街头官僚规则变通意愿的影响因素及其理论模型*——基于L县政策执行的实证考察

吴开松，曹素芳

（1.中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.中南民族大学 中华民族共同体研究院，湖北 武汉 430074）

一、引言

党的十九届四中全会提出“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”①中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06（01）.，这就要求我们不断提升治理创新能力，有效推进包括治理方式、治理机制、治理主体和治理能力等方面的国家治理现代化。从国家治理和基层治理之间关系来看，国家治理体现的是宏观层面的治理设计，充当指南针的作用，而基层治理是支撑前者理念、思想得以贯穿于我国各领域各行业的操作平台，发挥基石作用，更好地推进国家治理，实现治理现代化，离不开基层治理的制度建设和能力建设①中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［N］.人民日报，2021-07-12（01）.。政策作为治理的工具，是推进基层治理现代化的重要抓手，推进基层治理现代化也就对加强基层政策执行能力建设提出了新的要求。事实上，随着国家治理体系的不断健全和完善，治理制度的优越性也体现得更加明显，但政策执行却面临着行动决策基于“经验—决策—事实”过程的“悖论”：一方面是身份的悖论，政策执行主体作为行政理性人不仅要从有限的职位晋升空间中谋求自身的发展，同时还要在有限资源的条件下肩负起社会福利公平分配导向下的执政为民的初心使命；另一方面是规则的悖论，公共政策执行主体遵守规则办事受到规则钳制，在规则不确定的条件下，又要考虑各主体之间的规则妥协。政策执行过程中的双重悖论现象抛出了“规则的官僚”与“官僚的规则”两种设想，这就导致政策执行主体的“‘时空’偏好”究竟如何平衡“规则与官僚”关系问题的产生，需要我们进一步探索政策执行主体的规则变通意愿及其内在作用机理。关于基层治理的政策执行能力等问题的探讨是可从街头官僚研究入手的。街头官僚这一概念最早是由美国学者李普斯基于1977年在《走向街头官僚理论》中首次提出，并被解释为“所处层级较低，直接与普通民众打交道的政府雇员”的。对于街头官僚的研究，国内始于21世纪初，研究者认为街头官僚是指处在基层，工作在最前线，直接与公众打交道的政府工作人员②叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2003（05）：612-618.，研究主要从理论建构、理论应用分析视角、政策系统要素等方面展开。一是理论建构类研究。韩志明认为街头官僚的概念是空间化的理论建构，街头官僚处于政府金字塔的最低端，在与公众面对面的情景中，执行公共政策，提供公共服务，在空间上呈现出一种鲜明的在场关系③韩志明.街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构［J］.经济社会体制比较，2011（03）：108-115.。二是理论分析视角类研究。有学者从理论层面去思考和应用“街头官僚”这个概念，如制度分析角度、公共选择、后公共管理视角等④盖宏伟.后新公共管理视阈下街头官僚自由裁量权研究［J］.理论探讨，2011（06）：146-149.。三是政策执行过程研究。一些学者从自由裁量权、基层执法、城市治理和绩效问责等角度探讨中国化的街头官僚⑤刘邦凡，詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策——基于街头官僚视角［J］.经济与管理，2013（09）：18-21+29.，如江凤娟认为基层官员在教育政策执行过程中需要将抽象的政策文本转化为工作任务，这就容易出现“政策偏移”的现象⑥江凤娟.基层官员政策再制定：规则的冲突——以中小学布局调整政策执行为例［J］.教育学术月刊，2013（02）：78-83.；陈晓红认为低保问题早已打破城乡“二元”体制限制，政府对城乡贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的社会救济制度仍然有许多问题亟需解决⑦陈晓红.基层低保政策执行中存在的问题及对策［J］.审计月刊，2012（09）：40-41.。四是政策执行对象类研究，有学者指出，一味探讨政策执行内在机制的运行，而忽视政策接受者的主观感受，已经难以满足受众的需求。其中郭正林认为，藏区群众对部分干部的官僚主义和腐败行为的质问，表现为多元性态度结构⑧郭正林.藏区群众对政策的认知与评价［J］.中国社会科学，1998（03）：140-156.；陈文琼指出厘清政策执行内在机制结构有其必要性，增强基层政府的政策执行力必须有效解决基层政府内外部之间的衔接问题①陈文琼.管区设置与基层政府的政策执行力强化机制——基于L 镇管区设置的经验阐释［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2016（02）：64-72.。

综上所述，国内学术界从理论和操作层面对街头官僚及其理论进行了深入的研究，分析了当前我国基层治理的政策执行存在的困境，并在此基础上尝试理论构建或提出策略性方案，这为解决基层治理的政策执行中存在的问题提供了理论参考与建议。然而，我国关于街头官僚研究仍存在一些不足之处。一是以实证方法来研究街头官僚尚待加强；二是虽然对政策执行有较多的研究，但对街头官僚的规则变通意愿的研究相对缺乏；三是，以街头官僚理论为基础，分析我国基层治理的研究较少。这些不足提出了通过系统化的实证分析来研究街头官僚的规则变通意愿要求。因而，本文立足于我国L 县，以街头官僚理论为基点，通过理论建模和 Logistic 回归分析，研究政策执行的具体环节中，政策执行主体规则变通意愿的影响因素，并将政策执行主体的变通意愿作为研究规则变通的切入点，进而为走出基层治理困境提供理论指导。

