近三年中国特殊教育政策及经验研究*

张悦歆 赵逸寒 黄四启

(北京师范大学 教育学部特殊教育学院 北京 100875)

一、研究背景

“教育现代化2035”远景目标提出，要加快推动教育公平发展和质量提升，而办好特殊教育是教育公平发展的重要指标。2020年是《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》(以下简称《二期提升计划》)的收官之年，也是《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》(以下简称《“十四五”行动计划》)的奠基之年，具有承前启后、继往开来的重要意义。新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)更是对特殊教育的治理体系和治理能力提出了挑战。在这一关键节点上，特殊教育领域政策的颁布使其实现平稳过渡，得益于“特殊教育政策工具”发挥的巨大作用。

政策是指在一定时期内，政府相关部门为实现一定目标或任务而颁布的法规、措施、条例等权威性文件，其内容一般包括奋斗目标、行动原则、工作方式和具体措施[1]。2020年以来，国家和地方层面颁布了一系列政策文件推动特殊教育向“高质量”目标不断迈进。基于此，本研究以2020年以来国家和地方颁布的与特殊教育事业发展相关的政策文本为研究对象，对各层级特殊教育支持和发展政策进行梳理，并特别关注了新冠疫情对政策发展的影响，通过系统分析政策文本的特点，从中总结经验、发现问题、探寻原因，并为进一步优化特殊教育相关政策提供思路。

二、研究方法与工具

(一)研究方法

本研究采用政策文本分析常用的内容分析法，使用Nvivo12.0和ROSTCM6对筛选出的相关政策文件的主要内容进行编码处理与分析。采用科学的技术和方法对政策展开评价，可以对政策内容进行深层次解读和比较分析以揭示政策关系，更具科学性和代表性。

(二)政策文本检索和筛选过程

本研究根据以下三级标准对相关主题政策文本进行了检索和筛选(图1)。我国自上而下的政策执行路径使得当国家层面颁布某项政策时，同时期各地区的政策颁布具有较高的相似性。为避免因政策重复混淆政策的关注点，本研究在第三次筛选中剔除了同质性较高的地方性文件。最终共筛选出40项符合要求的政策文件，其中国家级9项，地方级31项，分别包含了一般性适用的特殊教育政策27项和与疫情相关的特定政策13项(表1)。

图1 政策文本检索和筛选过程

表1 近三年国家和地方(部分)特殊教育相关政策文件样本概况

(三)编码过程

使用Nvivo12.0对筛选出的政策文件文本进行分析，在对全部原始文本内容逐句分析后初步进行概念化和类属化，形成一级编码；随后通过进一步归纳汇总形成二级和三级编码。为确保编码的信度，在进行内容分析之初，先随机抽出7份文件，由3位研究者分别对这些文件进行编码，然后讨论与修改，并形成统一编码框架；之后再由这3位研究者分工，完成对剩余33份文件的编码，并在此过程中经常沟通以减少可能出现的分歧，确保编码一致性。

三、近三年特殊教育政策框架与焦点

根据所选政策的使用范围，可将其划分为一般性适用政策和疫情特定政策两大类。这是因为在《二期提升计划》和《“十四五”行动计划》的转折点上，特殊教育政策的颁布既要具有延续性和发展性，也要照顾到特殊时期的特殊需求，保障在特殊时期，特殊教育事业亦能依照原有发展规划稳步推进，均衡“求稳”与“应变”。以下将从这两方面对政策文本内容进行详细分析。

(一)一般性适用政策

使用ROSTCM6对政策主题词进行语义网络分析(图2)，并在此基础上对文本内容进一步梳理和编码后发现，特殊教育领域的一般性适用政策主要围绕教育教学、师资队伍建设、预防与康复、支持与保障四项核心内容，具体内容分析如下。

