北京“两区”建设进展与政策效应研究

杜倩倩

（中共北京市海淀区委党校 北京 100094）

习近平总书记在2020年中国国际服务贸易交易会上宣布，支持北京打造国家服务业扩大开放综合示范区，设立以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区。“两区”建设是党中央在构建新发展格局中赋予北京的重大责任，是在综合考虑北京发展现状、基础条件、城市战略定位等因素作出的重要决策，也是为北京推动首都高质量发展带来的极好机遇。

北京市委书记蔡奇就率先探索构建新发展格局提出，要在紧要处落好“五子”，率先探索有效路径。“两区”建设作为“五子”的第二子，跟踪“两区”建设进展，评估建设效果，分析管理模式，识别建设进程中存在的问题，提出修正完善的对策建议，是保证“两区”建设更加科学有效推进的必要环节。

“两区”建设的理论分析

自由贸易是指国家取消对进出口贸易的限制和阻碍，取消对本国进出口商品的各种特权和优惠，包括进口关税、出口补贴、国内生产补贴、贸易配额或进口许可证等因素，使商品自由地进出口，在国内外市场上自由竞争。自由贸易通过消除贸易壁垒给各国在效率和公平两个角度创造了经济增长和收入差距缩小的包容性空间，通过市场的互换放大了各方的市场竞争优势，进一步增强各国企业的国际竞争力，放大利润，实现经济增长（孙新华和陈金贤，2008）。

比较优势是国际贸易理论的基石之一（周文和冯文韬，2021）。李嘉图（Ricardo）比较优势理论认为，即使一个国家的每一种产品的生产效率都绝对的小于其他国家同种商品的生产效率，也能够基于产品相对生产效率，专门生产并出口本国相对较高生产率的产品，通过贸易实现本国和世界福利水平的提升。因此，每个国家都应专业化生产并出口比较优势的产品，进口比较劣势的产品。比较优势的理论根基是机会成本（周江、胡静锋等，2021；裴长洪和刘斌，2020），认为产品是一国或地区知识和能力的载体，综合反映了其拥有的所有要素禀赋信息，包括自然资源、技术工艺、制度环境、财务金融等禀赋和能力（Hausmannr&Klinger B，2007）。如果说比较优势是静态和先天的优势，那么竞争优势则可以通过国家战略布局实现发展瓶颈的突破，竞争的领域也不一定要与先天禀赋所在的比较优势领域相一致，这一点对广大发展中国家实现赶超尤其重要。竞争力的强弱决定竞争优势，从竞争优势的角度出发参与国际贸易将有助于产业生产效率的提高和经济的转型升级（周文和冯文韬，2021）。

选择在服务业领域扩大开放，主要目的是引入竞争，推动要素自由流动，实现更快发展。国际贸易反映的是比较优势和竞争优势，比如，中美相比，中国在轻工业和部分高端制造业上具有比较优势，而美国在重化工业和高端制造业领域的贸易价格普遍低于中国，具有比较优势（周江、胡静锋等，2021）。中央支持北京设立“两区”，推动服务业9大领域扩大开放、赋予自贸试验区更大改革自主权，深入开展差别化探索，根本目的在于发挥比较优势，提高商品和服务的国际竞争力，加快推动北京高质量发展，建设具有全球影响力的国际科技创新中心。

在管理体制上，一般涉及多层级、多部门的协调，理论上存在较高的协调成本。当代政府部门间的协调困境缘于科层制组织深层的结构性缺失。科层制“专业化”和“层级化”给组织部门间和层级间的沟通协调留下了结构性的障碍，即横向按照职能划分部门，纵向按照层级划分权力范围。但专业部门属于平行机构，没有权力上的隶属关系，只有配合的义务，并没有构成强制执行力，或者其强制性远不如层级化条件下的上级命令。科层制组织纵向的层级化结构形成了下级对上级的依赖和利益绑定，容易产生只对上负责而忽视平级请求的现象，进一步弱化了平行部门间的协调能力（魏巍，2021）。