二、研究假设、数据变量及模型构建

（一）研究假设

1.政策执行的制度条件。传统制度经济学把制度看成是规范和约束人行为的一种静态的明文规定②周冰，靳涛.青木昌彦的制度观与制度演化的进化博弈思想评析［J］.江苏社会科学，2004（03）：59-65.，认为制度除了具有约定、规范、强制街头官僚的思想行为原则的普适性功能外，还为各项政策的执行调适和营造环境，使政策的行为结果具有可预测性。事实上，高度格式化的制度容易衍生非人格化的极端现象，如果“规则的街头官僚”③刘圣中.现代科层制：中国语境下的理论与实践研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：44-45.作为行政理性人被纳入理性程序，为制度所绝对支配，就会被异化成为“机械人”“单面人”“原子人”“空心人”。然而，一项制度的具体政策执行过程充满了“黑箱”问题④韩志明.政策过程的模糊性及其策略模式——理解国家治理的复杂性［J］.学海，2017（06）：109-115.。政策的变通执行是基层治理中的常见变量⑤孙志建.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释：一种崭新的公共管理叙事［J］.甘肃行政学院学报，2012（03）：55-71+127.，制度是一种博弈规则，也是一种博弈均衡，是凝聚人理性认识的客观存在，是经过多次博弈出来的最优解，旨在约束参与者自我实施的规则。这就注入了制度中“法治”的人性，可以为街头官僚政策执行留有更多的自由裁量空间。街头官僚之间的政策合谋，象征性、选择性地执行政策，也是达成制度目标完全人格化的理性“工具”⑥刘圣中.现代科层制：中国语境下的理论与实践研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：44.。兼顾制度的静动态作用于人的行动，利用制度化的监督、强制和惩罚措施，可以排除街头官僚规则变通中人的诸如逃避责任、惰性等“恶性”障碍因素，同时创造制度上的自主权，在规则变通中实现个体自我价值，激发人的活力。可见理论上，基层街头官僚并未漠视制度人格，它承认拥有人格但被秩序化了的人是客观存在的，但也并不否定街头官僚作为行政理性人主动进行规则变通的必要自由。因此，研究认为制度条件和街头官僚的规则变通存在一定的关系，有了H1:制度文本对规则变通意愿存在显著影响。以系统理论观之，制度文本自身具备系统的内在特质，对街头官僚政策执行的影响也是其内在系统各个部分共同作用的结果，清晰度、协同性和奖罚力度是制度文本的内在特性，也是影响街头官僚政策执行的核心要素。其中清晰度应为一项制度文本的重要特性，它包括制度文本所针对的具体实施对象、所期望解决的问题，实施方法及选择等具体操作层面的细则。在制度文本具有较高区分辨别能力时，又必须考虑到制度文本的内在协同性。为了加强上下级之间的顺畅沟通，避免政出多门，促进部门间协同合作，完成既定的目标，制度设计和制定者必须充分考虑到制度文本之间的目标协调性，将制度文本所涉及的政策执行主体的权力进行有效分配，为政策执行者选择合适的形式和方法提供方向性的引导作用。由于街头官僚是承载着“三维身份逻辑”的自然人，他们不仅要对上级负责，完成上级分配的指标任务，承担着将政策效果传送给服务对象的职责，而且作为社会个体，他们也会有个人的利益诉求和价值取向。在“三维身份逻辑”的作用下，制度文本中的奖罚措施会直接影响街头官僚的理性行为，发挥制约和规范政策执行行为①（美）保罗.A.萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，钟开赋，等译，北京：生活.读书.新知三联书店，2004：12.，增强相互之间的同质性倾向，在制度文本协同性所允许的范围内，实现政策执行行为与政策预期效果的有效统一。从而，假设H1还蕴含着以下三个方面的演绎假设：H1a，制度文本清晰度与规则变通意愿成正相关；H1b:制度文本内在协同性与规则变通意愿成正相关；H1c，制度文本奖罚力度越严格，变通意愿就越强。

2.政策执行的主体因素。苏格拉底认为不是任何人都可以掌握城邦的政治权力，只有经过专门训练、带有政治知识的好人，才能掌握城邦的政治权力并实现城邦的良治②叶秀山.苏格拉底及其哲学思想［M］.北京：人民出版社，1986：27.，个人至善可以推动国家至善。街头官僚是基层权力嵌入到社会治理之中的主要承担者，兼具目标群体和政策执行主体双重角色，时常会陷入政策局部利益和整体利益的矛盾之中。他们的自觉性和自制力，将对政策执行产生影响③罗红.公共政策理论与实践［M］.辽宁：沈阳出版社，2014：93.，其外显的“怠作为、不作为、懒作为”等是政策执行的“梗塞”，这也就难以回避人天生具有“性本恶”和“性本善”的两面性的问题。作为情境中的行动者，街头官僚包含着自身一组复杂的变量，其中如共同体属性中对政策偏好的同质性、个体的态度、个性和观念对政策的认识水平会影响到政策执行水平④刘圣中.现代科层制：中国语境下的理论与实践研究［M］.北京：上海人民出版社，2012：45.。所以，马兹曼尼恩和萨巴蒂尔将“执行机关的领导应拥有合格的、能实现法定目标的管理和政治技能作为‘有效性执行的充分条件’”⑤（美）麦克·希尔，（荷）彼特·休普.执行公共政策［M］.黄健荣，等译.北京：商务印书馆，2011：230.。不论是重视“制度重现”的新制度主义还是其他理论学派，某种程度上都承认，执行主体因素和政策执行的内在关联始终存在于政策执行过程中，不同政策执行主体对具体政策执行会产生差异化的政策效果，同一个政策主体对于同一个具体政策也会因个人的心理、精神状态和能力增减等多方面的变化而使得政策执行效果呈现出波动。正视两者间的内在关系具有重要意义，而基于两者间的关系，可以提出假设H2：执行主体素质对规则变通意愿存在显著影响。

