异地高考政策执行的难题及其应对

潘振宇 童文胜

（华中科技大学公共管理学院，武汉，430074）

恢复高考40 年来，高考人数不断攀升，2020 年我国高考报名人数达到1071 万，是近十年报名人数最多的一次。据《中国流动人口发展报告2018》统计数据显示，2017 年我国流动人口数量已达2.44亿。大量的人口流动带来的随迁子女异地高考问题成为社会的热议话题。2012 年国务院要求各省份根据各省实际情况在年底出台异地高考政策，然而政策的落实情况却大不如人意，为什么在异地高考政策出台九年之后仍旧有大量随迁子女无法在异地参加高考？涉及众多利益主体的异地高考政策其背后存在着怎样的利益博弈？如何将该项政策本身、其外部环境和多元利益主体等多个维度综合起来研究此政策执行的有效性就成了本文所探讨的主要问题。

一、异地高考政策执行的难题

1.异地高考政策需求与准入门槛不匹配

仅以湖北省为例，从2013 年到2018 年短短6年间，湖北省的异地高考人数从219 人增至7482人，增长34 倍。可见随着流动人口的快速扩张，异地高考的需求正在不断增大。然而目前的异地高考政策准入门槛设置仍有待商榷，突出表现在“重父母轻学生”、精英化而非平民化、条件门槛过高等方面，其中北京的高考政策被外界认为最严苛、门槛最高，方案规定：只有符合居住证、住所、职业、社保和学籍等条件的外来人口子女才可参加高考。

2.两地考生家庭利益协调缺乏共识

作为异地高考政策核心利益相关者的两地考生家庭，本地考生家庭考虑到教育资源和录取名额的分享，通过在网络收集人口、财政、学校等数据，试图用数据论证异地高考会带来的社会环境、治安、教育资源短缺等问题；而随迁子女家庭也通过搜集各种论据论证其公平性、合理性，双方在网络上展开了激烈的辩论。不难看出，异地高考政策的出台在凝聚利益相关者共识上仍有很大提升空间，一旦无法形成利益共识，政策的持续推进必将遭遇更大的阻力。

3.高考移民治理机制有待健全

高考移民是指考生未在当地就读，却通过临时迁移户籍或学籍的手段以获得在当地参加高考资格的行为，是一种典型的破坏教育公平的投机行为。异地高考政策在具体执行过程中时常因政府监管不力导致其落入高考移民的陷阱，深圳富源学校就曾因非法高考移民，32 名学生被取消高考资格。可见不完善的法律制度和政府的监管漏洞给了高考移民可乘之机，因此如何有效平衡异地高考和高考移民需要政府深思熟虑，健全完善的高考移民治理机制尤为重要。

二、异地高考政策推进受阻的影响因素

1.异地高考政策的特性

（1）政策的公平性

异地高考政策的公平性包括地域公平和对象公平。从地域公平来看，目前我国已有30 个省份出台了异地高考政策，但每个省份的政策却各不相同，限制条件也是因省而异。从对象公平来看，异地高考政策不是对所有异地家庭都开放的，而是将不同家庭进行分层分类，只有符合条件的才可参加异地高考，如北京要求父母持有居住证和稳定住所、稳定职业6 年；上海要求父母达到一定的积分要求等。

（2）目标群体行为多样性

异地高考政策的目标群体主要是异地考生家庭。在政策出台后，其行为并不单一，他们不仅仅满足于依托政策达成相关指标获取异地高考名额，在长时间的实践中可以看到，不少地方出现了“高考移民”的现象，这无疑是对政策公平性的巨大挑战，也是对本地考生和其他普通异地考生家庭的不公。

（3）目标团体人数

据教育部发布数据显示，2013 年高考人数为912 万，2019 年人数则突破至1031 万。其中异地考生也从2013 年的4500 人左右增长到2015 年的7万名再至2019 年的22.4 万人，是2013 年的50 多倍。从数据来看，该项政策面对的目标人数是巨大的，增长速度也是骇人的，虽然目标群体确定，但由于人数巨大无疑也加剧了政策推行的难度。

2.政策本身因素

（1）政策的可执行性

2012 年国务院下达纲领性政策通知，随后各地依据自身情况制定各省不同的政策。但政策并未具体明确异地高考实施过程中的细节，而是将这一权力下放给地方，因此地方在制定政策时有了一定的自主权，但因此也导致了政策发布不及时、落实缓慢。各地政策出台过程可分为一步到位式、缓冲落地式和分步实施式三类。大部分省份在2014 年执行政策，甘肃省于2015 年执行，陕西省则到2016年才执行，从执行时间来看并不及时。

（2）公众接受度

政策发布后，异地考生振臂高呼，而本地考生家庭则愁容满面，担心外来考生抢占本地资源，面对这项必定会分享本地考生原有利益的政策，本地家庭会为了维护自身固有利益采取各种方式阻止政策落实，如上访、举报、网络辩论等，无疑也加剧了政策有效落实的困难。