北京“两区”建设进展与政策分析

（一）“两区”建设进展

国家服务业扩大开放综合示范区建设。北京服务业扩大开放是一个渐进的过程，基于服务业扩大开放试点的五年实践，设立国家服务业扩大开放综合示范区。2015年5月，国务院批复《北京市开展服务业扩大开放综合试点总体方案》，同意北京进行为期三年的服务业扩大开放综合试点。2017年、2019年国务院相继批复《深化改革推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》和《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》，标志着北京服务业扩大开放试点进入全面推进阶段。2020年9月，国务院印发《关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》，北京服务业扩大开放由“试点”升级为“示范区”。该《工作方案》明确主要在科技服务、数字经济和贸易、金融、互联网信息、商贸文旅、教育、健康医疗、专业服务、航空服务9大重点产业领域深化改革扩大开放，提出了2025年和2030年的建设目标。目前，“9大领域17个区域4大要素”（16区和经开区，人才、知识产权、财税、货物通关4大要素）系列方案制定印发。

中国（北京）自由贸易试验区建设。我国从2013年设立上海自由贸易试验区开始对标国际经贸新规则进行新一轮改革开放。到2021年，自贸区布局不断优化扩容，总数达21个包含67个片区，形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势（全毅和张婷玉，2021）。中国（北京）自由贸易试验区于2020年9月设立，其实施范围119.68平方公里，包括三个片区即科技创新片区（在海淀和昌平区政府挂牌）、国际商务服务片区（在朝阳、通州和顺义区政府挂牌）、高端产业片区（在大兴区政府和经开区管委会挂牌）。北京自贸试验区建设围绕制度创新，以形成可复制可推广经验为基本要求，目的是促进北京建设具有全球影响力的科技创新中心，加快打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区，构建京津冀协同发展的高水平对外开放平台。

（二）“两区”建设政策分析

北京“两区”建设已形成了包括条例、管理办法、意见、通知、行动计划或方案等多层次的政策体系。2015年以来，国家出台了包括《外商投资法实施条例》《优化营商环境条例》在内的26项政策，涵盖外商投资、营商环境、自贸区深化改革、民营企业改革、出口退（免）税、司法保障等多方面。北京市出台的政策更为全面和具体，主要有51项，政策内容涉及营商环境、外商投资、高精尖产业、科技创新、数字贸易、医药健康、法律服务、外籍人才、企业税费、境外合作、知识产权保护、文化贸易、养老服务、金融、自贸区企业用工、生活性服务业等，以及针对不同自贸区片区的专项政策。服务业扩大开放五年多来，北京市全面落实国务院批复的403项任务，形成了120余项全国首创或效果最优的开放创新举措，向全国和自贸试验区推广了6批25项试点经验和最佳实践案例，一批代表性项目在京落地。截至2021年10月，北京“两区”方案所涉及的251项任务已落地实施215项①。但整体而言，关于“两区”联动的政策较为少见，政策间的融合度有待提高。

（三）“两区”建设评价

北京服务业扩大开放综合示范区是全国首个，示范区政策适用于北京全域，而自贸区政策仅在三个片区（范围涉及7个区）实施，地理范围上国家服务业扩大开放综合示范区远高于自贸区的区域设置（王佃凯，2020）。

北京服务业扩大开放试点探索与综合示范区的设立为中国（北京）自由贸易试验区的建设奠定了坚实的政策和制度基础，自贸区作为服务业扩大开放综合示范区的载体和平台在三大片区进行开放，有助于推动服务业扩大开放实践。中国新一轮高水平对外开放的主要目标是通过开放促改革释放制度红利，从而推动经济高质量发展。2013年以来，随着上海、天津、广东、福建等18个自由贸易试验区相继设立，扩大服务业对外开放成为自贸区建设的重要内容（王佃凯，2020）。

服务业扩大开放的领域大多属于高精尖行业，是未来产业发展趋势，开放自然就要引入竞争，竞争能够提高效率，实现要素有序流动和优胜劣汰。因此，“两区”是实现北京转型高质量发展、提高国际竞争力的重要举措和手段。服务业扩大开放的重点产业领域中，72%的领域属于生产性服务业，而生产性服务业主要服务于实体经济，如金融服务业为高科技企业融资，生产性服务业发展得好有利于企业核心竞争力和技术水平的提高。北京在服务业领域推动扩大开放已积累了丰富的试点探索经验，在北京实行服务业扩大开放和设立自贸区，既有底气也有自身优势。