政策执行过程具有明显的主体性，个体动机与人格是制度执行和发挥作用的基础与关键性问题。人是天生的政治动物⑥叶秀山.苏格拉底及其哲学思想［M］.北京：人民出版社，1986：51.，有一种正如低级本性一样的‘似本能’高级本性，包括对工作意义的需要、对责任的需要、对创造的需要、对合理和公正的需要，对工作价值的需要⑦（美） 亚伯拉罕·马斯洛·马斯洛人本哲学［M］.成明译.北京：九州出版社，2003：197.等。街头官僚在执行政策的实践中所形成的生理特点、心理特征、思想行为相潜在机能①任健雄.公务员素质概论［M］.天津：人民出版社年版，1989：108-109.，是驱使其产生优秀绩效的各种个性特征的集合，是判断其能否胜任某项工作的起点。它反映的是通过不同方式表现出来的官员的知识、技能、个性、内驱力等。街头官僚自身能力是工作胜任匹配度实然的问题，而政策的接受程度是应然的问题，街头官僚规则变通离不开实然的判断，也离不开价值理性应然的判断，这就需要归咎到多元利益的平衡与调整中。人们对事物的追求往往有赖于他们对该事物的效用和能否满足其需要，即它所蕴含的利益的认识，而这种认识又是以其自身所具有的知识为前提的②丁煌.浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径［J］.中共长春市委党校学报，2004（03）：47-51.。执行主体作为政策具体贯彻落实的主要践行人，能否达到政策预期效果，与他们个人能力、利益诉求和政策接受度等个体因素息息相关。因而，对于假设H2 的理解又可以细分为H2a：行政能力越全面时，变通意愿就越强；H2b：自身利益诉求的需求度越高，变通意愿就越强；H2c：政策接受度越强，变通意愿就越强。

3.政策执行压力。长期以来，行政权力执行压力被理解为从中央到地方的自上而下形成的超长型的“央-地”行政链条和地方条块分割形成的庞大复杂的政治体制结构所带来的政治组织的制度化压力，“压力型体制”被视为中国地方政府运转机制的重要特点③荣敬本，崔之元.从压力型体制向民主合作体制的转变—县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998：77-98.。治理现代化背景下的体制压力源于制度的功能定位和价值指引④马雪松，王慧.马雪松，王慧.现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑［J］.云南社会科学，2019（03）：134-140+147+188.。中国基层街头官僚作为地方代言人，肩负着行政权力的合理使用和怀抱着中华民族伟大复兴、“人民至上”的责任担当和初心使命，这有别于韦伯官僚制过度重视“法治”的非人格化管理体制的压力。“上有政策，下有对策”跳出了传统的“命令-服从”关系所带来的单向行政压力，是中国基层街头官僚面对官僚层级体制下行政任务的层级分配和指标的硬性数量考核压力，以及群众回应性治理面临的社会监督压力时做出的能动性政策调适的行为。街头官僚的基层政策执行打破了传统“官本位”的治理思维，以政策执行回应基层治理不仅会受到制度条件的制约和主体因素的影响，还会面临外界的压力等。因而街头官僚在L 县基层政策执行过程中是如何面对多维压力的问题也值得思考，从而有必要对这个问题提出假设并验证H3：政策执行压力对变通意愿存在显著影响。政策执行压力分为三个层面。上级政府和上级政府部门的施压：它以行政命令、规章制度和责罚条例等为依托，形成基层政策执行压力中的核心部分。部门同事施压：面对有限的职位需求、较少晋升机会等具有排他性与竞争性的资源时，为获得稀缺的组织资源，处在同级政府系统内部的工作人员之间逐渐形成了相互竞争、监督的工作氛围。政策客体施压：公众借助互联网、自媒体等参与到政府治理中，并试图表达自身利益需求，不断加强社会公众的监督力度，亦可能减少政策执行主体的随意性执法。因而，仍然可以把假设H3 进一步细化为H3a：受到上级政府施压的影响越强烈，变通意愿越强；H3b：受到部门同事施压的影响越强烈，变通意愿越强；H3c：受到政策客体施压的影响越强烈，变通意愿越强。

4.政策执行压力与制度条件、执行主体因素的关系。街头官僚政策执行过程主要由“上级-本级-公众”等三个环节构成。三个环节决定了街头官僚要承受来自上级政府施压、部门同事施压和政策客体施压。如何处理好与三个施压主体的关系，尽可能满足不同施压者的行为预期，是街头官僚需要直接回应的问题，而制度条件和执行主体因素又成为回应环节的重要输入变量。吉登斯的结构化理论认为，行为与制度、外部环境有着内在的关系，结构可以塑造行动但不决定行动，结构与行动之间，是通过环境来发生联系的，即环境是联系二者的中介，政策执行变通行为是制度通过外部环境压力发生的，压力是制度条件作用于政策执行变通行为的中介变量。一方面，政治环境被制度框架与结构所塑造，同时影响政府行为的方式和走向①尹利民，田雪森.“责任兜底”：基层政府的避责行为与逻辑——基于J 县精准扶贫实践的经验分析［J］.南昌大学报（人文社会科学版），2021，（03）：63-71.，制度条件的清晰度、协同性和奖罚力度等都会给街头官僚回应政策文本的行动提供依据。另一方面，在中央治官、地方治民的上下分治策略下②曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制［J］.社会学研究，2011，（01）：1-40+243.，上级政府控制着基层街头官僚的行政资源，以激励的方式影响基层街头官僚的行为，街头官僚的优势在于政策执行的自由裁量权，但官僚群体内部却面临“政治锦标赛”“一票否决”的压力。如果文本详细程度高，必然详细规定街头官僚工作的职责和范围，上级对下级传导压力的作用就越强，同时街头官僚作为基层治理的神经末梢直接与群众打交道，直接接受公众的监督，那么街头官僚完成上级考核指标内容的质量好坏、数量多寡与考核评估结果挂钩，目标任务压力、监督考核评估压力以及竞争性压力还要共同增加街头官僚政策执行的压力。当街头官僚的压力与其能力产生矛盾时，只能以政策执行变通的灵活行为来缓解压力，于是得出H4a:政策执行压力在制度条件与规则变通意愿之间发挥着中介效应。

