政府在社区居家养老中的责任研究

文 李晓琴

一、前言

社区居家养老服务模式在国外早已形成完备体系，然而在我国，由于经济发展起步晚，家庭养老一直是主要的养老方式。近年来，随着经济的发展以及人民生活水平的提高，在人口老龄化日益严峻的大背景下，社区居家养老这一模式逐渐被提上日程。我国“十三五”规划中明确提出，到2020年，社会保障体系将会更加完善，以居家为基础、机构为补充、社区为依托、医养结合的养老服务体系也将会更加健全，政府和市场的制度体系更加完备，更能支持老龄事业发展和养老体系建设的社会环境，改善人口老龄化的社会基础更加牢固。这标志着政府正在以积极向上的态度去认清自己在居家养老问题上的角色、职责定位。

二、政府在社区居家养老中履责的必要性

（一）政府对社区居家养老履责的理论依据

1.公共产品理论

公共产品的经典定义是由保罗·萨缪尔森于1954年在《公共支出的纯理论》一文提出的。参考公共产品的属性即非竞争性与非排他性，社会产品大致可以分为纯公共产品、准公共产品和私人物品三类。公共产品的两个属性直接导致社会生活中公共物品的供给无效率性，为了杜绝相伴出现的“搭便车”现象，改变公共物品只能够由政府提供，而不能把生产与经营直接交付给市场运作，所以政府必须在公共物品生产与经营方面履行职责，承担其相应的社会责任。也就是说，通常是政府直接提供、政府和私营机构双方签订合同、政府授权私营机构经营、给予提供公共物品的私营机构补贴、让私人提供和政府监控有机结合。社区居家养老服务是属于准公共产品的一种，它具有私人和社会力量共同承担供给成本的特征，而政府作为公共权力的直接拥有和行使者，在社区居家养老服务中更应承担起相应的责任。另一方面，由于社区居家养老服务拥有不可避免的竞争性，在结合当前建设服务型政府的大背景下，为了能够提髙社区的居家养老服务的质量与服务水平、效率，政府在履行职责的过程中引入市场机制不仅是可行的，更是必须的。

2.公共治理理论

治理是指各种公共或私人的组织机构管理各类共同事务的方式的综合，它包含了正式与非正式的制度和规则。从公共治理理论的角度出发，为应对社会公共事务的多样性，其治理工具也应是多元化的，也就是说治理主体是需要多元化的，不能拘泥于单一的政府或者单一的市场来管理公共事务。其强调的是多元主体之间信息权利责任义务之间的合理分配以实现利益最大化，而政府在其中起到主导作用。如果将公共治理理论应用到社区居家养老服务中，也就是说社区居家养老不能仅仅依靠政府的单一力量，或者说仅仅依靠社会某一力量，它提倡的是政府与市场、非营利组织、家庭、社会机构的互动过程，主张调动社会最广泛的力量共同参与解决复杂的公共治理问题，以此实现治理主体的多元化参与和多方面参与，分解政府的部分职能。

3.福利多元主义理论

依据福利多元主义理论，在构建社区居家养老服务体系过程中，市场、非营利组织和家庭等多主体应积极参与其中。由于福利多元主义理论是基于西方社会的实际提出来的理论，我们不能照搬。政府在社区居家养老中应该承担主要责任，发挥主导作用，将市场、非营利组织、家庭等纳入社区居家养老的规划中。各主体责任定位的准确性与合理性很大程度上决定了社区居家养老模式的健康可持续发展。

（二）政府在社区居家养老中履责的现实需求

1.当前老龄化的严重性

我国第七次人口普查数据显示60岁以上人口占总人口的18.70%。我国人口基数大、地区广阔、民族众多、流动人口多，不同地区的人文观念、经济收入等差别巨大，不难预见我国老龄化社会发展态势也会截然不同，养老问题如何与国家发展有机结合任重道远。因此，政府在养老问题中应该承担首要责任，在社区居家养老中政府无疑是作为一个强有力的组织保障其良性运行，保证社区居家养老服务的水平与质量，满足老年人多样化的需求，适应老龄化社会趋势。

