从人口普查数据对比看首都都市圈人口合理分布的壁垒

◎ 刘 洁 苏 杨

提 要:

都市圈是我国城市群高质量发展的主要依托，都市圈中人口空间分布是否合理是都市圈是否高质量发展的重要标志。本文通过对比近两次人口普查数据，发现首都都市圈人口-经济分布的均衡性仍有待提高，其人口结构-经济发展-城市协作困境突出。这主要源于首都都市圈人口聚散的驱动机制存在三方面壁垒：行政壁垒、规划壁垒和发展壁垒。因此，亟需以都市圈空间协同规划等形式加强顶层设计，破除行政壁垒和规划壁垒；加快建设城市副中心和雄安新区，提高平原新城的综合承载力，培育新的城市增长极；以公共服务均等化为目标，突破发展障碍，多措并举破除三重壁垒。

自京津冀协同发展上升为国家战略以来，北京非首都功能疏解和区域产业联动发展，初步改变了北京长期以来同心圆式的空间发展方式，遏制了北京市常住人口的过快增长，缓解了“大城市病”。然而，通过对比2020年与2010年两次人口普查数据，发现首都都市圈人口-经济分布的均衡性仍有待提高，首都都市圈存在人口结构-经济发展-城市协作困境，需要在辨析城市群与都市圈功能定位的基础上分析影响首都都市圈发展中人口聚散驱动路径的障碍，然后对症下药。

一、首都都市圈人口-经济分布变化的特征与存在的问题

在京津冀协同发展战略的推动下，北京由过去的单中心集聚发展模式向多中心发展模式转变。首都都市圈①目前对于首都都市圈的范围尚未有统一的规定，各研究者对于首都都市圈的范围划分不尽相同。本文采用清华大学中国新型城镇化研究院的划分范围，认为首都都市圈包括北京和天津两个直辖市以及河北省的唐山、廊坊、保定、沧州、张家口和承德六个城市。人口规模更是稳中有降，北京“大城市病”得到缓解，但首都都市圈仍存在人口-经济结构不相匹配与经济活力不足的问题。

第一，京津冀城市群人口总量小幅增长，但首都都市圈人口规模稳中略降，经济活力有待提升。根据“七普”数据，京津冀人口总量为11037万人，占全国大陆人口比重为7.82%。与第六次全国人口普查数据的10441万人相比，人数增加596万人，增长7.7%，占全国大陆人口比重从7.79%微弱提升至7.82%。与我国另外两大城市群长三角和珠三角城市群相比，人口增长相对比较缓慢。长三角城市群十年人口增长11.6%，占全国大陆人口的比重比2010年提高了0.7个百分点。珠三角城市群2020年人口总量为7801万人，十年增加2183万人，增长幅度高达38.9%，占全国大陆人口比重提高了1.3个百分点。而首都都市圈人口从3808万人下降至3720万人，占全国大陆人口比重从5.3%下降至5.2%。在经济方面，京津冀GDP占全国GDP的8.5%，略高于人口占比，但与2010年相比，下降了2.31个百分点。首都都市圈GDP占全国比重也下降了1.76个百分点。而2020年长三角与珠三角城市群GDP占全国比重均高于京津冀GDP占比，且京津冀与长三角城市群的经济发展存在较大差距（如表1所示）。

表1 中国三大城市群（含首都都市圈）常住人口与GDP规模和比例

第二，北京非首都功能疏解效果显著，人口空间分布正在优化。近年来，在北京市严格的人口调控措施下，常住人口规模连续五年下降。自2017 年以来，北京市人口规模呈负增长态势,2017-2020年常住人口规模分别为2194. 4万人、2191.7万人、 2190.1 万人、 2189.0 万人、2188.6万人。从两次人口普查数据来看，2020年北京市16个区中，常住人口在200万以上的区增至4个，100万人以下的区减少至7个，房山、顺义和昌平区人口大幅度增加（如表2所示）。具体分区域来看，核心区（东城区和西城区）常住人口为181.5万人，占北京市人口比重为8.3%，与2010年相比，常住人口减少34.7万人，比重下降2.7个百分点。中心城区（东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区）常住人口为1098.8万人，占北京市人口50.2%，比2010年减少72.8万人，占全市常住人口的比重下降9.5个百分点。其他十区常住人口增加300.9万人，比重上升9.5个百分点，人口分布呈现郊区化发展趋势，如图1所示。