法国著名行政学家夏尔·德巴什认为，如果决策与政府机构所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容③（法）夏尔·德巴什.行政科学［M］.葛志强，等译.上海：上海译文出版社.2000：23.。同时，行动者的工作经验、领导风格、工作能力和个人考量等等都会影响“传递压力”的方式和力度，即便是相同的行动者,其工作积极性的变化也会导致政策执行成效的波动④黄冬娅.压力传递与政策执行波动——以A 省X 产业政策执行为例［J］.政治学研究，2020（06）：104-116+128.。因而，要想优化政策执行，更好地回答“施压问题与行为预期”，则需考虑街头官僚自身因素，分析街头官僚如何处理政策执行过程中的三重压力，厘清三者间的显性关系。从显性关系中挖掘被遮蔽的隐性关系，我们可以发现三者之间的关系符合假设H4b:政策执行压力在街头官僚主体因素与规则变通意愿之间起着中介作用。

5.政策不确定性及其与因子系统和规则变通意愿三者间的关系。所谓不确定性，意指“经验、概率无法推断的未来”⑤陈刚华.公共政策与行政学：理论研究［M］，北京：中国社会科学出版社.2018：67-68.，是人类社会普遍存在的情形，也是个人或群体进行行为选择时必须考虑的因素。影响决策的因素几乎都是复杂的、不确定的，预先对所有情况及其例外情况都作出规定几乎是不可能的。如果说市场模型下的变化是受个体改善自身福利的要求的交换推动的，城邦模式中的变化是由互相界定的概念和联盟的相互作用推动的，那么公共性的问题绝不能像经济问题那样“解决”，获得政治支持的力量更为复杂多变⑥（美）德博拉·斯通.政策悖论［M］，顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2006：17-34.，政策不确定性也成为适应基层政策环境变化的常态选择模式。这种情形下，街头官僚既要完成政府工作目标，满足自身利益诉求，又要回应政策对象的利益诉求和表达，很难有别的选择。由于上级部门、部门同事和政策对象的利益诉求会掺杂于街头官僚变通政策执行过程中，并且不同主体会根据各自利益诉求，为其他互动对象设置障碍，“多层级的、极其漫长的委托－代理链条带来了巨大的信息成本和严重的信息不对称问题”①魏姝.中国官员激励机制的发展与改革［J］.江苏行政学院学报，2013（04）：103-109.，加剧政策环境、个人能力与利益协调之间的复杂性。这种复杂性会进一步放大制度文本的滞后性缺点，从而降低制度文本与执行环境的适用程度。因此，使政策执行环境复杂多变造成的执行参数不确定性和政策文本、执行主体自身结构不确定性等多方面的影响，政策执行主体在不改变政策制定初衷的前提下对原有政策进行修正、调整和变通的韧性思维成为值得开发与进一步拓展的思维体系②陈刚华，公共政策与行政学：理论研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2018：67-68.。街头官僚面对组织体系自上而下的压力传递、信息的不对称和风险预判的不确定性等诸多外部环境的约束，政策变通执行意愿也将发生改变，并使我们可以提出假设H5：政策不确定性对政策执行变通意愿具有正向调节作用。政策环境、个人能力与利益协调越加复杂，政策不确定性会变得更强，甚至影响街头官僚政策执行的积极性，使他们为追求利益诉求和削弱政策执行压力，循规办事成为调整政策执行意愿的标准。然而，作为政策执行末端的街头官僚更能清楚认识到政策不稳定性对政策执行的效果和服务对象的满意度的重要影响，不可避免地会在某些情景中对原有政策采取适当的变通，政策不确定性也随之产生，那么政策执行主体对政策文本变通意愿也会随之变化。因而，结合政策不确定性、因子系统以及规则变通意愿三者间关系的分析，可以提出假设H5a：政策不确定性在制度条件与变通意愿之间发挥正向调节作用；H5b：政策不确定性在主体因素与变通意愿之间发挥正向调节作用；H5c：政策不确定性在政策执行压力与变通意愿之间发挥正向调节作用。