图2 一般性适用政策主题词的语义网络分析

表2 教育教学编码

1.教育教学

教育教学实践部分主要包括学生的入学评估、学段服务和学校教育教学管理三个核心类属编码(表2)。在入学评估上，主要包括评估人员、评估内容和评估结果。教育部颁布的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》(以下简称《随班就读指导意见》)中指出，要规范评估认定，并建立工作台账，为后续的入学安置提供必要依据[2]。山东、安徽等地方教育厅也对入学评估工作更加重视，指出要组建评估团队、评估残疾儿童的身体状况和接受教育能力等。

学段服务整体上分为义务教育阶段和非义务教育阶段。前者作为政策规定的核心，分为随班就读、特殊教育学校和送教上门三类安置形式，并分别就教育的对象、教育者、教育管理等作出了具体要求和规范指导。融合教育背景下，随班就读质量提升越来越受到关注，教育部专门印发了《随班就读指导意见》，对随班就读相关工作作出了指导与规划。此外，江苏、西藏等地从送教对象、原则等方面对送教上门工作作出了规范说明。而对于非义务教育阶段，相关政策多体现于特殊教育发展向两头延伸，如《台州市第三期特殊教育提升计划(2021—2025年)(征求意见稿)》明确指出，要积极发展学前特殊教育、大力发展高中特殊教育[3]；《关于“十四五”残疾人保障和发展规划的通知》中，强调“着力发展以职业教育为重点的残疾人高中阶段教育”“稳步推进残疾人高等教育”等[4]。可见，巩固提高义务教育水平，加快发展非义务教育阶段特殊教育，进而完善特殊教育体系，是未来相当长一段时间的发展目标。

学校教育教学管理涉及教材、课程与教学、考试、评价、校园建设五个部分。目前，除了对特殊教育教材使用颁布了专门的政策文件进行指导，其余部分并未做出专门规定，而是体现在一些综合性文件中。

2.师资队伍建设

在师资队伍建设(表3)上，相关政策从师资队伍、教师培养、教师管理三方面提出了指导意见。在师资队伍的人员构成上，要求配齐普通教师(如随班就读的班主任和任课教师)、特殊教育专业教师(如特殊教育资源教师、巡回指导教师、送教教师等)以及其他相关专业的教师。在教师培养与培训上，对培训内容、培训形式等作出了具体要求。如《随班就读指导意见》要求各级教研部门要定期组织随班就读教师开展专题教研活动，通过公开课评选、专题讲座等多种方式，有效支持随班就读教师专业发展[5]。在教师管理上，着重强调了保护教师的权益和完善管理机制。

表3 师资队伍建设编码

3.预防与康复

在特殊儿童残疾预防上，依托第四次全国残疾预防日展开一系列宣传教育活动，采用多种途径预防残疾发生，关怀残疾人群的全生命周期发展，并关注重点领域的预防工作。在康复服务上，包括康复机构管理和康复服务内容两个方面。如《天津市人民政府办公厅关于加强孤独症儿童康复服务的实施意见》《四川省2020年全省儿童关爱保护保障工作10件实事工作方案》均对此作出了指导说明。

表4 预防与康复编码

4.支持与保障

政策中对特殊教育的支持与保障体现在资金支持、机构建设、权益保障三方面(表5)。在资金支持上，《“十四五”行动计划》强调了对特殊教育经费投入机制的巩固与完善[6]。国家层面由教育部颁布了《特殊教育补助资金管理办法》；地方省市如广东省、成都市也对特殊教育资金的使用作出了规定，明确了特殊教育补助资金的对象和具体用途。在机构建设上，相关政策强调了随班就读中的资源教室和特殊教育资源中心建设需求并明确了其职责任务。政策同样关注到了特殊儿童的权益保障，在控辍保学和就业方面加大了保障力度。各地不仅充分认识到残疾儿童控辍保学的重要性，还为残疾儿童提供充分帮助，健全残疾儿童联控联保的长效机制；部分省市如内蒙古在《自治区教育厅教育脱贫攻坚2020年工作要点》中则对特殊群体的就业问题提供针对性指导服务[7]。