表2 北京市各区人口规模分布情况

图1 北京市各区“六普”和“七普”常住人口规模变化

从人口密度来看，核心区人口密度从2010年的23407人/平方公里下降到19645人/平方公里，而房山区、通州区、顺义区、昌平区以及大兴区人口密度显著提升，尤其通州区人口密度提升最快，从2010年的1307人/平方公里提升至2030人/平方公里。这说明城市副中心的建设显著促进了通州区人口密度的提高，人口分布开始呈现明显的分散化和多中心化趋势，北京市正在由单中心集聚向多中心的城市发展新格局转变。

第三，人口经济分布的均衡性有所提高，但仍不协调。北京市人口分布与经济的协调性可以通过人口和经济重心的变迁来说明。人口和经济重心变迁的关系是反映人口经济分布的重要指标。重心概念来源于物理学，是指区域空间中各个方向上的力量能够维持均衡的点，可以表示人口、经济等社会现象在特定区域内分布的平衡点。重心在区域内所处位置的不同反映出特定指标在特定区域分布均衡状况的差异[5]。借助ArcGis软件可以计算出北京2010年和2020年人口和经济重心的变动情况，如图2所示。可以看出，北京常住人口重心和经济重心的距离逐渐缩短，与2010年相比，2020年人口重心向东南方向移动了664.5米，经济重心向西北方向移动了451.8米，人口经济分布的均衡性有所提高。

图2 北京2010年与2020年人口和经济重心的变动情况

尽管北京常住人口重心和经济重心的距离有所缩短，但北京各区的经济人口系数①关于经济人口系数的内涵，我们曾在《从人口分布的不均衡性看北京“城市病”》（刊发于《中国发展观察》2013年第5期）一文中进行过详细论述。差距仍然较大。从图3可以看出，核心区在人口逐渐减少的情况下经济活力不降反增，说明核心区人口创造力具有较强的比较优势，经济实现了更高质量的发展。海淀和石景山区的经济人口系数同样增长较快，但几个人口增加较快的新城经济人口系数却比较低（远低于1），尤其通州作为副中心城市，在人口增长速度显著提升的情况下并没有带来经济活力的快速提升。而顺义区在人口显著增加的情况下经济人口系数反而大幅下降，说明人口的增加并不必然促进经济活力提升,只有实现人口与产业的协同发展, 才能更好地提高人口的经济产出。北京新城在协同推进人口与产业的均衡分布方面仍有较大的提升空间和潜力。

图3 北京市各区经济人口系数变化情况

第四，北京有疏解而少辐射，对周边节点城市经济发展仍然缺少辐射带动作用，都市圈群效应不足，空间结构仍需优化。从首都都市圈来看，河北六市在首都都市圈中的经济人口系数除唐山外均处于较低水平，并且除了保定市和廊坊市，其他四个城市都不同程度地有所降低（如表3所示）。从人口比重来看，除了廊坊市人口比重提高外，其他五市人口比重都有所降低，因此，在极严厉的调控措施使人口不增的情况下，北京并未同步带动环京地区人口量级提升，北京周边城市人才吸引力和承接能力亦较弱。根据2020年高质量发展城市排名①任泽平等：中国城市高质量发展排名，https://mp.weixin.qq.com/s/gAMKyU4TKWn-ueFjUmLvbg.，50强中近八成地处发展成熟的六大城市群，其中长三角、珠三角城市数量占比48%。前50名中长三角经济人口系数为1.73，城镇居民人均可支配收入60678.7元，明显高于其他城市群。珠三角人口更年轻、人才吸引力更强。

表3 首都都市圈内雄安新区及河北6市经济人口系数变化

首都都市圈中北京周边城市没有形成城市群中应有的中小城市的人口经济聚集，北京-天津-河北间的城市协作尚存在问题。从整个都市圈来看，北京有疏解但少辐射，对周边节点城市的辐射带动作用依然不足，没有形成长珠三角洲那样的城市群内部大中小城市合理分工，都市圈缺乏城市之间的群效应。当前京津冀城市群即使在经济规模上已经具有世界级体量，在基本要素的拥有上也已经具备了世界级城市群的素质，但在经济发展与功能分工上，与国外世界级城市群仍存在较大差距。