（二）理论模型建构

结合前文研究假设和变量之间内在关系的分析，可以构建街头官僚规则变通理论模型图如图1。政策不确定性贯穿于街头官僚的整个政策执行活动过程，街头官僚政策执行效果（包括上级政策文件精神是否贯彻落实、自身利益诉求是否得以满足及满足的程度、政府对公众回应性治理等方面的内容）受到政策执行制度条件、政策执行的三重压力和执行主体因素的影响。作为政策运行的系统环境，各变量会由原始的不平衡状态发生彼此之间的博弈，通过释放能量变无序为有序，实现系统的平衡。从政治心理学的角度看，这种外溢能量的输出经过人体的吸收形成作用于人的反作用力（即“压力”）。因此，政策执行的三重压力在整个变量系统中发挥中介作用，是影响街头官僚规则变通的直接因素。具体而言，街头官僚政策执行受到上级政府的领导、监督、评估的影响和制约，从而形成了上级政府的施压效应；为了获得更多的晋升空间和资源，街头官僚与部门同事处于一种相对竞争的状态，双方的资源需求也会演化为较少合作、懒合作和故意刁难等情况的发生，这也就制约了街头官僚政策执行活动的开展以及取得较好的绩效，从而形成部门同事的施压效应；在政府与公众对话层面，公众为了满足自我利益诉求的实现，常会通过不同方法、途径来影响街头官僚政策执行的决策选择和倾向，从而形成政策客体的施压效应。这三种施压效应也就成为街头官僚规则变通意愿形成的重要影响因素。而在整个政策执行系统里，无论是上级政府领导、同级部门同事、公众，都造成街头官僚是在具有不完全确定性的政策、政策执行制度条件、执行主体因素等的影响与制约中执行政策。这些变量的作用力度导致街头官僚承受的压力发生变化，从而影响街头官僚在政策执行过程中的变通意愿。在这个过程中，虽然“政策不确定性、政策执行制度条件、执行主体因素”能够影响街头官僚规则变通意愿，但在复杂多变的基层政策执行环境情景下，街头官僚还需要其他中介辅助。所以上级政府领导、同级部门同事、公众等三个群体对街头官僚政策执行的施压成为连接“政策不确定性、政策执行制度条件、执行主体因素”和街头官僚变通意愿的中介，即“政策不确定性、政策执行制度条件、执行主体因素”等能对街头官僚规则变通意愿产生直接影响。

图1 “街头官僚”规则变通意愿理论模型图

（三）理论模型拓展

街头官僚变通意愿还受其年龄和所在单位距离权力中心距离远近的影响。研究发现，年龄与街头官僚变通规则执行政策的行为意愿的相关性呈倒“U”型曲线变化趋势，即基层政策执行者的年龄在某种程度上与他的仕途前景相挂钩。这里将街头官僚处在45 岁时近似地设定为倒“U”型曲线的巅峰值，18 岁（这里将年龄设置为18 岁，是考虑到L 县的实际情况。按照6 岁上小学，12 岁上中学，15 岁上高中，18 岁上大学的逻辑来看，街头官僚中有的人仅读完专科就参加工作，那么他们参加工作时的年龄为20 岁甚至更小；有的人是初中毕业就参军到L 县所在地军分区服役，服务期两年满后转业到L 县地方，从转业到地方安排工作大约需要半年多，那么他们真正参加工作的年龄应为18 岁，因而L 县街头官僚参加工作的年龄可以近似地界定为18 岁）和60 岁（现在仍沿用的《国家公务员暂行条例》第七十九条，规定公务员自愿退休的条件是“男年满55 岁，女年满50 岁，且工作年限满20年”“工作年满30年”，但公务员申请提前退休一直为小概率事件，在L 县也同样，可以忽略不计。我国《公务员法》第十二章第87 条的公务员退休年龄规定“公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休”，所以，将L 县街头官僚的正常退休年龄上限值设定为60 岁）近似地设定为倒“U”型曲线的最低谷值。因而在[18，45]区间取值时，街头官僚对自己的仕途前景的重视度较高，更希望在政策执行中取得好的政绩，那么适当将政策文本与执行环境相结合是政策执行主体所需要做到的。“U”型曲线变化显示，基层政策执行者的年龄在某种程度上与他的政治仕途前景紧密相关。这里将街头官僚处在45 岁时近似地设定为倒“U”型曲线的巅峰值，60 岁时近似地设定为倒“U”型曲线的最低谷值，描述在L 县体现出的这种相关性。

在L 县，那些距离县城较远的乡镇往往自然环境较恶劣，基础设施建设相对落后（以L 县交通为例，村与村之间相互来往骑摩托车少则20 分钟，多则2 小时，远的村委会到乡镇政府驻地需要3 个多小时；乡镇到县城远的要花费几百元车费；县乡之间基本通公路，而乡镇与村之间以泥路为主。这使得县级政府机关干部和工作人员到乡镇指导工作和乡镇干部和工作人员到各村宣传服务出现“远疏近亲”问题），专业技术人员的缺乏（一些技术性的工作岗位成为摆设，该类政策执行难以顺利开展）和农牧民较低的政治参与意识等现实情况，在远离权力中心和缺乏必要发展条件相结合的情况下，会使街头官僚对于变通规则的行为意愿减弱。而那些距离县城较近的乡镇相较前者，各方面都会齐头并进，政策执行的短板较少。这再加上距离县城较近乡镇的干部对县城各单位的具体工作信息比较了解，使得他们有选择地变通政策文本，更好地实现文本与实际工作的无缝对接，增强他们变通规则的自信心和行为意愿。所以，在基层政策执行过程中，政策执行效果的好坏也与距离县城路程的远近有着较为显著的关联，距离权力中心距离越近，受到权力的影响和作用越大，反之则越小；街头官僚变通意愿的强弱程度也受距离权力中心远近的影响。因此，结合上述分析，可以构建街头官僚变通意愿理论模型拓展为图2所示。