北京“两区”建设政策效应与管理模式分析

（一）“两区”建设政策效应

主要以定量方式评价北京“两区”建设政策效应，基于数据可获得、客观性、可比较为原则，主要从经济规模、开放结构、开放效率、产业升级、双向投资质量、营商环境、自贸区横向对比等维度进行分析。

第一，服务业规模不断扩大，进出口贸易稳步提升。如图1所示，北京第三产业主要为服务业，2020年第三产业增加值30278.6亿元，占GDP的83.8%，高于全国（54.5%）和上海（73.1%），并超过美国服务业占比（戴慧，2019）；北京第三产业增速1.0%②，略低于全国（2.1%）和上海（1.8%）。从三产增速趋势来看，2015年前与GDP增速接近，但之后明显高于GDP增速，整体呈下降趋势，特别是2020年受新冠肺炎疫情影响，三产增速稍低于GDP增速，总体来说服务业扩大开放后第三产业规模及增长良好。随着服务业开放力度加大，进出口规模大幅提高。2018年服务贸易进出口总额1606.19亿美元，较2015年增长23.3%；2020年货物进出口总值23215.9亿元，较2015年增长17.1%。

第二，服务业开放结构更加优化，但国际旅游、会展增长乏力。北京金融市场不断扩大，2020年金融业增加值达到7188亿元，分别是2010年的3.5倍、2015年的1.6倍；近年来金融业增加值占GDP的比重不断提高，2020年达到19.9%。战略新兴产业呈现出较快发展势头，近五年年均增速12.3%，占GDP的份额从2016年的20.9%增长至2020年的24.8%，高于金融业占比。如图2所示，以中关村国家自主创新示范区为例，其高新技术企业2020年实现总收入7.2万亿元，增长9.1%，其中实现技术收入1.5万亿元，增长14.9%，处于高速增长阶段。服务业扩大开放给技术服务业带来较快增长空间，2008-2014年技术服务收入占企业总收入的比重逐年下滑，但2015年之后表现出很好的快速增长趋势，从2014年的13.4%提高至2020年的22.2%；专利授权数量也呈现出相似的趋势。

在商贸文化方面，近五年入境游客人次呈下降态势，但国际旅游收入仍在增加，2020年受疫情冲击入境游客人次和国际旅游收入均出现断崖式下降，分别从2019年的376.9万人次、51.9万亿美元跌至34.1万人次、4.8万亿美元，旅游业整体表现不乐观；会展业发展较为平稳（2020年受疫情影响除外），2016-2019年稳中有进，国际会议和展览收入增幅较小。

第三，服务业劳动生产率提高，促进其他行业生产率提升。2010-2020年北京第三产业劳动生产率连年提高，2020年达到287651元/人，是2010年的1.9倍。然而，第三产业劳动生产率提高相当于全市劳动生产率的比例在下降，特别是2015年之后持续下降，侧面反映出其他行业的劳动生产率在提高，且增长率要高于第三产业，部分原因是服务业开放特别是生产性服务业的开放，带来了科技含量更高、质量更优的服务产品和管理经验，进而促进其他行业技术水平的提高。相关研究证实，服务业扩大开放能促进本国企业的技术创新，缩小与发达国家的技术差距（李宏亮和谢建国，2018；陈启斐和张为付，2017），且通过制造业服务化水平提升、企业成本节约以及技术溢出效应等，对本国制造业企业生产率提升具有显著的促进作用（古柳和戴翔，2020）。

第四，产业结构进一步转型升级，推动价值链走向更高端。北京市三次产业结构不断优化，主要表现为二产的进一步压缩（2010年21.6%，2020年15.8%），以服务业为主的第三产业迅速发展（2010年77.6%，2020年83.8%），整体不断向高精尖等高端产业迈进。一方面，服务业开放与产业结构升级之间存在稳定性较强的关系（陈明和魏作磊，2016），其传输路径主要是通过生产性服务业开放，形成了对制造业的正向外溢效应（姚星等，2012），促进产业结构高级化，同时服务业对外开放会加快国内放松管制，进而促进服务业更快发展。另一方面，自贸区通过引进一些创新型外资企业，倒逼本土企业更新经营理念、创新生产方式和使用先进技术，在竞争中提升自主创新能力，将带来本地产业结构的升级与优化（王爱俭、方云龙等，2020）。

