高等教育发展政策量化评价研究——基于PMC 指数模型

杨玄酯，罗巍

（1.江苏大学管理学院 江苏 镇江 212013；2.河南大学商学院 河南 开封 475004）

党的十九届五中全会提出要建设文化强国和教育强国，进入新阶段，国家对知识创新和人才培养的需求更加迫切，高等教育所承担的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等功能使命更为凸显。2015年，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》印发，意味着我国高等教育迈入新阶段。2018年，习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出：“我国高等教育办学规模和每年毕业人数虽居世界首位，但规模扩张不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”。

高等教育发展政策的出台和完善，是实现高等教育内涵式高质量发展的重要保障，如何对已有高等教育发展政策进行客观评价，从而为新时代政策制定提供科学依据，成为高等教育政策制定者和参与者们关注的焦点。

1 研究现状

近年来，学者们对我国高等教育政策进行了多方面研究，主要可分为三类：其一，从宏观视角对高等教育政策的历史演进形成梳理和解读；其二，从中观视角形成中外高等教育政策比对及经验借鉴；其三，从微观视角分析细分区域及细分教育领域的具象高等教育政策的设计逻辑及政策机制。总体来看，虽然学者们对高等教育政策做了不少探讨，但还存在以下需完善之处：一方面，从研究视角来看，由于对政策样本选择范围存在单一性，一定程度上弱化了研究结论的普适性，融合宏观、中观和微观的立体式视角有待形成；另一方面，从研究方法来看，定性研究较多、定量研究不足，使得结论分析无法规避归纳性研究的评价主观性弊端，有必要融合定性、定量研究各自的优势，运用体系化工具形成对高等教育政策的精细化研究。

目前常用的政策评价工具集中于案例研究、专家访谈、比较分析三种方法，但不可否认，上述三种方法均难以避免专家打分的主观性以及政策评价结果的直观性问题。而PMC指数模型作为一种定量与定性有机结合的方法，通过对某一具体政策模型一致性水平的分析，实现了政策评价结果的精确性和可视性双重优势。基于此，本文以高等教育发展政策评价指标体系构建为切入，利用文本挖掘技术和PMC 指数模型对其进行量化评价。通过对10 项高等教育发展政策的PMC 曲面图绘制，从多角度直观剖析当前相关政策的可行性和科学性。进而提出各项政策相应的优化路径，以期为未来相关政策的制定和创新完善提供参考借鉴。

2 研究设计

PMC 指数模型由Ruiz Estrada 等提出，其应用基本逻辑是基于万事万物均有的关联性和运动性两大特质对政策文本进行分析。具体而言，研究政策模型时选取的二级变量应同时满足变量范围最大化广泛且不受限制、变量权重应相一致两大基本要求。基于此，本研究采用二进制法平衡各个变量，通过PMC 指数和PMC 曲面直观了解待评价政策的优劣。

2.1 政策选取

为确保研究结论的普适性，按照科学性、适宜性、可获性原则，从不同层级部门发布的1200 多份高等教育发展政策文件中选取《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》《国务院办公厅关于加快医学教育创新发展的指导意见》《教育部、国务院学位委员会关于印发<学位与研究生教育发展“十三五”规划>的通知》《科技部教育部印发<关于促进国家大学科技园创新发展的指导意见>的通知》《关于实施基础学科拔尖学生培养计划2.0 的意见》《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》《教育部关于印发<高等学校课程思政建设指导纲要>的通知》《关于下达2019 年支持地方高校改革发展资金预算的通知》《江苏省教育厅关于推进本科高校产业学院建设的指导意见》《上海市教委关于深入推进本科教学教师激励计划的指导意见》10 项代表性的政策。