表5 支持与保障编码

(二)疫情下的特定政策

使用ROSTCM6对疫情下的特定政策主题词进行语义网络分析(图3)。由图3可知，疫情下特殊教育特定政策以疫情应对为主旨，围绕着各年龄段残疾学生的学习和发展(健康)这一核心，重点在教学安排(如居家、返校、开学时间等)、对残疾儿童及其家庭的特殊支持(困难家庭的资助、经济帮扶等)两方面做了政策部署，同时呈现出国家—地方—学校三级政策制定和实施的特点。

图3 疫情特定政策主题词的语义网络分析

对疫情下特定政策的文本内容进行进一步梳理和编码后，发现编码结果与图3中呈现的政策主题词语义网络具有一致性。中央和各省市在疫情的应对方面较为及时，疫情期间特殊教育学校和随班就读学校的教育教学安排、复课后的返校准备、对特殊儿童群体及其家庭的帮扶工作都是重点关注的领域(表6)。如《北京市委社会工委市民政局疫情防控期间进一步加强服务保障工作的若干措施》《湖北省关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间特殊群体和困难家庭生活保障工作的通知》等，都重点强调了对残疾人的关照。

表6 疫情特定政策编码

在教育教学方面，疫情期间特殊教育学校响应国家的统一要求，推迟春季开学到校时间，停课不停学。部分省市积极推进远程教学；部分省市主张特殊教育学校不开展线上教育，而是通过信息推送等方式开展保教指导、康复训练指导。由于群体的特殊性，特殊教育学校在疫情后的开学复课工作中面临更大的困难。山东、吉林、云南、青海等地均做了详细的工作安排，要求细化完善疫情防控工作方案，做好开学条件准备，并按程序报备报批。各地结合疫情防控情况，充分了解特殊群体的各方面需求，以对其开展必要的帮助服务和资助工作。如《北京市教育委员会北京市财政局关于切实做好教育系统疫情防控经费保障及学生资助工作的通知》《2020年辽宁省学生资助工作要点》等文件，均提到要重点关注残疾群体，为其提供教育上以及生活上的资金补助[8-9]。

四、近三年特殊教育政策的特点分析

(一)政策内容的全面性

在本研究选取的40项政策中，既有对特殊教育整体发展做出规划的综合性政策文件，如《“十四五”行动计划》《台州市第三期特殊教育提升计划(2021—2025年)(征求意见稿)》，立足“十四五”的开端，基于特殊教育发展不平衡不充分的现状，意在推动特殊教育事业的高质量发展，健全体系、提高质量、完善保障机制；又有针对特殊教育某一分支领域的专门性文件，如《随班就读指导意见》以随班就读为基本途径推动我国融合教育事业的高质量发展。政策涉及的主题较为丰富，基本涵盖了特殊教育发展中的重点内容，如特殊教育体系、课程与教学、师资队伍建设、支持保障体系等，为特殊教育事业的持续推进提供了广泛而全面的指导。针对疫情时期的特殊性，特殊教育相关政策也充分考虑到了特殊群体的学习和生活需求，提出了开展线上教学、做好学生资助工作等具有针对性的应对策略。

(二)政策目标的延续性

特殊教育的法律法规、规划条例等是特殊教育新政策制定的依据和基础，2020年以来颁布的新政策是对原有法规政策的沿袭、补充与深入。例如，在第一期和第二期特殊教育提升计划中均提出要提高残疾儿童少年义务教育普及水平，扩大普通学校随班就读规模，加强特殊教育学校的建设和完善送教上门制度。2020年6月颁布的《随班就读指导意见》继续将随班就读和送教上门视为重点政策目标加以推进[10]；《“十四五”行动计划》同样提出持续提高残疾儿童义务教育普及水平，推进融合教育，全面提高特殊教育质量[11]；《台州市第三期特殊教育提升计划(2021—2025年)(征求意见稿)》更是将优化完善15年免费教育，提高普及程度作为下一个五年的发展目标[12]。此外，融合教育项目推广作为融合教育目标的深度发展依据被加以重视。政策目标的延续是对特殊时期特殊教育事业发展的重要保障，也是对危机背景下政策执行能力的巨大期望，是特殊教育治理体系和治理能力的一大体现。