第五，雄安新区人口持续增长，京津冀人口重心由雄安新区边缘向东北移动至雄安新区内，但雄安新区还没有形成吸引源。根据“七普”数据，2020年雄安新区人口总量为121万人，与“六普”数据的106万人相比，人口增加15万人，占首都都市圈人口比重由1.4%提高至1.7%。随着雄安新区承接北京非首都功能疏解和大规模开发建设的同步推进，交通设施不断完善，对外高速公路骨干路网“四纵三横”已经全面形成，城市活力与吸引力进一步提升。根据《雄安新区2021年大数据研究报告》，2021年雄安新区常住人口同比增长4.5%，总体保持着较为稳定的人口吸引力。雄安新区的城市功能区数量同比增长了20%，城市空间配套设施更加丰富，城市人口密度分布进一步合理。2021年雄安新区相继发布《河北雄安新区居住证实施办法（试行）》《河北雄安新区积分落户办法（试行）》和《关于加快聚集支撑疏解创新创业新人才的实施方案》，不断深化人口管理服务制度改革，在人才引进方面展示出巨大潜力。此外，通过京津冀城市群2010年和2020年人口重心的变化（由图4所示）可以看出，京津冀人口重心由雄安新区边缘向东北移动至雄安新区内，这表明雄安新区具备较强的平衡人口压力能力，是疏解首都人口的理想区域[6]。尽管如此，目前雄安新区仍处于建设期，产业还没有构成吸引源，人口增长情况仍不容乐观。

图4 京津冀城市群2010年与2020年人口重心的变化

综上所述，首都都市圈在人口分布方面仍不够合理，尤其在疫情加重管制情况下更会加重这种局面，因此，要促进人口合理分布，未来需更强调市场的作用。市场化程度高的长三角和珠三角人口分布显然就更合理。

二、影响首都都市圈人口-经济合理分布的三大壁垒

都市圈强调城市之间经济联系的紧密度和交通的通达性，因此都市圈人口聚散的驱动力量主要来源于经济因素和交通因素或者说公共服务因素两个方面。在经济因素方面，都市圈内各城市资源环境、区位要素所形成的功能定位和政府产业发展政策促进了各地区产业结构升级与布局变化，再加上职住功能的改变和城市社会文化与生态功能提升，影响了都市圈的空间结构，从而影响人口的流动和分布。在公共服务方面，随着都市圈的发展，劳动力和资本要素流动逐渐增强，以“人”的需求为中心的公共服务的共建共享逐渐成为吸引人口的重要因素。基础设施的完善性、交通运输的通达性、优质医疗和教育资源的可获得性以及社会保障的一体化程度都成为人口疏解与承接的刚性因素。

通过对比近两次人口普查数据，可以看到首都都市圈人口-经济分布的均衡性仍有待提高，首都都市圈存在人口结构-经济发展-城市协作困境。这主要源于首都都市圈人口聚散的驱动机制不顺畅，存在三方面壁垒：行政壁垒、规划壁垒和发展壁垒。而且首都都市圈行政色彩过浓，难以体现市场经济条件下人口流动的动力特征。

（一）行政壁垒

首都都市圈涉及北京、天津两个直辖市和河北省六个地级市，虽然在京津冀协同发展的战略推进下，三省市协同发展机制逐步落实，但始终没有突破行政区划和属地化管理原则限制的掣肘，跨区域合作难度依然较大，行政区经济特征仍然明显。在首都都市圈内，首都的特殊性使得三地行政区等级差异较大，行政区域利益特征更为明显，区域合作与摩擦并存。在政府主导型的制度变迁进程中，地方政府虽然在合作过程中能够形成一些共识，但政府间的合作仍不够顺畅，经济协调和沟通渠道不畅，生产要素不能完全自由流动，经济社会的协同发展就很难达到。例如，在区域发展思维模式的约束和利益分配的影响下，各地区盲目追求产业链高端部分，没有充分考虑到自身的区位优势和产业发展的比较优势，导致基础薄弱的地区一方面高端产业发展不起来，另一方面又没有在发挥自身优势的基础上做好产业链的互补，造成市场分割和产业同构，使得城市之间竞争大于互补，发展薄弱地区人口向中心城市流出。

不仅如此，行政壁垒还严重影响了首都都市圈交通的通达性。京津冀三地之间的高速路上设有重重关卡，为近百万环京通勤人员的通勤之路增添了很多障碍，尤其近两年在疫情影响下这种阻碍更加明显，使得环京城市之间交通成本极为高昂，仅城和城之间的通行时间大多已不满足“1小时通勤圈”的要求，门和门之间的通行时间多数人在2小时以上，严格来说已经很难形成长期稳定的都市圈吸引力。

而上海大都市圈内，上海与周边城市之间，以跨城通勤为表征的城际联系几无障碍，一体化程度不断加强。比如上海与苏州之间在交通运输网络方面，铁路、公路等全面联通，通勤联系强度不断提高。根据2021年《长三角城市跨城通勤年度报告》，苏州市是流入上海市域及中心城区跨城通勤者的最主要居住地，跨城通勤中35.9%是与上海中心城区的通勤联系。苏州各区县中，昆山市与上海市域通勤联系最为紧密，昆山流入上海市域的跨城通勤者和上海流出至昆山的跨城通勤者占比双“第一”，分别为72.4%、64.0%，且城和城之间通勤时间在半小时以内。