图2 “街头官僚”规则变通意愿理论模型拓展图

（四）数据来源与变量设计

1.样本数据收集。通过向L 县基层政策执行密切相关的县级政府机关工作人员和6 个乡镇政策执行人员发放调查问卷1800 份，剔除选项重复率超过75%的问卷180 份，因选项漏填、选择涂改超过选项总数35%的问卷210 份，与基层政策执行关系疏远的工作人员所填问卷90 份，最终回收有效问卷1320 份，有效回收率为73.3%，显示出本次调查问卷的样本特征。此份“街头官僚规则变通的行为意愿问卷”调查共设置24 道客观题，从不同维度来衡量街头官僚规则变通行为意愿的影响因素，每道题有7 个选项，以李克特七级量表为评分依据，分为程度依次不同的评价指标（见表1）。

表1 描述性统计变量

调查对象是L 县各级党政机关的工作人员。为了更好地保障样本的代表性，本文调查主要采取多段抽样方式，首先在L 县县级政府机关工作人员和6 个乡镇中抽取部分政府工作人员，然后从这些政府工作人员中随机抽取具有正式编制且参与到基层政策执行活动的工作人员。县乡两级调查对象呈现如下特点：第一，在各部门中是具体负责基层政策执行的工作人员，如曾经在扶贫办具体负责该县各乡镇扶贫工作的是“扶贫攻坚指挥部”里的人员，他们对街头官僚基层政策执行的影响相较于其他部门同事更具有说服力；第二，虽然考虑到该县负责基层政策执行的女性工作人员人数比男性工作人员少，但是，调查过程中也会选择女性工作人员作为调查对象，最终调查对象1320 人，其中男性970 人，女性350 人；第三，为增强年龄控制变量的准确性，注重“老中青”年龄分类来选择（主要分类依据为：年龄在“18 岁—30 岁”区间为青年阶段580 人，“31 岁—45 岁”440 人与“46 岁—55 岁”区间为中年阶段130 人，“56 岁—60 岁”区间为老年阶段170 人（该构成比例主要是根据所调查对象大致年龄段来划分的）。

2.变量设定。本文主要是研究街头官僚规则变通意愿的影响因素。在现有理论成果的基础上，借助街头官僚政策执行的具体行动情景，发现街头官僚政策执行中的规则变通意愿是受制度条件、政策执行主体、政策执行“三重”压力和政策不确定性等多重因素相互叠加影响的，前文条件假设和理论模型的构建已经详细阐述变量之间存在的关系，结合模型将变量设置如下。（1）因变量设定，街头官僚政策变通意愿强弱程度，政策变通是指政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现，这一指标按照“完全依规落实”“依规落实”“大部分依规落实”“部分依规落实”“少部分依规落实”“较少部分依规落实”和“其他”七级意愿高低设置。（2）自变量设定。政策执行制度条件、执行主体因素为其自变量，其中政策执行制度条件包括文本清晰度、内在协同性、奖罚力度三个二级指标变量。执行主体因素包括个人能力、利益诉求、政策接受度三个二级指标变量。（3）中介变量和调节变量。政策执行“三重”压力为中介变量，由上级施压、同事施压、政策对象施压三个子因素组成；政策不确定性为调节变量。（4）控制变量的设定。一是年龄，对于调查对象的年龄变量，通过客观尺度来进行测量，并将其分为18—30 岁、31—45 岁、46—55岁和56—60 岁四个量级。二是县乡路程距离，对县乡路程间距变量采用实际路程计数，统计各乡镇距离县城的里程数。

三、研究结果

（一）模型测度

Tabachinick 与Fidell 认为，对Logistic 回归分析最大似然估计值得拟合优度检验，可将似然比函数的自然对数值转换为值，利用卡方分布进行显著性检验。如表2所示，初始回归模型的Χ2=46.906，符合要求。但是，由于卡方检验对样本大小相当敏感，对于1320 份样本量而言，卡方检验准确性可能有所降低，难以真实反映出模型的信度和效度。有必要使用Hosmer 和Lemeshow 提出的另一个评估整体模型拟合优度的Hosmer and Lemeshow Test①Tabachnick，Fidell.Using multivariate statistics［J］.Needham Heights，MA：Allyn & Bacon，2001.（如表2所示），结果是初始回归模型Hosmer and Lemeshow Test 的值为0.498，满足检验条件，代表L 县街头官僚变通意愿模型拟合优度理想。根据表3可以得到，调适回归模型Χ2=82.914，Hosmer and Lemeshow Test 的值为 0.572，表明其整体模型拟合优度非常理想。

表2 街头官僚规则变通意愿初始回归模型

（续上表）

表3 街头官僚规则变通意愿二级指标逻辑斯蒂回归分析

（续上表）

Hair 等人认为，在对逻辑斯蒂回归分析的整体模型拟合性进行检验时，综合运用卡方检验和Hosmer and Lemeshow Test 两种方法适用于小样本数据模型的拟合优度检验①Hosmer，Lemeshow.Applied logistic regression［J］.New York：John Wiley& Sons，2000.。因而，变通意愿模型在两种整体模型拟合优度检验方法检验结果中均为高关联强度水平的情况下，整体模型拟合优度是较为理想的。此时，初始回归模型关联强度指标值Cox & Snell R2= 0.399 和Nagelkerke R2= 0.403都大于0.3，显示出6 个自变量与因变量之间的关联强度较大；调适回归模型关联强度指标值Cox& Snell R2= 0.464 和Nagelkerke R2= 0.610，都大于0.3，显示出9 个二级变量指标与变通意愿之间的关联强度很大②Cox & Snell R2 和Nagelkerke R2 值是一种类R2 指标，其值域范围在［0，1］之间，越接近1，表示越和它们的作用与线性回归模型中的R2（决定系数）是一致的，可以反映因变量的总变异中可由回归模型中自变量所解释的百分比，是衡量所建立模型好坏的指标之一。其值越接近1 则认为拟合程度越高，反之，越接近0 则拟合程度越低。当值域范围在［0，0.3］之间，拟合程度不足；当值域范围在（0.3，0.6］之间，拟合程度适中；当值域范围在（0.6，1）之间，拟合程度很高；当值域为1，拟合程度最高。。