2.传统养老方式的不足

我国的传统养老方式为家庭养老和机构养老两种。在我国这样一个家庭观念较重的国家，家庭养老无疑是自然的养老方式。但随着社会的发展以及生活节奏的加快，我们发现，如果仅仅依靠家庭养老，家庭经济负担将会加重，转而出现难赡养、不赡养等诸多问题，青壮年无法在物质与精神上同时满足老年人的需求。另外，机构养老的弊端也日益显现：一是高昂的养老费用不是普通家庭能负担得起的，很多老年人只能望而却步。二是机构数量与床位供不应求。养老机构面向的老年群体只是小部分，远远不能满足老年人的需求。三是很多养老机构缺乏专业的护理人才，而护理人才能够提供的不仅是身体上的护理，还包括心理护理。面对如此现实，政府主导的社区居家养老模式应运而生。

三、政府在社区居家养老发展中履行职责的现状

（一）管理方面

通过制定政策及法律法规、明确管理体制来分析政府的管理职能。以广州市为例。近年来，广州市政府每年都将养老服务列入“十件民生实事”，强化顶层设计，完善制度服务网络。

2016年，广州市政府制定实施了《广州市社区居家养老服务管理办法》，在原有的六类广州市政府购买服务对象的基础上，新增了资助计划生育扶持老人以及月养老金低于广州市最低工资标准的两类老人，并将资助标准全面提高，最高每月可达600元资助；各区委托具有资质的第三方社会评估机构对老年人照顾需求进行等级评估，将社区居家养老服务进行私人订制，为接受社区居家养老服务的对象制订个性化服务计划，为其开展精准护理、医疗保健、助餐配餐等社区居家养老服务；各区设立区、街道（镇）两级社区居家养老综合服务平台，并且整合街道（镇）级日间托管机构和星光老年之家，进一步整合社区服务设施资源，实现社区服务网点全市覆盖；采取政府购买服务模式，大力支持社会化运营，鼓励街道（镇）无偿向具有相应资质的养老服务机构提供服务设施，并且每年对服务机构进行第三方评估；采取政府自主供给、邻里照顾、社会化运营三种服务模式共存的方式，鼓励和支持由卫生计生部门组成的医疗机构积极参与社区居家养老服务，从而促进社区居家养老服务的医养融合。通过对社区居家养老服务的管理体制、服务模式、设施运营的规定，进一步完善和规范了社区居家养老的管理，提升了服务效率和质量，增强了社区居家服务的供给，推动了广州市社区居家养老服务的创新发展。2017年5月，广州市民政局印发实施了《广州市加强独居、空巢、失能等老年人关爱服务体系十条措施》，建立广州市特殊群体老年人的动态管理数据库和“关爱地图”，通过开展医养结合和长期护理保险试点工作建立多元支撑的服务网络，发挥政府基本保障职能，创立“关爱独居、空巢、失能老年人专项慈善基金”，不断为老年人丰富社区居家养老内容。

（二）推进方面

从资金投入方面看，广州市财政从2016年11月以来共投入3.88亿元支持开展社区居家养老服务，包括为服务对象购买每月服务标准200—600元、大配餐服务、为服务对象购买意外伤害综合保险、开展公益创投活动、社区居家养老综合服务平台运营经费、支付委托的服务机构的运营费用等。

从政策激励方面看，降低了社会力量参与社区居家养老服务的准入门槛，服务项目的补助金额与评估等级和所服务人次挂钩，以此激励服务机构的主动性和积极性；扶持老年服务与管理专业，对于开设相关专业的职业院校进行专项资助，支持就读学生奖学金、生活补贴、科研经费等；建立养老护理员继续教育机制，并给予1600—2500元不等的技能晋升培训补贴；养老服务岗位和就业补贴达到5000—2000元；为养老从业人员提供各项保障工作，例如积分入户给予加分、申请公租房、年度健康体检、落实子女入学待遇等。

