盲人参加普通高考的合理便利：可得、可及、可负担视角的评价*

2022-10-13李学会

现代特殊教育 2022年8期

李学会蔡聪

(1.浙江师范大学法政学院浙江金华 321004；2.浙江师范大学残障与可持续发展研究中心浙江金华 321004；3.北京市知了社会工作发展中心北京 100077)

自2014年盲人(1)按照我国《残疾人残疾分类和分级》(GB/T26341—2010)标准，视力残疾包括盲及低视力。在日常用语中通常用“盲人”代指视力残疾人。考生在普通高考中首次使用盲文试卷以来，我国残疾人参加普通高考获得合理便利成为常态，这也标志着我国残疾人高等教育进入了新的时代。2015年4月21日，教育部和中国残联联合印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》，使得合理便利理念从立法机关的实施进入行政机关的实施阶段[1-2]。随着合理便利理念的普及，残疾人参加普通高考获得合理便利的人数也在不断增加。据相关报道，2017年有5626名残疾考生申请了高考合理便利。截至2019年，国家教育考试机构为30多名盲人考生参加高考提供了盲文试卷，为28802名各级各类残疾考生参加普通高考提供了合理便利[3]。在2015—2021年的高考中，分别有8名、10名、7名、2名、10名、5名、11名盲人考生参加全国普通高考[5]。

盲人考生参加普通高考申请合理便利的体验评价如何？政策有哪些可以调整的空间？本文使用可得性(available)、可及性(accessible)、可负担性(affordable)三个维度予以评估。可得性指合理便利是“可获得的”，对应的是服务的有无；可及性指“容易获得的”，对应的是服务获得的便利程度；可负担性指服务获取的成本在服务使用者可承担范围之内。通过问卷调查和访谈，收集了2015—2021年18名参加普通高考的盲人考生信息，其中11人为一级残疾，5人为二级残疾，2人为三级残疾，多数申请合理便利的盲人考生为重度残疾；14人为先天残疾，4人为后天残疾。本文结合政策演变以及调查数据，评估目前盲人考生参加普通高考申请合理便利政策的现状，为优化和改进政策提供建议，为我国落实《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》提供参考。

一、盲人参加普通高考申请合理便利的可得性

(一)政策中的便利和信息无障碍

合理便利原则是促进残疾人平等参与社会、减少歧视的重要概念。2006年联合国大会通过的《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)，对此予以定型化。2007年3月30日《公约》开放给各国签署，中国第一批签署了该公约。全国人大常委会于2008年6月26日批准了《公约》，2008年8月31日起《公约》开始在中国正式实施。为与《公约》保持一致，2008年4月，全国人大常委会对1990年通过的《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《残疾人保障法》)进行了修订。

修订后的《残疾人保障法》沿用了为残疾人提供“便利”的若干条款，并未明确使用“合理便利”概念[6]。但修订后的《残疾人保障法》某些条款已经涉及残疾人教育(考试)合理便利的内容[7]。《残疾人保障法》“无障碍环境”部分第五十四条中有“国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助”的规定。这也成为教育主管部门、残联以及残疾人群体推动更全面的合理便利的依据。

与《残疾人保障法》“无障碍环境”部分条款相一致，2012年6月13日国务院第208次常务会议通过、2012年8月1日起施行的《无障碍环境建设条例》重申了相关规定[8]。《无障碍环境建设条例》第二十条规定，“国家举办的升学考试、职业资格考试和任职考试，有视力残疾人参加的，应当为视力残疾人提供盲文试卷、电子试卷，或者由工作人员予以协助”。除在主体表述上略有不同外，两个法律文件都提及了考试的范围以及三种合理便利内容。《残疾人保障法》以及《无障碍环境建设条例》都是在物理环境以及信息获取的层面提及盲人的“便利”，并没有直接涉及教育领域。《无障碍环境建设条例》中所涉及的、当前明确为考试提供的合理便利内容，均属于信息的无障碍。例如，与听力残疾人相关的“字幕”“手语”、与盲人相关的“语音和文字提示”等。这些规定都为合理便利原则在教育领域的运用提供了法律上的支持和可能。

到2013年底真正实现了在法律和相关政策中明确残疾考生，尤其是盲人考生参加考试的“便利”的政策。在此前，虽有少数盲人考生根据上述法律和政策申请参加普通高考以及相关“便利”，但因缺乏政策上的实施细则，均未获得成功。经历了较长时间的残障社群政策倡导，在教育部和中国残联等部门共同努力下，2013年河南盲人李金生成功报名并参加2014年普通高考。盲人考生参加普通高考成为现实[9]。

(二)从政策修订走向多元的合理便利实践

2014年，河南盲人李金生使用盲文试卷参加普通高考，这意味着盲人参加普通高考不再有制度上的障碍，开启了残疾人迈向融合的高等教育步伐[10]。在2015年的高考中，有8个省份为盲人考生提供了盲文试卷。盲文试卷成为盲人参加普通高考的合理便利内容，使盲人在考试中合理便利的可得性大大提升。