(三)政策工具的低强制性

政策工具是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[13]。按照McDonnell的分类，政策工具包括命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告性工具[14]。从国家层面(如教育部、民政部、卫健委、中残联等)采取的疫情防控时期特定政策看，一些政策使用命令性工具，如“关闭各级各类学校”“居家学习”“停课不停学”等，体现了一定的强制性；而更多的政策文本，如特殊教育学校和融合教育学校如何维持原有教学秩序、如何开展对特殊学生的居家学习和康复指导等政策则多采取激励性、劝告性与能力建设工具。这体现出新冠疫情这一突发公共事件导致的问题源流变化对国家特殊教育应对和治理提出了新的挑战[15]。成熟政策经验的匮乏使得特殊教育政策变化成为一个试验执行的过程，故政策工具更偏向低强制性，而侧重激励性、劝告性、能力建设性。

五、近三年我国特殊教育政策的经验模式

疫情防控期间，中国特殊教育面临着危机应对难题和危机下的自然延续考验。突如其来的疫情是对我国特殊教育治理体系、能力和水平的一次检验契机，且2020年作为《国家教育事业发展“十三五”规划》和《二期提升计划》的收官之年，多年来特殊教育事业发展成效如何，下一个五年将如何布局是我国特殊教育自身发展所面临的自然延续问题。

本研究借鉴了罗斯韦尔和泽格维尔德等人的政策工具分类理论，对近三年特殊教育政策经验进行了总结[16]。在此期间，国家对特殊教育事业发展的规划呈现稳中有序、稳中求变、稳步推进的特点，在政策的制定与推行过程之中形成了一定的经验模式，可将其总结为四层次支持、双线并行、多方联动、回应重点四个方面(图4)。

图4 经验模式

(一)提供四层次政策支持，凸显特殊教育政策的全面保障

罗斯韦尔和泽格维尔德等人将政策工具划分为战略层、供给层、需求层和环境层[17]。战略层主要涉及国家的宏观特殊教育政策、理念、目标等，为疫情下特殊教育的发展方向提供了指导意见；而供给层、需求层和环境层属于基本层的政策工具，体现了政策工具的基本元素[18]。供给层政策工具涉及教育部和各省市政府部门颁布的政策，在资金、人才、基础设施建设等方面提出具体措施，支持特殊教育的正常发展；需求层政策工具则为满足特殊儿童的特殊教育需求、稳定疫情期间的特殊教育发展提出的建设性指导意见；环境层政策工具指政府通过财政、监管制度等政策为特殊教育的发展提供有利的外部政策环境[19]。总体来看，政策保障应是在战略层政策工具的正确指导下，将供给层政策工具的推动作用、需求层政策工具的拉动作用和环境层政策工具所提供的间接保障结合起来，助力特殊教育事业在关键节点、特殊时期仍能顺利推进。