（三）监督方面

从制定评估体系来看，在2012年，广州市政府出台了社区居家养老服务、星光老年之家资助办法和评估指标。还制定了社区居家养老服务从业人员的标准，扶持老年服务与管理专业，支持用人单位在岗培训和社会继续教育与职业培训相结合的养老服务人员教育培训机制，要求从业人员具有养老服务职业资格或社会工作者职称，要求从业人员在谈心、陪聊的过程中，应该尊重服务对象的实际需要，要耐心、细致，语速适中，不应有意打探对方隐私，达到抚慰和心理疏导的效果。并且广州市政府建立了对社区居家养老服务从业人员的定期考核制度，包括自我评价、机构评价、督导评价以及社工互评，这样的联合考核制度提高了服务人员的积极性，并保证了服务质量。对于志愿者队伍的监管，志愿者的服务时间由志愿者组织管理员审核并记录在“时间银行”里，以志愿服务积分兑换、星级志愿者优惠等方式给予嘉许回馈。

从对组织和机构监管的角度来看，广州市政府要求各区对政府购买服务项目进行每年一次的第三方评估，将评估结果作为服务机构评级的依据，将补助金额与机构所服务人次、评估等级联系起来，评估不及格的服务机构予以整改机会，整改后仍然不及格者，将中止服务合同，并且两年内不得参与到广州市社区居家养老政府购买服务项目中来。

四、政府在社区居家养老中的不足

（一）职能越位

虽然政府在社区居家养老中起着主导作用，承担着主体责任，但这并不意味着政府要包揽本该可以由非政府组织、服务机构、志愿者组织等社会组织来承担和运营的工作，从长远目光看，政府也要培育社会组合力量来参与到社区居家养老服务建设中来。从目前来看，广州市政府包揽了太多事务性的工作，例如“大配餐”。笔者了解到，广州市现今共有助餐点501个，覆盖全广州市159个街（镇），1614个社区（村），如此养老助餐配餐点建设，在解决居家老人做饭困难问题的同时，又为老年人提供了与同龄人交往的场所。广州市的养老助餐配餐模式，虽然包含了一定的社会化因素，但总体还是政府在组织与主导的。这种“大配餐”养老助餐配餐服务模式在建立居家养老网络试水之初也许是可行的，是值得鼓励推行的。但是在经济欠发达地区，如果要大范围并且长期为老年人提供“大配餐”，恐怕很难做到。因此，在老龄化程度越来越高的态势下，政府不宜在居家养老服务上大包大揽，事实上也做不到全部包办。

（二）职能缺位

在整合社区居家养老资源上，政府的整合角色做得不到位，导致服务内容单一化，养老资源碎片化，运营机构积极性减退，社会力量参与不足。首先，政府提供的服务比较偏向于日常生活护理与家政服务方面，而从事社区居家养老服务人员的专业素质与专业知识相对欠缺，在人文关怀方面自然做得也比较欠缺，服务内容不够多样。其次，社区居家养老的资源零散，有的社区养老物业处于闲置状态，而有的中心城区养老设施严重不足，社区与社区之间的合作交流较少。再次，政府在履行职责过程中，忽略了社会机构力量的参与，没有整合社会人力资源，更多的是发挥自身的兜底功能。

五、政府在社区居家养老中的对策和建议

（一）倡导社区居家养老服务新理念

政府要大力发挥自身的舆论引导力量，引导民众加深对社区居家养老服务的认知与认同。充分利用广播电视、报纸、宣传单、网络媒体等宣传阵地，弘扬“以孝为先”和“尊老爱老”等中华民族传统美德，形成“老有所养”的社会氛围，加大对社区居家养老服务的宣传力度，继而扩大社区居家养老服务知晓面，让更多老年人可以在社区居家养老，幸福、优雅地度过晚年生活。