2014年的盲人高考之后，在2015年高考之前，教育部和中国残联联合印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》[11]，对参加高考的残障考生申请合理便利措施的内容及程序作出规定，这也是“合理便利”这一概念首次出现在残疾人教育政策之中。经过两年的运行，2017年教育部和中国残联出台了《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》[12]，这是目前在高考以及其他国家考试中关于合理便利的重要政策。

盲人在2014年前后争取参加普通高考的过程中，同时获得了高考的合理便利，虽然只包含盲文试卷，但这一结果推动了政策的落实，将普通高考中申请合理便利的主体扩展到所有有需求的残疾人，并大大突破了单一的合理便利内容。2015年高考之前出台的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》包括了13类具体的合理便利，涉及视力残疾、听力残疾、肢体残疾等考生。现行的2017年《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》更加细致，政策内容也明确了合理便利的主体，见表1。

表1 残疾人参加普通高考可申请的合理便利比较

(三)盲人考生对合理便利可得性的评价

在接受调查的18名盲人中，参加普通高考时有17人申请了合理便利。未申请合理便利的考生于2017年参加普通高考，该考生为二级视力残疾，其未申请合理便利的原因是当年高考时不知道可以申请合理便利。在访谈中该生也表示：“当年考试全凭自身残余视力参加考试，本身确实处于不利的地位，如果当初知道能够携带助视设备，延长考试时间，考试会发挥得更好。”

在问及“考试过程中还需要的合理便利但不在目前提供的范围之内的”问题时，盲人考生表示“人工读题”“电子试卷”“合适字号的试卷”等也是需要的便利。此外，也有考生对试卷本身提出了建议。例如，“文言文阅读时希望能够进行同音词组词翻译，否则会因为盲文只表音不表意的特性理解出现误差”。

盲人考生对合理便利的需求与其障碍类型也有关联，尤其对后天残疾或一直在普通学校就读的考生而言，现提供的“大字卷”“盲文试卷”并不具有良好的可得性。例如，案例4和案例14在访谈中都表示，他们失明时间晚，又无法用大字参加考试，知道合理便利政策后临时学的盲文，尽管考试时有延长时间，但时间仍远远不够，因此影响了他们的考试成绩，如果有人工读题或者电子试卷，他们可能会有更好的成绩。

表2 申请合理便利视力残疾考生基本信息

二、盲人参加普通高考申请合理便利的可及性

(一)申请合理便利的程序

在残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试申请合理便利的一般程序上，2017年出台的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》与2015年的暂行规定一致，均为：由考生提出正式书面申请，教育考试机构负责受理并审核，牵头组织专家组进行综合评估，并形成书面评估报告，省教育考试机构根据专家组评估意见形成“告知书”。

在教育部2019年3月29日发布的《关于取消一批证明事项的通知》中，取消了《教育部中国残联关于印发〈残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定〉的通知》中关于“残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试申请合理便利时提交身份证件复印件(扫描件)”的要求[13]。但检索各省市2019—2021年的相关政策，仍然有部分省市保留“提交身份证件复印件(扫描件)”的要求，部分省市还同时有提供户口簿的要求。

申请合理便利的程序各省市不尽相同，给残疾人考生申请合理便利造成了新的障碍和负担。各省市的《残疾人报考普通高考合理便利申请表》在核心内容上基本一致，填写申请表后由教育部门进行审核。而部分省份申请表则涵盖了“日常学习情况”等内容。例如江苏省需要中学先出具审核意见，再由专家组对残疾考生身份及残疾情况进行现场确认，结合考生残疾程度、日常学习等对申请内容进行综合评估，出具明确意见，下达《告知书》[14]。在当前合理便利政策尚未得到普遍认识、残疾人申请合理便利分布零散的情况下，残疾考生在学校等基层单位办理的流程越多，遇到的挑战就越大。

(二)盲人对申请合理便利可及性的评价

自2015年以来，教育部在历年的《普通高校招生工作的通知》中都要求各级招生考试机构和高校为残疾人平等报名参加考试提供合理便利，并在《残疾人报考××××年普通高等学校招生全国统一考试合理便利申请表(样表)》中予以明确和简化，详细列明了残疾人可以申请的合理便利内容。

可得性关注的是政策中合理便利内容的有无，可及性关注的是能获得合理便利。可及性包括认知(知道有政策)、获取(得到想要的合理便利)。在接受调查的18名盲人考生中，有17人在高考之前知晓合理便利政策，知晓度较高。知晓政策的途径主要为新闻报道、学校(政策宣讲及教师)以及社群伙伴，途径较为多元。残疾考生申请合理便利时，需要提供本人的残疾人证，而事实上有大量的符合现行残疾标准的残疾考生并未申领残疾人证。访谈中发现，不少盲人考生一直在普通学校就读。由于担心可能受到教育歧视[15]，在普通学校就读的残疾人有时不愿意暴露残疾人的身份，不愿申领残疾人证。这也造成在普通学校就读的残疾人更可能不知道合理便利政策。