（3）政策资源的充足性

主要体现在教育资源不充分和信息资源不畅通两方面，一些地区是因为政策表述不清导致信息不对称，更多的则是由于教育资源的稀缺性导致该地异地高考政策并未完全放开。据《2016 中国省市经济发展年鉴》统计，京津沪藏四省（区）高中教育阶段生均教育经费支出为全国平均水平的2 倍以上，而大部分内陆省份不足平均水平的90%[1]。由此可见，高中阶段的教育资源差距暗中推动着异地高考，却也正因如此，使得异地高考政策在推行中面临更大的外界阻力。

3.政策外部环境因素

（1）政策监督的角度来看

有关异地高考实施过程中的监督机制设计是不完善的，目前仅能依靠舆论监督和各地教育部门的内部制度，并未有专门的监察机构或监察小组负责相关事务。尤其是当遇到政策异化导致高考移民时，此类问题的性质界定涉及的利益关系都需要强有力的法律条文和专门机构的支持。

（2）政策环境角度来看

首先，从招生制度和户籍制度来看，当前我国的高校招生制度是将录取名额按省分配，由各省划线择优录取，其实是和考生户籍密不可分的，这就导致大家都想往名额多、考生少、试题容易的地方跑。当前的高校招生制度和户籍制度无形中成为了异地高考难以逾越的鸿沟。其次，当前地区经济发展存在显著差异，教育资源分配不均，往往经济发达地区资源丰富，故在教育资源不均等的现状下，实施异地高考必定阻力重重。再次，绝大多数家庭都希望子女能通过高考来改变命运，因此异地考生家庭挤破头也想获得高考资格，而本地考生家庭也想誓死捍卫自己的固有利益，从而形成了剑拔弩张的社会心理环境。

4.政策利益相关者因素

（1）确定型利益相关者

首先，由于中央将异地高考政策的具体政策制定权下放给了地方政府，这使得地方政府既是政策的制定者又是政策的执行者，其在制定政策时往往会从当地经济发展和社会稳定的角度出发，这其实和中央最开始的异地高考政策初衷是背离的。从当前各地制定的政策来看，积极配合的省份是因为当地需要人口输入，需要外来人口带动经济发展，激活教育济源；政策收紧的省份则是因为当地外来人口饱和，只需要高端人才的引进。正因为地方和中央政府的政策目标背道而驰，才导致了政策的执行异化和重重受阻。

其次，本地考生家庭是异地高考执行过程中最大的阻挠者，也是最直接的利益相关者。异地高考政策的出台不仅挤占了本地学生的教育资源，更侵占了本地学生的录取名额，无疑是对本地考生权利的损害。因此本地考生家庭会采取各种措施反抗，如网络辩论、集体上访等。

（2）预期型利益相关者

预期型利益相关者包括高等院校、新闻媒体和专家学者。高等院校在异地高考政策中主要起到制定招生计划、分配招生名额等作用，从当前的高校招生制度来看，每年高校分配给不同省份的录取名额不均引发的抗议此起彼伏，突出表现在北京上海等地的高校，如清北复交划拨给北京上海的考生名额远多于其他省份，因此使得此类地区的考生家庭会产生“把户籍当特权”的错觉，从而进一步阻碍异地高考的推进。新闻媒体作为舆论媒介往往起到了影响社会舆论走向的作用，大多数媒体能够客观地进行新闻报道，但也不乏一些媒体恶意引导舆论，如在高考移民事件中将其归结为异地高考政策的错误，因此对新闻媒体进行监管十分有必要。而专家学者在异地高考政策实行过程中大多秉承积极推进的态度，即使有不同意见也是从专业角度出发，总体来说是对异地高考起到了推进作用。

（3）潜在型利益相关者

潜在型利益相关者主要是指流入地其他民众。对于这部分群体而言，也分两类，一类是家中有尚未参加高考的准考生家庭，另一类是与高考关系不大的其他民众。对于准考生家庭而言，他们也会在某种程度上和考生家庭保持一致，对异地高考政策采取抵抗措施；而对其他民众而言，在他们眼中异地高考政策更多的是社会政策，他们看到的不单单是对教育的影响，更多关注在就业、交通、治安、医疗等社会公共服务层面。不可否认，一旦异地高考放开必然会带来大量外来务工人员向城市地区的流动，随即带来的交通堵塞、就业困难等问题将会对当地人的生活带来不小影响，所以这部分人也会倾向于与本地考生家庭保持一致，但其反应程度明显没有后者激烈。

三、政策执行综合模型构建

政策执行综合模型最早由萨巴蒂尔和马兹曼尼安于1979 年提出，学者陈振明在此基础上结合我国国情，从政策问题的特性、政策本身、政策以外的因素三个方面重新归纳了影响政策执行有效性的相关因素。本文结合异地高考政策执行的实际情况将其升级为一个四维因素模型（如图1）。