第五，“两区”建设制度改革对创新能力具有显著的提升作用。2010-2020年，北京市研究与试验发展经费支出占地区生产总值的比例从5.69%提高到6.44%，均高于上海市同期水平（2020年为4.1%）。专利申请量和授权量从2010年的5.7万件、3.4万件分别增长至2020年的25.7万件、16.3万件，万人发明专利拥有量十年间增加了近7倍，特别是2015年之后提速明显。2010-2020年签订各类技术合同数量增长66.1%，技术合同成交总额增加3倍。从微观层面看，“两区”建设带来的竞争效应从两方面提升了北京自主创新能力：一是通过制度优势和政策优惠，吸引了大量优质内外资企业集聚，加大了企业竞争；二是对各类进口商品的优惠政策提高了同类商品间的可替代程度，加剧了产品竞争。宏观上看，“两区”的贸易与投资在带动要素集聚的同时，也带来了知识和技术的空间溢出，提升了北京的创新能力（李子联和刘丹，2021）。

第六，对外商投资的吸引力近几年波动较大，不利于自贸区的高质量发展。2020年实际利用外商直接投资141亿美元，比上年下降0.8%，较2017年最高点下降42.0%，反映出北京的投资环境对外商的吸引力在降低。从实际利用外商直接投资结构上看，科学研究和技术服务业占比34.0%，信息传输、软件和信息技术服务业占比为31.6%，租赁和商务服务业占比为10.3%。2019年1-11月，北京市服务业扩大开放重点领域实际利用外资占全市实际利用外资的83.9%，较上年底提高22.6个百分点。

第七，营商环境更加优化升级，有利于要素自由流动。国家服务业扩大开放综合示范区建设促进了交易成本的降低。在《工作方案》中，涉及扩大市场准入、体制机制改革创新等内容，通过这些创新举措，北京市营商环境得到了优化。2021年2月《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》发布，这是营商环境的4.0版改革，相比前三版改革，4.0版力度更大、范围更宽、内容更丰富。根据世界银行营商环境评价结果，北京营商便利度得分由2016年的62.87上升到了2019年的73.59（世界银行，2020），近两年排名全国第一。随着营商环境的改善，企业交易成本进一步降低，促进服务产品和要素的自由流动，有利于经济增长。

第八，与上海自贸区相比，北京自贸区的经济体量、单位效益更高，高技术产业更为活跃。上海自贸区涉及范围240.22平方公里，包含保税区、陆家嘴金融片区（含世博地区）、金桥开发片区、张江高科技片区、临港新片区等5个片区。（北京）自由贸易试验区实施范围119.68平方公里，包含科技创新、国际商务服务、高端产业三个片区，地域范围包含海淀、昌平、朝阳、通州、顺义、大兴、经开区等7区。将北京7个区的相关指标加总，与上海自贸区进行横向对比，以反映北京自贸区建设现状。数据显示，北京自贸区面积仅为上海自贸区的1/2，但实际利用外商投资额是上海自贸区的1.6倍，外贸进出口总额2019年达到18972亿元，是上海的1.3倍，但两个自贸区均呈现贸易逆差，自贸区商品的国际竞争力不高，对外贸易处于不利地位。2019年全球竞争力指数，中国排名28名（73.9分），新加坡排名第一（84.8分），美国排名第二（83.7分），这印证了中国的全球竞争力还有很大提升空间。从高技术产业产值来看，北京自贸区高达6344.77亿元，是上海自贸区的2.3倍，从高技术产业产值占当年GDP比重来看，北京自贸区高技术产业对经济贡献较大，占17.9%，上海只有7.1%。

（二）“两区”建设管理模式与发展障碍

2020年12月，北京市设立中国（北京）自由贸易试验区（国家服务业扩大开放综合示范区）工作领导小组，为市委议事协调机构，领导小组办公室设在市商务局。2021年10月《中国（北京）自由贸易试验区条例（征求意见稿)》关于自贸区“管理体制”，指出固化市区两级领导小组和办公室的体制机制；在市级层面设立新型研究机构；明确具备条件的区域可探索法定机构等管理模式，实行企业化管理，市场化运作；对市级权限下放作出规定；建立自贸试验区统计监测制度。北京自贸区设立后，13个区相继出台“两区”建设工作方案，成立“两区”工作领导小组（怀柔区和房山区为工作专班）。譬如，2020年12月，海淀区组建区委书记任组长、区长任第一副组长的“两区”建设工作领导小组，下设由12位区领导牵头的12个专项协调工作组和分管区领导兼任主任的专班式办公室，各专项协调工作组制定具体工作方案，统筹推进各领域改革创新政策及重大项目。2021年6月《海淀区“两区”建设工作方案（2020-2021）》印发。

