促进低收入群体迈向共同富裕论纲

□ 林闽钢

随着我国全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，党的十九大提出到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的新目标。在扎实推进共同富裕的过程中，探索如何促进低收入群体迈向共同富裕将成为时代性的课题。

一、低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障对象

(一)低收入群体概念的内涵和外延

在国际上，低收入是经济学经常使用的概念，它是指相比较的个体的收入水平低于社会普遍收入水平的状况。相对应的是，低收入群体为社会成员相对于当时、当地大多数社会成员的收入水平而言，处于较低收入标准的人口。从世界各国来看，目前无论一个国家或地区如何富裕，总有一部分群体处于收入相对较低的状态。

在我国，低收入概念可以追溯到2007 年8月国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，文件中首次提出了低收入家庭概念。为此，2008年6月民政部配套印发了《城市低收入家庭认定办法》，2009 年6月民政部又继续发布《关于积极开展城市低收入家庭认定工作的若干意见》。城市低收入家庭认定包括收入和财产两个方面，其中城市低收入家庭的收入标准采取精确的货币单位进行量化，以一条收入水平线的形式对外发布，并应与当地城市低保标准保持内在关联性。

2020年12月，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，提出以现有社会保障体系为基础，对农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等农村低收入人口开展动态监测。目前在我国各地民政部门政策执行中，低收入群体特指低保对象、特困人员、低保边缘人口、易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故刚性支出较大导致生活出现困难人口的这五类群体。

(二)低收入群体是社会中的弱势群体

(三)促进低收入群体迈向共同富裕是精准施策的体现

二、促进低收入群体迈向共同富裕的价值目标“三论”

(一)促进低收入群体迈向共同富裕的“公平正义论”

公平正义是人类文明的重要标志，用公平正义作为共同富裕价值目标的引领，就是坚持追求财富分配的价值适当性、伦理和道德的合义合规性。一方面，基于全体人民享有平等发展权利，引领全体人民参与发展进程、分享发展成果，不断满足人民群众对美好生活的需要；另一方面，赋予低收入群体更多的平等权利和发展机会，最大程度上保障低收入群体共享共同富裕的发展成果。

第二，从最有利于低收入群体的立场出发，在共同富裕中充分实现社会公平正义。从我国国情出发，实现社会公平正义，从根本上要靠制度来保障，保证人民平等参与、平等发展权利，建立一个权利更开放、制度更公正、机会更公平的社会秩序，保障所有人的基本权利，特别是最大程度上保障低收入群体平等参与、平等发展的权利。在推进共同富裕的新阶段，一是分配正义的目标群体是社会中的“最少受惠者”，公正就是为“最少受惠者”带来最大利益，政府为“最少受惠者”制订最大利益的公共政策。二是最大程度上有利于“最少受惠者”，不仅要求纠正社会禀赋的不平等，例如性别、出生、血缘等，而且要求纠正自然天赋分配的不平等。对社会的不平等加以限制，并要求社会分配的不平等要根据“最少受惠者”的利益来证明其正当性，在结果上起到弥补包括社会禀赋和自然天赋的不平等所造成的不正义，从而实现社会的公平正义，让发展成果更多更公平惠及低收入群体。

(二)促进低收入群体迈向共同富裕的“社会合作论”

社会合作是全民共富的基础。共同富裕并不是简单地缩小贫富差距，而是应该保证社会成员在社会合作的基础上，勤劳致富，从而逐步缩小贫富差距。

第二，社会合作结果是“水涨船高”。通过社会合作产生更大的利益，不同群体都要增有余，“最少受益者”更要补不足。不能通过追求均等主义的分配来实现共同富裕，其结果必然导致共同贫困。鼓励低收入者勤劳致富作为主要手段，鼓励先富带后富、帮后富作为重要手段，最大程度上缩小群体之间的贫富差距，让低收入群体过上体面的生活，获得更多的发展机会。

(三)促进低收入群体迈向共同富裕的“内生动力论”