图1 异地高考政策执行综合模型

1.政策问题的特性

鉴于此次研究对象为异地高考政策，故可将政策问题的特性直接界定为异地高考政策的特性。其中第一个要素——政策问题的性质，是指其本身所特有的区别于其他事物的特有属性。本文提及的异地高考政策区别于其他高考政策的根本属性在于其导致的公平性问题，此公平性包括地域公平性和对象公平性。此政策不涉及目标团体行为需要的调试量，故删去。其余两项目标团体行为的多样性和目标团体人数均不作改变。

2.政策本身因素

政策的正确性体现为政策符合社会发展的客观规律，代表人民的根本利益，能够被执行者认同、被政策对象拥护[2]。异地高考政策的正确性则体现为政策的可执行性与公众接受度。因素二三即政策的具体明确性和资源充足性予以保留，将因素四政策上安排执行机关与人员纳入利益相关者因素中的确定型利益相关者中进行分析。

3.政策外部环境因素

对于政策以外的因素，本文将目标团体的服从等四个因素纳入确定型利益相关者因素中予以考虑，保留政策监督和政策环境两个因素。同时考虑到政策环境包括政治、经济和社会心理环境，结合异地高考政策特性，又将政治环境归纳为制度环境，包括招生制度和户籍制度两个方面，所以最终将政策的外部环境因素界定为政策监督、制度环境、经济环境、社会心理环境四个层面。

4.政策利益相关者因素

依据米切尔评分法可将异地高考政策的利益相关者从合法性、权力性和紧急性三个属性进行分类[3]：确定型利益相关者、预期型利益相关者、潜在型利益相关者。本文将合法性定义为被赋予法律上或道义上的政策制定权、执行权、接受权和介入权；权力性定义为拥有影响政策决策和执行的能力、地位和手段；紧急性定义为能立即引起政策管理层的关注[4]。结合异地高考政策的具体实践和上文分类标准的界定，本文将地方政府、执行人员、随迁子女家庭和本地家庭归为确定型利益相关者，将高等院校、新闻媒体、专家学者归为预期型利益相关者，将流入地其他民众归为潜在型利益相关者。

四、异地高考政策执行模型的实践路径

1.构建多元主体参与网络

异地高考政策在实际的执行过程中涉及多方利益博弈，因此必须构建一个从中央到地方的多元主体参与网络。首先，中央层面需要进一步完善教育资源的分配，统筹协调中西部、发达地区和欠发达地区的高校分布、录取分配，在教育资源匮乏的地区加大政策和资金扶持力度，充分考虑不同地区政府、企业、考生的利益诉求，起到综览全局的把控作用。其次，地方层面需要在政府各部门之间搭建信息沟通平台，如教育部门分发学生就读学校信息，公安部门对随迁子女家庭进行户籍统计并建立专门的电子信息库，发改委提前针对预期的人口流动制定资源调配方案，确保相关资源充足充沛等，搭建了信息沟通平台后各部门可以充分共享信息，确保沟通畅通无误。

2.逐步放宽户籍门槛

众所周知，困扰异地高考的根本性因素是户籍制度，也正是因为户籍制度的存在才出台了异地高考政策，要想彻底解决异地高考这一问题，户籍制度改革必不可少。可以在现有政策基础上进一步完善居住证制度、明确外来人口的落户条件等，丰富外来人口落户渠道。在异地高考政策方案中应通盘考虑，不可将限制条件设置得过高，应结合当地外来务工人员的实际情况确定准入门槛。此外还可以创新人口信息管理制度，变原先的二元户籍制度为多元化户籍制度，在城市户口和农村户口之间设置过渡型户口，逐步渐进地转变户籍制度[5]。

3.改善传统招生制度

在高校招生录取上需要进一步调整录取政策，有条件地改善当前分省配额制，在充分调研的基础上会同专家确定各省招生录取比例。尤其是一些名校、双一流高校，由于其财政拨款是由中央财政负责，是由全体公民纳税所得，因此需要调整当前的地方政策，将更多的招生录取名额按比例划拨到各个省份；而一些地方性的省属、市属高校是由地方财政拨款，所以可以酌情照顾本地考生，但也应该考虑到随迁子女的客观需求，做到尽可能的公平。另外在高考报名上要破除户籍制度限制，以学籍作为高考报名的条件，通过建立一体化的学籍大数据平台，将全国所有考生信息共享，这样才能让更多随迁子女享受到公平的教育。

4.丰富政策执行技术手段

针对政策执行中出现的技术难题，如分数折算、减少执行成本等，可通过搭建全国性的大数据平台，联动教育、财政、发改委等多个部门协商对策，共同针对异地考生的学籍核定、报考资质、分数转换等多项指标进行数字化、信息化处理。同时利用大数据平台将考生的学籍、考生家长的社保年限、工作年限等数据统一纳入数据管理系统，可以针对异地高考中出现的“高考移民”现象从技术手段的角度进行有效的监督。此外，在以强制性政策工具为主导下还可以兼顾混合政策工具的使用，如借鉴美国“教育券”或在政策执行中引入市场竞争机制等[6]。