中小学课后服务政策中存在的问题

各地为落实课后服务纷纷出台了实施意见，费用收取、时间安排、内容选择、师资任用等方面都作出了具体规定，但通过对17 个省（自治区）的政策文本解读发现存在以下问题：费用收取标准不一、形式多样；时间安排太过模糊；内容选择广泛空洞、流于形式；师资任用标准不明、缺少考核。

1.费用收取标准不一、管理不规范

学校课后服务作为一种准公共产品，是政府主导的教育服务[1]。但从现有的政策文本来看，首先各地的收费形式存在差异。部分地区免费；部分地区以财政为主、家长合理分担；还有的地区收取代管费，呈现各地为政的局面。然而，全国各地的经济发展水平并不均衡，经济发达地区，财政经费充足，政府能够能够兜底保障开展课后服务；经济欠发达地区，政府财政力量难以提供坚实的保障来支付服务所需费用，势必要由家长承担费用，这样就导致课后服务难以有效落实。同时，无形之中会加剧教育不公平的态势。

其次，收费标准不一。有的省份按省规定的收费标准执行，例如安徽、湖南、河南等；有的按市县主管制定的标准收取，比如江苏、山东、江西等；还有省份的收费标准则由家委会讨论决定，例如河南、湖北等。这样没有统一标准的收费方式很容易引发大众的不满，教育的公平、均衡再次遭到质疑。且只有少数地区关注到了贫困家庭的问题，陕西、浙江明确规定对经济困难的学生予以特殊照顾。

最后，资金管理不规范。通过对政策文本的分析发现，部分省份只提及要收取费用，但收取后的费用如何管理并未作出规定。其中，广西、广东等省份规定要专账管理；山东、江西明确指出收支两条线管理原则；湖南、陕西等省指出要细化各项支出，坚持专款专用。其他省份对于课后服务费用收取后如何使用、管理没有明确的划分，描述相对含糊。

2.服务内容太过宽泛、流于形式

首先，各省（自助区）的服务内容都是非常宽泛的。主要涉及做作业、自主阅读、体育、艺术、科普活动等，绝大多数学校都默契地选择将第一小时用来做作业，留给学生一个小时的活动时间。学生已经上一天的课了，课后服务的两个小时内还要做作业，很容易让学生产生学习疲劳感。参与课后服务的老师们也都工作一天了，如果还要盯着学生做作业也很容易陷入疲惫状态。更重要的是盯着学生做作业的过程中难免会出现“心痒难耐”状态，看到学生的错误总会忍不住指出并教育，这就与课后服务的宗旨相违背了。

其次，开展社团活动、兴趣小组、观看适宜儿童的影片等活动如果没有主题的加持，很容易流于形式。课后服务更多的应是培养学生的家国情怀、团队合作等素养。21 世纪的教育需要培养德智体美劳全面发展的人，要坚持立德树人。应大力弘扬中华优秀传统文化，在全国范围内开展党史教育学习等，鼓励学生科技创新实践。

最后，从17 个省（自治区）的政策文本来看，都缺少对服务内容的考核与评估。在确定课后服务内容前应对计划开展的内容进行评估，评估出哪些内容是有价值、有利于素质教育的落实、有利于学生健全人格的培养的。内容实施之后还要定期对其进行考核，考核合格的继续使用，考核不合格的加以改进或用其他内容代替。

3.参加服务人员标准不明、激励不足

各省份（自治区）都强调课后服务的参与人员要以学校教师为主，同时可借助社会力量、家长力量。但在参与课后服务人员的选聘上都没有明确的选拔标准，也没有考核标准。首先，只有广西、河北、江苏、河南、山西等省指出要关注参与服务人员的道德、品行及健康状况，但也只是笼统地提到，没有具体的标准。

其次，既缺乏对参与人员的诊断性评价，又缺乏形成性评价。在选拔哪些人可以参与课后服务时没有可供参考的选拔标准，无法做出诊断性评价。参与过程中也没有定期的形成性评价来了解哪些人可以胜任工作，哪些人无法胜任工作。更没有定期的学习培训安排，课后服务面对的是学生群体，参与人员需要定期学习，更新教育理念。