（二）假设检验

1.初始回归模型检验假设。这里使用SPSS.19.0 软件对L 县街头官僚变通意愿模型进行逻辑斯蒂回归分析（如表3），按照初始回归模型的四个主要模块分别将3 个自变量、因变量、中介变量、调节变量和2 个控制变量依次加入分析路径中，先后得出模型1 到模型6 的相关系数及检验评估值等结果。（1）年龄与距离对行为意愿的影响。如表2所示，模型1 中，政策执行主体年龄的相关系数为2.224，满足***P＜0.001，说明在L 县实际政策执行中，年龄与街头官僚变通意愿是存在正相关关系的；乡镇距离县城路程的相关系数为0.725，表明它对行为意愿有显著影响，即L 县街头官僚变通意愿与权力中心的远近息息相关。（2）其余变量对行为意愿的影响。第一，模型2 在原有两个控制变量的基础上又放进政策执行“三重”压力、政策执行制度条件、执行主体因素三个变量，分析它们与因变量的关系。此时政策执行“三重”压力的相关系数为1.669，满足***P＜0.001，表明其对因变量的影响是显著的，所以能够验证H1 的显著性；从模型2 得到的政策执行制度条件的相关系数为-1.989 和执行主体因素的相关系数为-0.512 均为负相关性，因而在模型2 的基础上，仅能够验证H3 的影响具有显著性。第二，从模型3 可知，政策执行“三重”压力、政策执行制度条件、执行主体因素和政策不确定性等变量的相关系数分别为5.305、0.995、0.600、0.417，均满足***P＜0.001，并且前三者都具有较强的显著性。表明在加入变量政策不确定性后，政策执行“三重”压力、政策执行制度条件、执行主体因素等三个变量都具有较好的显著性影响。尤其是政策执行制度条件、执行主体因素两个变量在模型2 中的影响不显著，而在模型3 中却呈现出较高的显著性影响，更能说明政策不确定性的加入改变了原有街头官僚的变通意愿，产生了新模式的行为意愿。第三，如模型4 所示，在加入中介变量和调节变量后，变量的相关系数取值除了政策执行“三重”压力的相关系数为0.568、政策执行制度条件的相关系数为1.463、执行主体因素的相关系数为0.851，三个变量仍然具有显著性影响外，年龄的相关系数为11.595、距县路程的相关系数为0.113、政策不确定性的相关系数为1.518，三者的影响也出现显著性。政策执行“三重”压力、执行主体因素两个变量在自身变量区域值内，相关系数不显著，而在与中介变量和调节变量交互项中却存在明显的显著性影响。这说明将中介变量和调节变量投入回归模型分析中是有必要的，在中介变量政策执行“三重”压力的影响下，执行主体因素的相关系数为0.851，故验证了H4b 具有显著性影响。在模型4 中，政策执行制度条件的相关系数为1.463，呈明显显著性影响，H1 是可以单独成立的。第四，根据模型5 所有变量的相关系数变动的分析，可发现执行“三重”压力的相关系数为0.383、执行主体因素的相关系数为 0.956，这两个变量的相关系数都满足**P＜0.01，具有显著的影响；政策执行制度条件的相关系数为0.703、政策不确定性的相关系数为0.523、年龄的相关系数为 0.376，这3 个变量的相关系数满足***P＜0.001，具有显著的影响。中介变量“政策执行制度条件”对L 县街头官僚变通意愿的影响具有较高的显著性，其交互项的相关系数为1.585，满足***P＜0.001。而作为调节变量的“政策不确定性”对街头官僚变通意愿的影响不具备显著性，其交互项的相关系数为 -1.366，同时参照模型6 可以得到其交互项的相关系数为-0.260，不具备显著性，所以能够验证H5a 不成立。模型5 与模型4 相比较，变动的是加入政策执行制度条件，剔除执行主体因素，其他保持不变的情况下，政策执行“三重”压力的相关系数、执行主体因素的相关系数分别从模型4 中不显著影响的-0.960、-0.045，变化为模型5 中的具备显著性影响的0.383、0.956，这充分说明政策执行“三重”压力和政策执行制度条件两变量间具有较高的协作潜质，后者能够促进前者更好地应对政策执行中的压力，进而增强L 县街头官僚的变通意愿。同时，H4a 和H4c 得到充分验证，证明其具有显著性影响并以此类推H2 是能够成立的。第五，模型6 将所有变量纳入到回归模型中分析，从中可以看到政策执行制度条件的相关系数、执行“三重”压力的相关系数、执行主体因素的相关系数的取值显著性更强，而在其次的是政策不确定性的相关系数、年龄的相关系数和距县路程的相关系数，因而H5c 是成立的；当政策不确定性表现得越强烈时，个人能力与利益协调度对L 县街头官僚变通意愿不具有显著性影响，其交互项的相关系数为 -0.148，因而在政策执行中，L 县街头官僚面对政策不确定性的程度越强烈，政策执行主体因素就越高，但并不代表他们变通意愿就越强。