（二）完善社区居家养老服务的政策体系

政府要在结合地方具体情况的基础上，联合政府有关部门如卫生、文化、社保、住建等部门共同完善社区居家养老的政策法规。笔者认为，完善政策体系最重要的是要具有人文关怀。只有充分的人文关怀才能发掘老年人的实际需求与精神需求，进而通过政策体系去满足、保障老年人各方面的需求。

政府购买服务，在大多数人的眼里，对象应该是社会机构，但还可以是服务对象的子女和左邻右舍。子女和左邻右舍是服务对象最熟悉的群体，服务对象当然也更加希望由熟悉的人照顾，这也是社区居家养老的意义所在，政府应当弥补这方面政策体系的空白。再者，应对服务对象的子女或者邻里建立相关的培训制度，因为养老是一项专业性很强的工作，并不是传统观念下简单的“日供三餐、夜供一宿”，老年人需要的是一种基于幸福感的养老方式，我们要在社区居家养老中营造一种“类家庭文化”。

（三）构建社区居家养老服务的多元治理体系

政府应该支持社区居家养老的社会化运营，积极培育养老服务市场，鼓励企业、非营利组织(社工机构)、志愿者等不同社会主体参与到社区居家养老服务体系中，形成一股强大的社会合力来面对社区居家养老服务的困难和压力，弥补政府在社区居家养老服务中的不足，满足老年人多元化的养老服务需求，提高社区居家养老服务的质量。

在企业方面，比如“大配餐”这个项目，一是加强与社会力量合作。推进社区居家养老服务的资源整合，鼓励和引入社会力量参与社区居家养老服务建设，与网点覆盖面广、具备一定规模的餐饮连锁企业进行合作，为行动或交通不便的老年人提供上门送餐服务。二是强化对社会力量的引导。引导社区内有卫生资质的餐馆为独居或困难家庭的老年人提供低偿或无偿的爱心配餐服务，并组建义工或志愿者送餐队伍将商家提供的爱心配餐送到老年人家中，构建敬老和谐的社区文化。但政府要对食品质量进行全方位监管。

在非营利组织（社工机构）方面，首先为非营利组织提供合理通畅的参与途径，降低服务机构的准入门槛，提供资金上的有力支持以及专业化的培训，并且建立质量评估和考核制度，完善退出机制。其次，政府应引导非营利组织加强自身建设，有其独立的运作机制，在居家养老服务中更好地满足老年人的需求。除了支持社会化运营，政府还应提倡家庭成员社区居家养老的主体作用，要积极倡导家庭成员对老年人的责任照顾，营造爱老敬老的家庭文化与社会氛围，这对于完善社区居家养老服务供给体系有着至关重要的作用。

（四）壮大社区居家养老服务的专业人才队伍

首先，要充分认识到加强社区居家养老服务人才队伍建设的重要性，广泛地宣传养老服务业人才特别是护理人才的重要作用、人才培养的政策措施以及先进事迹，在全社会形成尊重和争做优秀养老护理人才的良好风尚，不断提高社区居家养老服务业人才的社会地位，营造社会支持的良好氛围。

六、结语

在人口老龄化加剧背景下，传统的家庭养老和机构养老已经显露出它们的短板，已然不能适应时代的发展，社区居家养老模式既面临重大机遇，也存在严峻挑战。政府未来应积极倡导社区居家养老新理念，宣传正确的生命观，继续完善相关政策法规，使社区居家养老变成一项具有人文关怀的事业，大力支持社区居家养老的多元治理模式，加快社区居家养老专业人才队伍建设；推动智慧社区的发展，令社区居家养老跟上时代的发展步伐，甚至走在时代的前列。相信社区居家养老服务业会在政府的主导下，为老年人撑起一把强大的“保护伞”。