最后，缺乏相应的激励因素，导致参与人员的积极性不够。虽然有部分地区规定参与课后服务的教职工工作表现计入其年度考核中，并发放相应的补助。但物质因素的激励只是浅层次的，根据赫茨伯格双因素理论：保健性因素对人的激励作用远次于激励性因素。因此，要想最大限度地激励教职工参与到课后服务中来，需要在激励性因素上下功夫，提升教职工的成就感、职业认同感，让其从内心觉得参与课后服务是一件非常有意义的事情。提供更有挑战性的工作机会以及晋升机会，让教职工的付出获得等价回报，才能更好地激起教职工的参与积极性。

三、中小学课后服务政策的实践策略

通过上述分析可以看到，各省份（自治区）都积极地颁布了课后服务政策，并组织开展了课后服务。但从整体来看，课后服务在各地的实践仍存在许多需要改进的地方。各地的政策文本应在某些具体规定上进一步细化，以确保课后服务更好地发挥功效。

1.确立经费收取标准、建立经费管理体系

首先，在收费主体、收费项目等方面，各地方政府应制定具体的学校课后服务收费管理细则，落实收费保障措施[2]。各地政府根据当地经济的实际情况确定经费的来源，在能力范围内最大限度地提供支持。经济欠发达地区难以维持经费，但确有开展课后服务刚需的，可以考虑政府、学校、家庭三方共同负担，但要列出承担比例。学校及家长支付的部分费用，政府可以考虑以其他形式来抵消，以此减缓对方的经济负担。比如，英国政府会通过托管补助基金（Childcare Grant）、托管券（Childcare vouchers）和税收减税（tax credits）等形式来支持家庭托管费用的解决[3]。同时，可以考虑慈善捐助及社会人士捐助等多渠道筹措经费。

其次，制定相关的法律法规来维护课后服务的有序进行。美国课后服务是一项儿童福利，具有完善的法律法规、政府强有力的资金支持等特点[4]。联邦政府颁布的《儿童全面发展法案》《学龄社区儿童保育法案》等一系列法案，强调各州和各地区要关注儿童的全面发展，根据地方计划和需求支持学校教育，包括课后教育和暑期学习机会等[5]。只有得到法律及政策上的加持，才能更好地获得国家、地方的财政支持。有了法律的保障，就可以依法规范进行。对责权主体、利益相关方的权利和义务作出规定，学校才可以放开手脚去做，社会才会广泛参与，家长才能积极配合。

最后，要以《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》等为依据，测算课后服务成本[6]。课后服务费用的收费要做到透明化，收费项目、收费数额都要受到严格的监督并公之于众，不乱收一分钱，更不多收一分钱。支出的每一条款项要有明细，资金的用途要据实列支，不能挪作他用，每次收取的费用和资金在使用上要公开透明，建立收费监督和评估机制[7]。经费的收支情况定期通过公告栏粘贴、网站公示、家校信息推送等形式，主动接受家长及社会的监督。

2.科学设计服务内容、开拓多种实施形式

首先，课后服务不是学校教育的简单补充，而是为儿童课余生活的丰富、身心的健康发展提供多样化的教育活动与机会[8]。学校可以设计开发兴趣类课程群，打造特色课程。杭州市幸福河小学精心策划举行了第一届“幸福课程博览会”，为学生提供多样化的课程自主清单，打造幸福河品质的课后服务品牌。博览会分设了艺术馆、探究馆、智趣馆、手工馆、体育馆，开展了近百门服务课程。台州市黄岩区樊川书院教育集团开设了国学课堂、油画学习和经典故事课等30 多项特色课程。计划开展哪些服务内容前一定要对学生、家长展开调查，遵从学生的身心发展规律并结合学生的兴趣爱好。

其次，打破学校的围墙，走出校园，开发第二课堂。21 世纪的教育要培养全面发展的人，人的全面发展不仅仅只是智力的发展，更是志趣、道德等多方面的发展。学校可主动联系当地青少年宫、中小学生社会实践基地等校外活动机构合作开展课后服务，并发挥好当地“三馆一院”、非遗展示馆的作用。山东省科技馆充分发挥自身资源优势，通过互联网+教育、创课等形式与周边中小学合作，开展一系列呼应时代声音的科普活动，组织探究体验式主题活动，以“科学”为主轴为学生开展拓展性、科创性的“校外第二课堂”。北京市史家小学引导不同年级的学生利用博物馆资源进行中华传统文化的学习，并与国家博物馆联合编制了“中国传统文化——博物馆综合实践课程”系列课程。