(二)坚持双线并行的政策路径，凸显特殊教育政策的灵活应变

所谓双线并行，即自上而下的政策落实和自下而上的政策反馈[20]。双线并行的政策路径并非近三年政策经验所独有，但其灵活应变的特点适应了疫情的突发性和多变性。自上而下，即特殊教育相关政策的制定和推行由国家层面出台规范性的政策文件，继而从中央到地方逐级下发，各省、市、自治区在基本政策的指导下因地制宜地进行调整与完善。在此基础上，特殊教育政策目标与执行间并非机械的线性关系，而是通过自下而上执行模式的补充实现双线之间的互动与回应[21]。由于前文所述国家层面政策工具的低强制性，使得地方特殊教育主管部门和学校享有充分的自由裁量权，其在执行政策时更能贴近现实、灵活应变，表现为在以中央和省市的规范性政策精神作为工作指导的同时，因地制宜制订应对措施，最大限度地满足疫情期间本地、本校特殊学生的需求。如在教育部出台了“停课不停学”政策后，个别省份规定特殊教育学校原则上不硬性要求开展线上教学，可改为以信息推送为主的教育活动。但一些条件成熟的特殊教育学校更能够根据教学实际制订个性化的政策，创造性地运用信息化资源为不同障碍类型的学生制订个别化学习方案。此外，充分的自由裁量权还使地方政策制定更具体细化，更具可操作性。如在《青海省特殊教育学校2020年春季学期开学准备工作方案》中“做好疫情防控知识宣传准备”一项下，详细列举了校园宣传栏、微信公众号、微信群等具体途径。细化的可操作性目标能够促进政策理想的落实，避免因命令性国家政策工具的强制性、宏观性、笼统性等造成实施和评价困难。此外，地方政策实践方案也是推动国家疫情期间特殊教育政策形成的政策源流[22]，这些实践经验的积累为政策执行提供反馈，进而自下而上地推动国家层面政策的形成与完善。

(三)建立联防联控长效机制，凸显特殊教育政策的多元主体

联防联控意味着政策主体是多元的，且多元主体之间具备充分、及时的协作效率。特殊教育的发展只依靠教育领域内的努力是远远不够的。从中观的组织管理层面来看，各级教育部门与各级民政、财政、卫生、残联等相关部门的密切联系与协作，共同为特殊教育政策的制定与实施构建了一个联合体；从微观层面来看，政策落地过程中也调动了学校、家庭、社区、机构等主体的能动性，形成了合力，最终实现了多方联动，在推动我国特殊教育事业发展的同时，切实保障了疫情下特殊教育稳中有序地推进。在疫情防控常态化的背景下，建立和完善多方联动、联防联控机制应是提升我国特殊教育治理能力，加快推进特殊教育治理现代化的重要路径。

(四)政策主题兼顾全面、回应重点，疫情下国家对特殊教育事业发展格外关心和关注

通过对近三年相关政策的回顾与梳理，可以看到，在此期间特殊教育政策主题较为全面，即便是疫情防控特定政策也一定程度上延续了一般性特殊教育政策的既定目标和内容。同时，在疫情这一突发事件背景下，回应重点是应对疫情的必然选择。疫情期间的特殊教育相关政策对特殊儿童发展的重点需求做出了回应。政策目标和内容均以保障特殊学生的学习和发展为中心，重点集中在保质保量完成特殊教育教学和康复、随班就读特殊学生支持保障、特殊儿童及家庭的资助帮扶三个领域，凸显了特殊时期国家对特殊儿童和特殊教育事业的格外关心与关注。

六、问题与不足

无论是特殊教育领域的一般性适用政策，还是疫情防控特定政策，在制定与推行的过程中都存在一定的问题，使政策的落实面临着挑战。

(一)针对特殊教育的特定政策制定不足

在筛选疫情防控相关政策时发现，已有政策大多是面对整个教育领域的，很少专门针对特殊教育领域，普遍性有余而特殊性不足，特殊儿童并非政策辐射的主体。通过对各省市特殊教育学校官方网站内容的进一步研读，发现虽然在学校层面制订了相关政策，如《青海省特殊教育学校“停课不停学”在线学习方案》，对疫情下的教育方式、教学内容等做出规定，但在省级政府和省级教育行政部门这一层级上关于特殊教育相关政策的部署相对缺乏。