2.2 变量设计

为建立较为完善和全面的高等教育发展政策评价体系，在Estrada 提出的研究范式和现有文献梳理基础上，结合高等教育发展政策的特性，确立了包含政策性质、政策效力、政策级别、政策评价、激励措施、政策重点、政策工具、政策受体、政策视角和政策公开10 个一级变量和38 个二级变量的政策评价变量指标体系。继而采用文本挖掘方法，运用ROSTCM6 软件进行分词处理，对二级变量进行二进制的参数值设定，即当待评价政策具有二级变量涵盖内容时，赋值为1，反之，赋值为0。需要说明的是，对政策效力所涵盖的二级指标进行赋值时，政策长期时效的阈值设为9，短期时效的阈值设为5，中期时效则在5～9 年之间。

2.3 多投入产出表建立

在此基础上，为方便数据存储，建立一种可借助多维度变量量化单个变量的数据分析框架——多投入产出表。在多投入产出表中，每一个一级变量由若干个不受数量限制的二级变量构成。

2.4 PMC 指数计算方法

依照Estrada 的观点，首先，利用PMC 指数评价体系对各项政策内容分解归类，依据公式（1）和公式（2）计算各二级变量PMC 指数值；其次，利用公式（3）计算各项政策一级变量值；最后，利用公式（4）计算各项政策PMC 指数。

最后，将计算得到的PMC 指数值按照“0～4.99 分”“5～6.99 分”“7～8.99 分”“9～10 分”进行分类，并依次评级为“不良”“可接受”“优秀”“完美”。

3 结果分析

3.1 高等教育发展政策的PMC 指数

计算得到排名和等级评定（表1 所示，p3），需指出的是，为更直观识别每项政策的优势和不足，借鉴相关研究，运用凹陷指数表示待评政策与“完美政策”（10 分）间的差异程度。

表1 10 项高等教育发展政策PMC 指数

从政策整体来看，10 项政策的PMC 指数均值为7.71，总体处于“优秀”水平，表明国家和地方政府在高等教育发展政策的制定上考虑周全，正通过立体化手段策略引导高等教育发展方向目标。从政策比对来看，处于“完美级”的政策仅有P，处于“优秀级”的政策包括P、P、P、P、P，“完美级”和“优秀级”政策累计占比60%，其余处于“可接受”级政策。

从政策属性来看，政策性质（X）均值为0.92，表明政策在预测、监管、建议、描述和引导性等方面贯彻较为全面；政策效力（X）均值为0.77，表明政策在时间维度的执行落实上尚存在一定不连续性；政策级别（X）均值为0.36，表明政策发布主体单一，多集中于国家或地方层面独立发布，纵向主体的贯穿性缺乏；政策评价（X）均值为0.98，表明政策在制定依据、目标、方案及规划等方面具有科学性和前瞻性；激励措施（X）均值为0.85，表明政策已涵盖较为全面的激励方式，以驱动高等教育良性持续发展；政策重点（X）均值为0.67，说明目前政策聚焦的重点并不突出，存在较为普遍的“均等化”弊端，导致不同政策其指向性模糊；政策工具（X）均值为0.70，表明在政策目标的手段或方式多元性上尚存在一定改进空间；政策受体（X）均值为0.74，表明政策适用对象在全面性上还需进一步扩展；政策视角（X）均值为0.74，表明政策在内容层次的把握与解析上还有延伸空间。

3.2 高等教育发展政策的PMC 曲面

PMC曲面的构建有助于将高等教育发展政策PMC指数主观立体地展现出来。囿于文中X的取值在10 项政策中未体现出差别，因而得到一个具有9 个取值的三阶矩阵。囿于篇幅所限，文中仅对排名最高和最低的政策进行具体解读和曲面图展示。

图1～2 分别展示了排名第一的政策P和排名第10 的政策P的曲面图。结合PMC 曲面图，从具体层面对待评价的3 项高等教育发展政策进行深入解读，同时提出相对应的优化路径，具体分析如下：

