我国残疾人职业教育政策的历程、特征与思考*

连会斌

(云南大学 职业与继续教育学院 昆明 650000)

2021年4月，全国职业教育大会创造性地提出了“国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的技能型社会建设任务。残疾人群体是否能够学习技能并拥有技能，也成为检验技能型社会建设的重要标志之一。2022年，国务院颁布的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》指出，继续推进职业教育与特殊教育的深度融合[1]，开展残疾人职业教育的重要性进一步突显。残疾人职业教育政策具有引导残疾人职业教育行为和活动发展的导向作用，既可以对残疾人职业教育发展过程中的教育失衡状态进行调控和平衡，又可以通过其强制性和惩罚性来控制、保障和规范残疾人职业教育的开展。通过回顾残疾人职业教育政策的发展演变，可以准确把握残疾人职业教育政策发展的特征，明晰残疾人职业教育政策的不足，为残疾人职业教育完善立法进而保障残疾人职业教育发展提供一定启示。由于改革开放前国内针对残疾人群体主要进行的职业劳动训练，仅仅是残疾人职业教育在我国出现的萌芽，且国家政策主要针对盲、哑、聋等人群，残疾人受众范围尚小。后续受“文化大革命”影响，残疾人职业教育的发展陷入停滞，残疾人职业教育的实践成效尚未在全国取得较大影响。而自改革开放以来，随着我国特殊教育和职业教育在国内的飞速发展，残疾人职业教育的发展也随之迅猛，为我国残疾人群体能够顺利融入社会、实现自身价值提供了较为有益的实践方式。本文主要梳理改革开放后国内残疾人职业教育的相关政策，总结残疾人职业教育政策的发展特征，并展望残疾人职业教育政策的未来发展，以期为残疾人职业教育发展提供一定的理论依据。

一、改革开放以来我国残疾人职业教育政策的嬗变

(一)残疾人职业教育的恢复起步阶段(1978—1990年)

改革开放之初，我国教育事业进入恢复与重建阶段，残疾人职业教育也随之开始发展。1982年的《宪法》以根本大法的形式保障了残疾人教育的顺利开展[2]。紧随其后，1984年的《全日制六、八年制聋哑学校教学计划(征求意见稿)》(以下简称《聋哑学校意见稿》)、1987年的《全日制盲校小学教学计划(初稿)》(以下简称《盲校计划》)和《全日制弱智学校(班)教学计划(征求意见稿)》(以下简称《弱智学校意见稿》)又将“职业技术课程”由国家层面纳入聋哑、盲、弱智学校课程中，取代了以往的“职业劳动训练”[3]，在残疾人教育中开展职业教育形成初步共识。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》(以下简称《五年纲要》)明确提出要抓好我国残疾人职业教育[4]，为我国残疾人职业教育事业步入正轨奠定了基础。1989年的《国务院办公厅关于转发国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知》(以下简称《发展特教通知》)和《关于发展特殊教育若干意见》(以下简称《发展特教意见》)中均指出要在特殊教育中融入职业技术教育[5-6]，国家开始认识到职业技术教育对于我国特殊教育事业的重要性。1990年的《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《残障法》)明确要求面向残疾人群体开展职业教育[7]，为我国残疾人职业教育的发展提供了强有力的法律保障，具体见表1。随着残疾人教育事业的恢复与发展，国家开始重视残疾人职业教育的作用，并开始通过各种文件提倡在特殊教育学校开展相应的职业课程，为残疾人职业教育工作的发展奠基，并从国家法律层面为残疾人职业教育工作的开展提供保障。

表1 残疾人职业教育的恢复起步阶段(1978—1990年)

(二)残疾人职业教育的实践规范阶段(1991—2000年)

1994年的《残疾人教育条例》中首次指明了残疾人职业教育开展的方针、政府责任等[8]，为残疾人职业教育事业做了顶层设计。1996年的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职教法》)进一步以法律形式明确，要扶持残疾人职业教育发展[9]；《残疾人职业教育与培训“九五”实施方案》(以下简称《残职教“九五”方案》)提出了残疾人职业教育的发展目标、任务与措施[10]。这两个文件形成了残疾人职业教育事业发展的基本方略。虽然1998年教育部颁布的《特殊教育学校暂行规程》(以下简称《特校规程》)指出，要在特殊教育学校高年级开展职业技术教育，但涉及残疾人职业教育体系建设的内容均要求积极发展残疾人初等、中等职业教育，而对于残疾人高等职业教育则采取“适当”原则[11]，具体见表2。这个阶段初步形成了我国残疾人职业教育“以初、中等为主体，高等为辅助”的职教体系和发展方针。