激发低收入者内生动力是反对“躺平”，即充分调动低收入群体改变自身状况的积极性和主动性，以个人责任为先、各尽所能为首要原则，在社会与政府带动下，实现社会的包容性发展。

总之，公平正义论作为国家层面的价值目标，在促进低收入群体迈向共同富裕行动纲要中居于统领地位。社会合作论作为社会层面价值取向，在促进低收入群体迈向共同富裕行动纲要中居于承上启下的支柱地位。内生动力论作为个人层面价值准则，是实现国家层面价值目标和社会层面价值取向的重要基石。在社会主义市场经济条件下，促进低收入群体迈向共同富裕的价值目标引领不会自动出现，需要全社会长期培养，更要在国家、社会和个人三个层面上系统推动。

三、促进低收入群体迈向共同富裕的实现路径

(一)促进低收入群体迈向共同富裕的发展路径

“共同富裕”是前无古人的伟大事业，没有先例可循。促进低收入群体迈向共同富裕，需要结合国情，从扎实推进共同富裕的实践中不断总结经验，形成可复制和可推广的中国特色的发展路径。

(二)促进低收入群体迈向共同富裕的政策路径

针对不同类型的低收入群体，按分类原则实施差异化的政策路径是促进低收入群体迈向共同富裕的关键。为此，应充分发挥出基本公共服务对低收入群体发展的支持作用，借鉴国外相对贫困治理的经验，加强我国低收入群体的分类管理，实施差异化的政策路径：针对有劳动能力的低收入群体，建立以就业为核心的增收性帮扶政策路径；针对无劳动能力的低收入群体，健全以纾困为核心的综合性保障政策路径。

充分发挥基本公共服务的作用，关键在于加强基本公共服务的供给侧改革。在《“十三五”国家基本公共服务清单》《国家基本公共服务标准(2021年版)》基础上，积极建立低收入家庭基本公共服务清单制度，便于低收入家庭清晰、便捷地查找自己可以依法享有的各类具体服务项目名称，实现从部门责任和职能定位向以低收入家庭实际服务需要为中心的转变。一方面，为维护低收入家庭的知情权和促进低收入家庭参与服务管理提供了制度保障；另一方面，服务清单制从建立“需求清单”入手，建立“资源清单”到建立“项目清单”，加上以顾客为导向的服务点单法，能最大程度地提高基本公共服务对低收入家庭兜底和赋能的双重作用，提高低收入家庭的获得感、幸福感、安全感和认同感。

第二，建立以就业为核心的增收性帮扶政策体系。低收入家庭具有家计脆弱、发展无力等特征，存在较高的返贫风险，甚至陷入“低发展陷阱”，为此应设法提高其可持续生计发展能力和社会风险应对能力。对于有劳动能力的低收入对象，纾困应是暂时性的，就业和再就业才是促进发展的“标准路径”。一是设立就业前的过渡期和就业后的缓冲期，以政策杠杆的方式增强低收入群体的就业意愿。在救助手段上，需要从现金救助到服务救助、从单一救助向综合救助转变，增强贫困者的自我发展能力。二是大力开发公益性就业岗位，创新就业形式。政府加大购买服务和公益性就业岗位开发力度，设立多样的绿色生态类、社区服务类公益性岗位，吸引低收入群体就业，增加低收入家庭的收入。三是发挥出社工助业的作用。通过社区助业社工给每一位低收入对象设计出促进就业激活方案的同时，根据低收入对象的就业愿望，推荐适合的岗位，定期对其进行跟踪回访，确保其稳定就业。同时对接专业社工组织提供全程性、持续性的就业服务，在完成培训后，积极帮助他们链接资源，并提供求职指导，使其能真正走上就业岗位。四是建立就业激活政策和管理的联动机制。就业激活体系涉及多部门和多单位，需要明确各部门的工作职责，通过联席会议形式解决协作中的主要问题，使就业激活政策和管理形成统一的有机整体。