从调查结果看，只要申请合理便利，全都可以获得，可及性程度高。申请合理便利的17名盲人考生，申请的合理便利均为申请表内含的内容，没有表外内容，没有超出目前合理便利政策的规定[16]。通过分析发现，申请“使用盲文试卷”和“延长考试时间”的盲人考生比例最高，其次是“需要引导辅助”“优先进入考点、考场”“单独考场”“携带电子助视器”等。在所有面向盲人考生的合理便利中，绝大多数考生都进行了申请，这表明合理便利与盲人的需求匹配度高。

图1 视力残疾考生申请的合理便利内容的分布

三、盲人参加普通高考申请合理便利的可负担性

(一)申请合理便利的便捷程度

申请合理便利是比较复杂的过程，残疾考生能否在较短的时间、较为简单的程序中获得合理便利是可负担性视角的评估内容。总体上而言，客观评价上，盲人考生对申请合理便利程度的评价处于中等水平，用5分制进行评价，17人的均值为3.2分。主观评价上，盲人考生的评价一般，说明申请程序中的服务还有一定的提升空间。但近几年的评价有所提高。

残疾人参加普通高考申请合理便利的政策实践过程较短，教育行政部门的了解度以及服务也在不断的实践中得到提高。1位2015年参加普通高考的二级视力残疾考生(B1)表示：“当时相关政策尚不明确，没有人敢说一定允许或一定不允许，因此申请的时间很长，同时有部分官员会以各种方式劝我放弃，这一切对我的心态和复习备考都产生了一些影响。”该生是所在省份第一位参加普通高考的盲人考生，当时政策的执行还面临诸多不确定性。2016年参加普通高考的B5同样表示：“当年由于正式条例没有出台，还处于试验阶段，省内也没有可参照的具体流程标准，造成申请过程中遇到了一些麻烦，仅仅是麻烦，也不能叫障碍。毕竟办事部门还是在尽力做工作的。只是出于高考严肃性考虑，办事部门也不敢轻视，造成申请流程上有些繁琐。但毕竟是一个探索过程，随着2017年条例的出台和近些年相关案例的增多，有章可循已经不成难题了，据了解，近些年的申请已经没有这么复杂了。”

(二)申请合理便利的时间及过程

调查显示，多数视力残疾考生申请合理便利的周期在3—6个月。申请合理便利的周期较长，在这个周期内考生的心理也会受到一定影响。如上述B1所表明的，申请过程中受到的工作人员的影响也不可忽视。受访者表示，“有些工作人员对流程不清楚，无法切实理解和执行”，这对考生的备考会产生不利影响。

尽管从2014年开始，盲人考生参加普通高考已经没有制度上的障碍，但具体到各个省市，这一新问题尚未得到普遍的共识。尤其那些首次遇到盲人高考的省市，教育行政部门的认识依然会对盲人考生的教育机会和合理便利产生影响。

四、结论及建议

(一)主要结论

盲人参加普通高考申请合理便利的政策是保证残疾人平等受教育权的重要举措，得到了残疾人的认可。通过近几年的实践，政策不断完善，每年都有一定数量的盲人考生参加普通高考且申请合理便利。更为重要的是，始于普通高考的合理便利也向更多的考试普及，对于促进教育公平意义重大。

从社会政策的评估角度看，合理便利的可得性程度高，能够提供的合理便利内容丰富，且更加精细和精准。可及性方面匹配度高，盲人考生申请的合理便利内容都能够实现。而在可负担性方面还有较大提升的空间，主要体现在合理便利申请过程中考生需要较长时间的等待以及程序较为繁琐。详见表3。

表3 视力残疾考生申请合理便利的评价

在可得的合理便利方面，盲人考生还有更多的需求，例如电子试卷。2014年1月28日教育部印发的《2014年普通高等学校招生工作规定》中，“考试”章节的第14条有“各级考试机构要为残疾人平等报名参加考试提供便利。有盲人参加考试时，为盲人考生提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助”的表述，明确提到为盲人考生提供的合理便利中包括电子试卷[17]。但在此后的相关政策文本中不再有此内容。从2015年高考开始，政策变成“为盲人提供现行盲文试卷，暂不提供电子试卷”。教育部考试中心相关负责人对此的解释是“关键的原因是目前的技术手段还不能将试题内容完整、准确地向考生呈现，本着对考生负责任的原则，普通高考暂不提供盲人电子试卷”[18]。

合理便利的内容对盲人考生的教育具有引导作用。提供盲文试卷且可以延长考试时间，对使用盲文的考生是一种合理便利，但并非所有的盲人考生都会盲文。尤其是对那些没有学过盲文、在普通学校就读的盲人考生而言，突击学习盲文会对备考产生影响，进而影响考试成绩和录取。