表2 残疾人职业教育的实践规范阶段(1991—2000年)

(三)残疾人职业教育的大力发展阶段(2001—2014年)

在这一阶段，对残疾人职业教育的标准有了明确的规定，如《残疾人职业教育与培训“十五”实施方案》(以下简称《残职教“十五”方案》)中对于残疾人职业教育的经费保障首次作了具体论述，还针对残疾人职业教育事业目标达成的检查评估制定了细则[12]，推动残疾人职业教育工作从目标—实施—反馈的完整体系的建设。2007年的《残疾人中等职业学校设置标准(试行)》(以下简称《残中职标准》)初步提出建立专门的残疾人中等职业学校[13]，改变了以往残疾人职业教育依附特殊教育学校的现状。同年，《全国特殊教育“十一五”发展规划》(以下简称《特教“十一五”规划》)提出利用社区成人培训机构和远程教育来发展残疾人职业教育[14]，进一步丰富了残疾人职业教育的开展形式。2012年《残疾人教育工作“十二五”实施方案》(以下简称《残教“十二五”方案》)和2014年《特殊教育提升计划(2014—2016年)》(以下简称《特教提升计划》)将残疾人职业教育推向高中阶段并扩大残疾人中职学校招生名额[15]，特别是提出在高校创造条件接收残疾学生[16]，打通了残疾人群体学历提升的渠道，为残疾人职业教育学历体系的进一步完善创造了发展条件，具体见表3。残疾人职业教育工作在这个阶段步入正轨，并获得快速发展。

表3 残疾人职业教育的大力发展阶段(2001—2014年)

(四)残疾人职业教育的内蕴提升阶段(2015年至今)

2015年国务院颁布的《关于加快推进残疾人小康进程的意见》(以下简称《残疾人小康意见》)指出，国家层面要出台加快残疾人职业教育事业的政策措施[17]，进一步促进了我国残疾人职业教育事业繁荣发展。2016年《残疾人职业技能提升计划(2016—2020年)》(以下简称《残疾人提升计划》)提出要分类开展残疾人职业培训[18]，推动了残疾人职业教育的开展更加合理化。2017年《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》(以下简称《二期特教计划》)和2018年《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》(以下简称《发展残职教意见》)，既对残疾人职业教育开展的意义做了国家层面的定义，也进一步明确了中等职业教育对于残疾人职业教育工作开展的重要意义[19-20]。2019年《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《改革方案》)明确提出对残疾人职业教育进行经费支持[21]，残疾人职业教育在经费上得到进一步保障。2022年《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》(以下简称《“十四五”特教计划》)提出面向残疾学生开展“1+X”证书制度试点[22]，加快了特殊教育与职业教育发展的深度融合，体现出残疾人职业教育发展的时代适应性，具体见表4。自2015年以来，关于残疾人职业教育的保障措施更加丰富，政府进一步完善残疾人职业教育工作的顶层设计，为残疾人职业教育工作的开展提供了强大的政策保障，残疾人职业教育工作正在新时代大踏步前进。

表4 残疾人职业教育的内蕴提升阶段(2015年至今)

二、改革开放以来我国残疾人职业教育政策的发展特征

(一)政策价值取向的“尊重、包容、人性化”