四、促进低收入群体迈向共同富裕的关键机制

(一)建立有利于提高低收入群体的收入分配机制

一是稳步提高劳动者报酬在初次分配中的比重，将这一比重从目前不足50%提高到60%以上。确保最低工资标准持续提升，在提高劳动生产率的同时提高劳动者报酬，惠及更多的低收入群体。二是进一步健全社会保障体系，充分发挥其再分配功能。按照提高统筹层次、优化筹资责任、打破户籍壁垒、统一标准和待遇等方面来深化改革，有效地缩小收入分配差距，促使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民特别是低收入群体，这是新发展阶段的新课题。三是设计低收入群体收入倍增计划，引导各方面将着力点放在低收入群体的收入提升上。通过提高低收入群体总体收入水平，扭转群体间收入分配差距扩大的态势。

(二)健全提升低收入群体就业机会和能力的机制

对于有劳动能力的低收入人口，通过就业提高收入。强化包容性就业支持和促进机制，将其纳入就业优先战略，为各类低收入群体创造就业机会，实施就业促进政策。一是为低收入群体创造平等的劳动机会与条件。重视完善劳动力市场，职位向所有人开放，创造公平就业环境，率先消除户籍、地域、身份、性别等影响就业的制度障碍，深化构建和谐劳动关系，推动劳动者通过辛勤劳动提高生活品质。针对农村低收入群体在乡村地区利用公益性岗位、以工代赈、扶贫车间创造更多就近就地工作岗位。二是低收入群体的人力资本培育不能完全依靠市场化机制，更多地需要依靠政府的系统提升能力计划，加快发展城乡社区教育，着重提高社区教育效果，为低收入群体参加社区教育提供激励机制和支持政策。

(三)着力提升低收入群体人力资本，重点建立阻断代际贫困传递机制

国际经验表明，提升低收入家庭的人力资本，投资儿童健康和教育是最为有效的方式之一。一是针对低收入群体设立儿童营养、健康、早期养育与学前教育的专项资金，为低收入家庭教育降低求学成本，特别是加大对低收入家庭的教育和医疗领域的财政投入，重点放在提升教育和就业培训、社会保障和医疗卫生等相关政策的实施效果上。二是对于低收入家庭而言，教育可以弥补子辈在先赋性因素方面的竞争劣势，不仅有助于子辈获得平等的就业机会，也能够促进社会不同收入阶层的流动，因此应该不断完善低收入家庭的教育促进计划，针对低收入家庭实施“儿童教育发展项目”和“妇女教育发展项目”。

(四)建立低收入群体的纾困帮扶机制

一是采用1+N(收入+多维)的救助对象识别办法，扩大社会救助范围。通过制定收入贫困与多维贫困互补的贫困标准，可以更加有效地识别各种贫困状态，让低收入家庭在收入、健康、教育和生活质量等方面得到更加全面的扶助。二是按照分层分类原则，以家庭为单位，分群分级实施差别化救助。在建立健全分层分类的社会救助体系的基础上，对低收入家庭进行类别和救助需求区分，分群分级地推进贫困家庭多维帮扶。以家庭结构为基准，遵循儿童优先、强弱有别和积极福利原则，实行差别化救助。三是围绕主动救助建立健全机制，变“人找政策”为“政策找人”。拓宽主动发现服务渠道，提升主动发现社会参与度。建立主动发现网络，畅通多平台、高效率的服务渠道。充分发挥社会工作机构和社会工作者的专业优势，将社会工作专业理念、方法技巧引入主动发现机制，探索多元化、专业化的主动发现模式。创建救助智能化研判和预警系统。通过对接各种数据库，打通数据链条，实现救助方式的智能筛选研判。四是打造“物质+服务”两全模式，让救助更有力度更有温度。在推进共同富裕阶段中，转变物质为主的救助模式已成为共识，即社会救助方式在满足低收入群体基本物质需求基础上，要积极开展个性化、针对性的救助服务，“物质+服务”是今后社会救助创新发展的方向。建立低收入家庭陪伴式救助服务制度，实现对低收入家庭的陪伴式、长效式、全程式救助帮扶，在基层建立社会救助帮扶共同体，充分彰显救助服务的中国特色。□