最后，定期评估服务内容质量。课后服务不能只是表面上开展得如火如荼，要真正发挥它的教育功效。如果没有定期的评估，很容易造成流于形式的局面。学校要定期通过学生、家长座谈会等方式收集学生、家长对课后服务的意见和建议，改进服务内容和形式，不断提高服务质量[9]。将中华优秀传统文化融入到课后服务内容中，进一步完善学生的德育。昆明晋宁区在课后服务内容的选择上力求将中华民族优秀传统文化引进校园。昆明一小邀请晋宁区文化馆进校开展“非遗文化进校园”系列活动。通过讲座、视频的形式近距离向学生展示晋宁非遗文化，让学生感知非遗文化的魅力，增强学生的民族自尊心、自豪感。

3.明确聘用条件，鼓励多主体参与

课后服务是一项增强民众获得感、幸福感的民生工程，需要政府、学校、家庭、社会多主体的参与。首先，要有明确的聘用条件，完善资格审查制度。对参与人员的学历、履历、有无犯罪记录、道德品行、身体状况等方面都要有严格的要求。因为，课后服务的服务对象是中小学生，确保他们的人身安全是最重要、最关键的。澳大利亚的看护人员需具有资格认定，联邦政府和地方政府每年都会审核名单；法国规定托管服务人员必须年满21 周岁，拥有接待未成年人的资格证书及同等学力资格证，还必须在托管中心实习半年方能上岗[10]。除了对参与服务人员的资格审查外，服务期间也要定期培训、学习交流。确保服务理念的正确性，服务方法的有效性，排除各种隐患。

其次，教师的积极参与是课后服务的重要保障，为此要采取多种奖励制度激发教师的参与积极性，同时保护教师的合法权益。在时间管理上对参与课后服务的教师实行弹性下班制度，保障教师的利益。诸暨市浣东中学开设了针对教师的“学校时间银行”，将教师参与课后服务的时长计入其工作时长，等教师确有需要时可以向学校提出请假申请，从而消耗相应的“时间储蓄”。如果对教师的奖励仅仅只是物质层面的，且还是不能达到理想值的物质，那么正强化的效力就会降低。缺失性需要随着时间的推移会不同程度地得到满足，成长性需要是人的终极追求。中小学教师的年龄分布在25～60岁之间，埃里克森的人格发展理论认为18～30 岁的人面对的是亲密与孤独感，30～60 岁的人面对的是繁衍与停滞感，而在这样的年龄区间内尊重与自我实现的需要是最迫切的。因此加大对教师的肯定，让他们感受到自己被尊重被需求，为他们提供晋升机会，这样才能更好地激励教师参加课后服务。

然后，要鼓励多主体参与到课后服务当中，广泛动员社会人员、学生家长、高校优秀学生等参与进来。美国南印第安纳州大学教育系就要求学生必须有参与放学后项目的经历，这种做法既为放学后项目提供了高素质的教师队伍，又为未来教师提供了实地训练的空间[11]。各地的师范院校培养了大批的师范生，这些“准老师”不能只学理论知识，真实的校园工作经历是培养过程中必须的。可以建立U-S 对接工程。既解决了课后服务的师资问题又为学生提供了实践机会。法国在课后服务工作人员的储备方面，通过动员已有的人力资源和设立“未来职业计划”来稳定并壮大参与课后服务的人员队伍

[12]。同时，退休教师、“五好”老人、民间艺人、能工巧匠、体育教练等等都是宝贵的教师资源，可以采取“请进来”的形式将这些资源引进校园，共同参与课后服务这项教育民生工程。未来社会需要的是全面发展的人，这些社会人才各有所长，将这些资源引进校园，对学校、教师、学生的成长都有教育意义。

中小学课后服务是造福百姓的民生工程，也是促进学生健康发展的教育工程，还是学校、社会、家庭多方参与的公共工程。为确保这项造福教育、造福百姓的民生工程真正发挥效用，政策上的顶层设计一定要清晰明确，只有政策上规划到位、方向上引领正确、激励机制合理有效才能推动这项工程大步向前，才能真正发挥课后服务的巨大教育价值。