残疾人职业教育政策在制定过程中，坚持以残疾人群体发展需求为导向，体现了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，展现了对残疾人群体价值认可的崇高社会伦理内涵，其价值取向鲜明地体现出对残疾人群体的“尊重、包容、人性化”特征。改革开放后，为了使残疾人群体更好地融入社会，特殊教育学校开始提供职业技术课程，如《聋哑学校意见稿》《盲校计划》《弱智学校意见稿》中开始探索残疾学生的职业教育路径，通过将职业教育融入日常学习课程的形式开展职业教育[23]。无论是职业劳动训练还是职业技术课程，都起到了残疾学生职业启蒙、职业道德培养、初步明晰职业选择等效果，较好地适应了残疾学生接受职业教育的特点。同时，《发展特教通知》《残中职标准》均要求建设专门的残疾人职业学校[24-25]，《特教提升计划》指出普高、中职要积极接收残疾学生[26]，促进全社会接纳包容残疾学生。这充分契合了残疾学生的就学意愿，为残疾学生接受适宜的职业教育扩大了学校选择面。政府通过政策制定实施促进平等对待残疾人群体、完善残疾人职业教育入学保障体系等，确保残疾人群体能够接受包容和公平的优质教育,让残疾人群体终身享有学习机会[27]，如《宪法》《残障法》《残疾人教育条例》《职教法》等均涉及残疾人群体职业教育问题，要求平等对待残疾人群体的教育问题[28-31]。特别是《残疾人教育条例》指出，要根据残疾人身心特点设置专业，尽可能满足残疾人接受职业教育的需求[32]。《残职教“十五”方案》《特教“十一五”规划》《残疾人提升计划》等文件均要求开展丰富多样的残疾人职业教育培训方式，充分利用社区、远程教育技术等保障残疾人群体的职业教育权[33-35]。《残教“十二五”方案》提出，要逐步实现残疾学生免费接受高中教育[36]，进一步为残疾学生接受高中阶段的职业教育消除了资金之忧。

(二)政策实践导向的“联动、融通、合作化”

残疾人职业教育政策制定的目的在于指导社会上残疾人职业教育的实践，对残疾人职业教育行为和发展方向发挥导向作用。通过对残疾人职业教育政策内容的梳理可知，政策规划的残疾人职业教育发展道路均强调，我国残疾人职业教育的发展不是孤军作战，而是充分利用各方资源为残疾人群体提供接受职业教育的机会，即将“联动、融通、合作化”作为残疾人职业教育实践的基本导向。如《残职教“十五”方案》指出，要依托县、乡教育和职业培训网络开展残疾人职业教育[37]；《特教提升计划》明确指出普通中职要积极招收残疾学生，且倡导高校开设相关专业[38]，满足残疾学生接受高等教育的愿望，积极带动普通中职、高校参与残疾人职业教育；《特教“十一五”规划》指出，要充分利用社区资源为残疾人群体提供职业教育，利用社区网格化的辐射效应加强残疾人职业教育开展的实效性[39]；《“十四五”特教计划》鼓励普通中职设置特教班[40]，加强职特融通，实现双向资源互融，深化残疾人职业教育广度和深度。受融合教育思潮的影响，我国残疾人职业教育的发展也非常注重普职融通，即在残疾人义务教育阶段开展职业教育，为残疾学生未来走入社会奠定基础。国家层面不断采取政策推动社会资源与残疾人职业教育之间“联动、融通、合作化”，在促进残疾人职业教育发展的同时，也推动着整个社会的特殊教育水平不断提升。

(三)政策发展演变的“适应、发展、时代化”

残疾人职业教育政策契合时代发展的特点，即各个阶段之间渐进发展，随着我国教育、经济水平的变化而不断发生改变，体现出“适应、发展、时代化”的基本特征。在初步建立阶段，由于我国教育事业正处于恢复期，残疾人职业教育刚刚萌芽，仅通过《聋哑学校意见稿》《盲校计划》《弱智学校意见稿》初步提出在三类特教学校中开设相关课程[41]，并通过法律等形式提出开展残疾人职业教育。随着我国20世纪80—90年代教育法制建设的开始，残疾人职业教育的法律保障也开始完善，如《宪法》提出要保障残疾人接受教育[42]，《残障法》《职教法》通过立法形式保障残疾人职业教育的发展[43-44]。同时，随着世界银行教育贷款计划项目在我国的实施以及我国自身经济的快速发展，我国教育事业发展的经济困境得到了极大纾解，教育发展的各项保障在这个阶段均取得了较大进展，如《残疾人教育条例》《残职教“九五”方案》《残职教“十五”方案》《残疾人小康意见》等文件中为残疾人职业教育开展阐明经费保障、权责明晰等[45-48]，并在时代发展过程中不断完善。进入21世纪，政策开始更加关注残疾人职业教育的内涵建设，如《残中职标准》《残教“十二五”方案》《残疾人提升计划》等文件对残疾人职业教育的专业建设、就业培训、辐射范围等方面作出了更多细致的规定[49-51]。目前，残疾人职业教育事业与职业教育、特殊教育事业的发展已经密不可分、融为一体，残疾人职业教育的发展体现着职业教育、特殊教育事业的最新内容，如《“十四五”特教计划》提出开展残疾人的“1+X”证书工作[52]，为残疾人职业教育的内涵建设进一步作出规定。