北京实行的是“市级‘两区’工作领导小组+12个专项协调工作组”的管理模式，如市“两区”建设数字经济协调工作组，12个专项协调工作组涵盖60个市级部门和13个区政府。调研发现，现行管理体制下“两区”建设相关工作的协调难度大，市级相关政策需要层层落实，执行链条长，效率较低，一定程度导致权责不清、责任落实不到位。由于北京自贸区分布在7个不同区域，且有个别自贸区是跨区甚至跨省分市，如海淀自贸区和昌平自贸区就存在地理交叉，大兴自贸区和河北省自贸区在同一园区内。因此，在管理体制的顶层设计上需要兼顾省市联动协作，合理制定不同区的管理职责。总之，当前“两区”建设现行管理体制机制难以适应服务业扩大开放和自贸区高效建设需求，“两区”联动的政策与制度创新整体性不足。

结论与建议

考察和评估“两区”建设进展、政策效应及管理模式，对于北京市调整“两区”政策、深化改革和营商环境建设具有重要的参考意义。“两区”是实现北京转型高质量发展、提高国际竞争力的重要举措和手段。服务业扩大开放在九大领域引入竞争，其中72%的领域属于生产性服务业，开放程度与效果直接影响实体经济的核心竞争力和技术水平。评估发现，北京“两区”建设起步较快，五年服务业扩大开放试点积累了丰富经验，推动服务业扩大开放、设立自贸区，北京既有底气又有自身优势。国家和北京市层面构建了相对全面的政策体系，管理上形成了“1+12”的组织结构。“两区”建设取得了积极成效：一是服务业规模不断扩大，进出口贸易稳步提升；二是服务业开放结构更加优化，金融业、战略新兴产业、科技服务业发展势头较快；三是服务业劳动生产率提高，并促进了第二产业生产率提升；四是产业结构进一步转型升级，高端产业发展迅猛，第三产业份额超过美国；五是“两区”建设制度改革极大提升了创新能力；六是营商环境更加优化升级；七是北京自贸区的经济体量、单位效益高于上海自贸区，高技术产业更加活跃。但也存在一定不足，包括：“两区”联动的政策较为少见，政策间的融合度有待提高；现行“1+12”的管理模式协调难度大，执行链条长，难以适应高效率建设需求；对外商投资的吸引力在减弱，且波动幅度较大，不利于自贸区的高质量发展；国际旅游、会展业增长乏力，特别是疫情以来更为低迷，直接影响自贸区商务会展业的发展。

结合现状和不足，本文从管理体制、统计指标体系、吸引外资、不同自贸区片区差异化发展、“五子”融合方面提出对策建议：一是精简“两区”建设管理组织结构，缩减纵向管理链条，可借鉴中国（上海）自贸区管理体制，构建“市级‘两区’建设领导小组+市级‘两区’建设管委会+区级‘两区’建设管理局”模式，确保管理职责清晰、运行高效，同时在区级管理局引进一批高端专业化的管理人才，以高层次人才推进“两区”高标准建设。二是研究建立中国（北京）自由贸易试验区专门的经济运行和制度创新统计指标体系，方便跟踪监测评估，可参照上海自贸区统计，至少包括经济总量、结构和效率、对外贸易、人才与人力资本、营商环境、创新创业情况等维度。三是优化营商环境和服务，增强自贸区对国际高端要素的集聚能力，形成规模经济，扭转对外贸易所处的不利地位。四是不同自贸片区在执行统一法律法规、统一规划和政策的前提下，各片区可结合自身条件和资源禀赋情况探索差异化发展路径，避免同质化和均等化，提高服务业扩大开放效率，更好服务于北京高质量发展。五是促进“两区”建设政策叠加优势与国际科技创新中心建设融合，提升以基础研究、科技服务为基础而形成的高端产业的国际竞争力。

注释：

①北京市政府网站，http://www.beijing.gov.cn/fuwu/lqfw/gggs/202110/t20211028_2522621.html

②按照2000年=100可比口径计算。