(二)特殊教育政策决策中科学研究的作用发挥不充分

我国的许多教育政策体现出政府对教育发展的理解和追求，是“政策理想”的一种体现[23]，特殊教育领域同样如此。政策的理想导向是助推“自上而下”政策执行的强大动力，但政策理想转变为现实需要依靠科学研究作为支撑[24]。随着政策决策的制度化，集思广益的政策决策模式被越来越多地采纳，然而专家委员会的内部咨询模式和以技术官僚为主体的内部决策模式仍然占据主导地位[25]。以科学研究为基础的学术成果和实践建议能否被决策者采纳受到多种因素的制约和影响，在一定程度上制约了政策决策的科学效用。近年来，受循证实践理念的影响，特殊教育领域的科学研究越来越关注基于研究、基于证据实践的重要性。然而这种敏感性还未普遍上升到政策决策层面，在特殊教育政策决策过程中科学研究仍在一定程度上处于缺位状态。

(三)地方政策执行敏感度和能动性有待增强

国家和地方层面的政策具有延续性，但地方层面对于中央政策的敏感程度仍有待加强。例如，《随班就读指导意见》作为2020年特殊教育领域极其重要的政策，在教育部颁布以后引发了诸多讨论与解读。然而，部分省市对此项政策的传达却不够迅速，至2020年10月底，仍有部分省级政府、省级教育行政部门官网未出现与此相关的内容。另外，有些省市仅仅转发了中央文件，直接照搬原文，并未充分结合当地实际情况做出相应调整，这也体现了地方政府和教育部门的能动性不足。

七、政策建议

(一)对话互动，完善特殊教育政策制定的双线路径

2020年以来的特殊教育相关政策虽存在不足，但不可否认的是，相关政策为特殊时期特殊教育事业的顺利发展提供了巨大支持，也为特殊教育步入新的发展阶段奠定了良好基础。因此，应持续加强特殊教育政策研究，充分利用好政策工具，并在坚持双线并行政策执行路径的基础上，增强“上下”双线之间的对话互动。在特殊时期，国家层面应迅速响应，制定相关政策以发挥指导作用，为学校教育、随班就读、送教上门等安置方式指明方向，各地在此基础上因地制宜，上行下效使政策落地生根；此外，各地方政府应基于对本地特殊教育发展的充分了解，因地制宜地制定符合国家宏观发展方向的教育政策，一方面解决本地当前面临的问题，另一方面自下而上为国家的宏观政策制定提供经验借鉴。通过上下互动和多元主体的参与，改变彼此之间的单纯线性关系，构建上下互动的立体网络，增强政策落实的适应性和政策反馈的灵活性。

(二)高效治理，建立特殊教育政策执行的多方联动机制

疫情防控常态化背景下，特殊教育发展更加需要纵向“权力线”与横向“行动线”协同发力，实现各层各类执行部门间的高效合作，保证政策执行迅速有力。权力线即国家、省级、市级、区县教育部门和学校协同参与应对公共危机的配合程度；行动线即教育管理者、教师、学生、家长、在线教育机构、教育平台供应商等多元行动主体应对公共危机的交互程度[26]。在政策的落实中，应提高相关组织管理部门的配合程度和行动主体的交互程度，从国家和各级教育部门与其他相关部门，到具体的学校、家庭、社区、机构形成合力，建立起多方联动的长效机制，保证特殊教育政策的多元主体间能够密切配合、高度协同，实现政策治理的高效率，以充分应对后疫情时代的变化和挑战。

(三)循证实践，发挥科学研究对政策决策的转化作用

教育政策对于教育实践发挥着重要的引导和促进作用，而教育实践的成效、结果也应当进一步反馈至教育政策的决策过程中。然而该过程需要通过系统、科学的研究加以验证才能将最为有效的实践方式加以推广。循证实践作为探寻最佳实践方式的切入口，强调通过以证据为基础的实践探寻科学的实践方式，其在政策决策中的作用也应当被充分重视。随着循证实践理念的不断深入，政策决策者应当全面参考、利用科学研究的成果，将学术成果转化为具体的、可操作的政策文本，从而丰富政策文本的内容体系，为教育实践提供更多选择与参考。