三、我国残疾人职业教育政策的未来发展思考

(一)完善残疾人职业教育政策建设

在残疾人职业教育对象的界定上，需要认识到接受残疾人职业教育的学生不仅包括身心残疾的学生，还要从最初的听力障碍、言语障碍、视力障碍、肢体障碍、多重障碍等学生扩大到有各种特殊需要的学生[53]，广泛纳入学习障碍、阅读障碍等类型的学生。只有在政策上充分认识到特殊学生涵义的广泛性，才能在实践过程中探索不同类型学生的学习特点，针对不同的学生类型设计相应的教育活动，从而实现学生的发展。通过对残疾人职业教育政策的梳理可以看出，我国关于残疾人职业教育的专门文件较少，多数是放在宏观特殊教育或者职业教育的政策文本之下论述。因此，制定一个专门的残疾人职业教育政策文本，全面论述残疾人职业教育的内涵、意义、路径、保障、评价机制等，对残疾人职业教育摆脱“附庸状态”、独立发展具有重要意义。在残疾人职业教育政策的制定过程中，需要紧密结合就业等相关政策，实现残疾人的“支持性就业”，让残疾人职业教育的落实更加具有现实意义。

(二)增强残疾人职业教育政策可操作性

法律法规的特点是严密而简洁，而政府和主管部门制定的具体政策要以法律法规为基础，是法律法规的具体化表现，需要具有可操作性[54]。当前的残疾人职业教育政策应当做到及时更新，与时俱进。如我国开展残疾人职业教育的院校在办学过程中需要坚持将残疾人职业教育资源开放化，以共享理念打破教育壁垒，加强残疾人职业教育合作氛围，以优质残疾人职业教育资源带动其他地区残疾人职业教育发展。特别是融合教育改革对当代残疾人职业教育学校发展提出了新的要求，残疾人职业教育学校需要向残疾人职业教育资源中心过渡或转型，相关立法或行政部门应当出台残疾人职业教育学校过渡或转型为残疾人职业教育资源中心的办法或条例，帮助这些学校顺利转型。《家庭教育促进法》出台后，残疾人职业教育学校需要更加注重家校合作。特别是在特殊教育领域，很多特殊学生在校学习过程中需要家长的参与才能完成学业，因此需要出台相关政策，引导残疾人职业教育学校在校内设置一定岗位，帮助家长在校陪读等。因而，在未来制定残疾人职业教育政策的过程中，必须把握实用性、适应性、及时性等原则，全面服务我国残疾人职业教育的发展。

(三)研制残疾人职业教育资金资助政策

通过对残疾人职业教育政策的梳理可知，虽然我国已有数个政策文件涉及残疾人职业教育发展的经费保障问题，但对于接受职业教育的残疾人群体的受教育经费保障问题仍然没有完全解决。我国目前特殊学生就读残疾人职业教育学校的很多费用仍然需要其家庭承担，且尚无专门的残疾人职业教育奖助学金体系。部分家庭困难的残疾学生，既要进行身心治疗，又需要负担学费、生活费等费用，压力很大。相关部门需要尽快研究、完善并出台相关残疾人职业教育资金保障办法，为我国广大需要接受残疾人职业教育的学生提供资金保障。面向残疾人职业教育学生的奖助学金体系需要更加完善，才能使学生及其家庭负担得起。如各省残联应当出台地方性残疾人职业教育资助办法，充分调研当地残疾人群体接受职业教育的需求和困难，针对困难程度不同的残疾人群体提供半额奖学金、全额奖学金等不同层次的奖金资助体系，充分保障残疾人群体接受职业教育的权利。