2.调适回归模型检验假设。从模型1 到模型9 的过程是采用逐步回归，而模型9 是反映二级指标变量与街头官僚变通意愿之间是否为显著性影响的相关系数集合。从模型9 可以看到，文本清晰度和部门同事施压的相对系数值分别为0.343、0.332，均满足**P＜0.01，具有显著性影响；内在协同性、奖罚力度和政策对象施压的相对系数值分别为0.749、0.374、0.423，均满足***P＜0.001，从而证明五个变量对街头官僚变通意愿具有显著性影响；而政策接受度的相对系数值为0.548，则没有显著性影响。个人能力、利益诉求、上级政府施压的相对系数值分别为-0.352、-0.315、-0.159，表明三变量对街头官僚变通意愿不仅不具备显著性影响，甚至出现负相关关系。因此研究假设H1a、H1b、H1c、H3b、H3c 在一定程度上是具有显著性影响的，尤其是H1a、H1b、H1c、H3c 四个假设影响的显著性最高。规则变通是政策执行存在的普遍现象，但规则变通实质上是外生力量和内生动力相互博弈生成的动态均衡结果。本文结合现有理论基础，从制度条件、主体因素、执行压力、政策不确定性构建了街头官僚规则变通意愿的理论模型，结合L 县的具体实情，增加年龄和距离两个维度，进一步拓展并构建了L 县街头官僚规则变通意愿的新模型，通过对街头官僚规则变通意愿影响因素的实证分析，厘清了街头官僚规则变通意愿影响强弱的内在机理，进一步验证了街头官僚规则变通意愿拓展模型在L 县的适用性。首先，政策执行制度条件是基层治理的制度环境，街头官僚相互交往和协同等因素会受制度环境的影响。在政策不确定条件下，上级对下级使用更多权限完成任务和适当追求个人利益的默认，是下级接受和完成上级下达超出现有资源配置范围内的任务承诺，导出街头官僚间的“规则妥协”。由于政策执行环境被各种约束和风险所包围，争议纠纷和诉讼时常发生，大多数街头官僚也会接受基于街头官僚彼此间信任和利益交换的“合作”方式，形成了“规则合谋”。制度文本是可以规避街头官僚“规则妥协”“规则合谋”等政策象征性执行所带来的隐蔽风险的制度条件，但是制度文本会陷入自身悖论的话语圈中。制度文本的清晰与模糊符合事物两面性的特征，文本清晰度越高，表明文本的作用范围越具体，执法责任越明确。为了增强街头官僚规则变通意愿，制度文本未指代的范围和责任领域必然会相对模糊，对街头官僚而言，制度文本的相对模糊为他们变通制度文本提供了更多的逆向选择。精确处的失灵某种程度上是模糊性优越性的体现空间，这种情形下非正式规则正好可以调节正式规则这两对矛盾的张力①（美）德博拉.斯通，政策悖论［M］.顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2006：238-297.，挖掘非正式规则的潜力，激发“官僚的规则”主体性作用，减少“规则的官僚”所带来的负面效益②刘圣中.现代科层制：中国语境下的理论与实践研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：43-55.。其次，政治地理空间维度在街头官僚规则变通中的作用凸显，要求街头官僚以更理性的态度面对空间场域所带来的挑战，更要求我们的国家治理有政治地理空间思维。面对来自政策对象施压和奖罚力度的影响，为了保持与部门同事一致或更高的竞争优势，街头官僚会试图把握政策不确定性所带来的机遇，为自己的利益谋求规则条件。由于不便于公然排斥上级政府的任务安排与要求，且街头官僚自身利益诉求具有隐蔽性，所以他们的个人能力越强，就越倾向于选择更为隐晦高深的方式来掩盖理性经济人的本质，使得他们获取自身利益的行为更加“合法化”。而这种“合法化”会根据街头官僚距离权力中心“实际-心理”的远近展现出更为清晰的表征，某些情况下会出现“山高皇帝远”的执法肆意。因此，为了强化空间位置对街头官僚规则变通的正面效益，需进一步完善传统的“核心-边缘”治理模式，既要重视核心区在空间系统中的作用，又要对边缘区进行功能定位，促进区域协调发展。而从制度文本的条件来看，需要充分发挥社会主义制度、治理优势，为“核心-边缘”双向互动提供制度化保障③周平.国家的疆域与边疆［M］.北京：中央编译出版社，2017：311-327.。最后，根据在政策执行过程中形成的街头官僚对规则变通意愿“一明一暗”的两种行为逻辑，及这两种逻辑以从政黄金年龄为分水岭，呈现出交替主导的趋势，我们必须优化基层治理，加强街头官僚变通意愿的系统研究，揭示规则变通意愿的内涵，进一步探索规则变通意愿以及执法行为与基层社会治理的规律。要从街头官僚的行为逻辑出发，重视街头官僚自我发展的需求，拓宽职务晋升渠道，适当调整福利补贴机制，提升职业伦理道德培育标准，增强他们的归属感和幸福感。要通过抑制负向影响因素和强化正向影响因素，把握适度的政策文本制定尺度，完善基层执法的多维监督考评机制，简化基层执法的信息共享机制，客观评判街头官僚的变通意愿，进而实现基层治理的路径创新。当然，无论国家治理抑或基层治理均是一个动态的系统工程，治理过程中，不断完善各项治理创新理念，认清我国治理创新的道路是一个“泥泞前行”的曲折路④薛澜.顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路［J］.公共管理报，2014（04）：1-6+139.，始终是非常重要的。