政策P的PMC 指数为9.13，排名第1，虽然发文时间最早（2015 年），却是10 项政策中唯一处于“完美”级的政策（图1）。该项政策是由国务院发布的关于统筹推进世界一流大学和一流学科建设的总体方案。“双一流”建设被视为未来我国高等教育发展综合实力和国际竞争力提升的重要战略方向，搭建“双一流”建设的总体方案框架，对于把握“双一流”建设的实质和内涵意义重大。该项政策的一级变量中仅X政策级别略低于平均水平。上述数据结果充分显示，高等教育发展政策P制订得较为完善，已形成较为完善的统筹协调、动态调整、择优遴选及绩效评价机制。

图1 P1 的PMC 曲面

高等教育发展政策P的PMC指数为6.45，排名第10，处于可接受等级。该项政策的一级变量中政策效力（X）、激励措施（X）、政策重点（X）、政策工具（X）、政策受体（X）和政策视角（X）均低于平均水平。就政策效力而言，该政策是基于2014 年上海市本科高校骨干教师教学激励计划为出发点于2017 年颁布的，伴随着对本科教学工作认识的不断深入，该项政策在具体内容上会形成合理的应对与改善，故而在政策效力上仅具有短期效力；就激励措施而言，该政策的激励措施侧重于对高校教师发展的专业性上，但配套性的资金支持少有体现；就政策重点而言，集中体现了以人为中心，但其他关键性政策重点体现不足；就政策工具而言，局限于服务性和激励性的手段运用上。该项政策的具体优化路径可根据参照变量同均值间的差值大小进行排序，参考的优化路径顺序为X-X-X-X-X-X，但此顺序并不唯一，具体实施应结合实际情况。

图2 P10 的PMC 曲面

4 结论与建议

研究以高等教育发展政策评价指标体系构建为切入点，利用文本挖掘技术和PMC 指数模型对我国高等教育发展政策进行了量化评价。主要结论如下：

第一，整体来看，一方面，10 项高等教育发展政策的PMC 指数均值为7.71，总体处于优秀水平。另一方面，政策级别（X）和政策重点（X）两个一级变量指标得分均值低于0.7，表明我国高等教育发展政策在纵向主体贯穿性及政策重点涵盖全面性上的不足。

第二，具体而言，10 项高等教育发展政策PMC指数等级处于“完美”级的政策仅有P，处于“优秀”级的政策包括P、P、P、P、P，处于“可接受”级的政策包括PP、P、P。从政策评价等级可知，我国高等教育发展政策评级结果并不受发布时间早晚和发布层级高低限制，重点仍在于对政策涵盖的激励措施、政策重点、政策实现手段、方式及政策视角的全方位考量上。

进而，对高等教育发展政策的优化提出以下建议：第一，进一步提高高等教育发展政策体系的完善性。完善政策体系要求在政策制定过程中充分体现整体性、依存性和内在要素间的层次性和契合性。因此，在高等教育发展政策的制定上要紧紧围绕政策目标形成国家、省市、地方层面的有效互动，重视政策内容的有效衔接，减少高等教育发展政策出台的简单重复，凸显高等教育发展政策纵向层面的递进性和互补性，着力搭建内容完整、衔接有序、层次分明的高等教育发展政策体系。第二，进一步强调高等教育发展政策中激励措施的丰富性。高等教育发展政策在执行层面会遇到诸多瓶颈的原因很大程度上源自相关政策在制定过程中激励措施的有限性，故而，在高等教育发展政策的制定过程中应对人才晋升、专项资金、技术支持、信息公开、知识产权等方面均给予充分考虑，以最大限度调动支持高等教育发展各方力量的积极性和主动性，为高等教育的长足发展提供坚实保障。第三，进一步重视高等教育发展政策的转型方向，实现内涵式、引领式发展。但需指出的是，在充分重视高等教育发展政策转型的同时，需要在政策制定上通过强化各相关主体责任义务以及各管理部门的监督效用来破除高等教育转型发展过程中的种种体制障碍和内在困境。