（二）规划壁垒

行政区之间的行政壁垒往往也导致了规划壁垒。虽然京津冀自上升为国家战略以来，已经从多层面出台了多方位的规划，但仍然缺少能够从整体性和系统性角度进一步明确各城市功能定位、提高北京与环京各城市紧密度以及通达性的首都都市圈规划。当前首都都市圈内各量级城市功能差异化并不显著，核心城市与周边中小城市之间的互补效应不足，人才和资本要素仍然集聚于北京和天津，很难向河北流动，虹吸效应在一定程度上大于辐射效应，正外部性不显著。北京在非首都功能疏解过程中，由于周边城市的地区功能和产业结构不合理，无法承接北京的转移产业和配套产业，造成大量北京企业和人才流向长三角和珠三角地区，使得中心城市要素成本快速上升，而周边中小城市又明显发展不足。

（三）发展壁垒

首先，首都都市圈内各城市基础设施梯度落差较大。以交通基础设施建设为例，高密度的路网对于充分发挥中心城市的辐射功能具有重要作用。虽然随着京津冀地区交通一体化进程不断深化，“四纵四横一环”综合运输大通道基本形成，但是交通发展仍不平衡。京津冀不仅人均区际和城际快捷交通（航空、高铁、城际快轨）、人均城市道路面积、人均城市轨道交通以及规模以上港口泊位数等低于长三角和粤港澳大湾区水平，而且在首都都市圈内北京没有与周边城市形成多中心的发达网络格局，小空间的城际轨道连接严重不足，区域轨道交通网络覆盖不够[7]。尤其都市圈市域（郊）铁路水平较低，难以支撑中心城区与郊区和周边城市的城际交通出行①在上海都市圈内，上海与周边城市的基础设施同城化不断提高。通过12306 App可以看到，一天内苏州到上海的列车可达258趟，从最早2:29到最晚22:55；无锡到上海的列车可达237趟，从最早0:54到最晚23:08；昆山到上海的列车可达129趟，从最早6:32到最晚22:30。而北京到周边很多城市还未通铁路，即便交通紧密度高的北京到天津一天也只达到137趟列车，北京到固安有9趟列车，到廊坊有27趟列车，到燕郊只有2趟列车（普通列车）。。即便在市郊铁路建设相对较好的北京，2020年底市郊地铁运营里程新增125.6公里、达到400公里②数据来源：2021年北京市交通发展年度报告。，但和东京都市圈市郊铁路2013年5000公里长度相比，仍有很大差距。

其次，公共服务共享存在壁垒。在都市圈的发展过程中，公共服务资源在空间上呈现圈层化递减特征，在时序上滞后于人口流动，再加上行政区划分割，内外圈层间落差更为显著，已成为制约都市圈高质量发展的突出问题。在首都都市圈内，京津冀三地公共服务供给能力差异较大，资源分布极不平衡，教育文化、医疗卫生、生活服务等公共服务资源向北京、天津城市核心区集聚，越向外围的圈层，公共服务供给数量越少，水平越低。河北省整体的社会公共服务资源基础薄弱，尤其是优质公共服务资源更为稀缺。2020年北京、天津每10万人高校生人数分别达到5393人和4430人，而河北仅有2700人。北京、天津每千人拥有的卫生技术人员分别为12.61人和8.22人，而河北仅为6.96人。

公共服务资源的差异不仅存在于京津冀三地之间，还存在于各城市内部，即便是公共服务资源丰富的北京，各区之间分布也很不均衡。根据《北京公共服务发展报告（2020-2021）》对北京16个区公共服务绩效的综合评价，东城区和西城区的公共服务水平一直较高，且相对均衡。朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区4个中心城区的公共服务水平存在较大差异，各区在部分维度具有一些优势，但也存在个别短板。而城市副中心和平原新城总体排名靠后，几乎没有较为明显的优势。除了空间分布上的不均衡，公共服务资源外溢还表现出时序上的滞后。因为公共品之间存在竞争性和随之而来的歧视性供给，公共服务资源从中心向外围的溢出通常滞后于人口溢出。由于户籍制度以及公共服务业建设和生长周期长等因素，地区间公共品供给的总量和结构存在很大差距，公共服务共享仍然存在壁垒。

再次，京津冀三地经济紧密度低。从整体来看，京津冀城市群人口-产业-空间综合发展水平在2014年之后显著提高[8]，但城市间经济联系不均衡。城市群经济联系方向与人口流动方向基本一致，呈现典型的“中心—外围”梯度扩散特征。城市间的经济联系强度与中心城市的发展水平呈正相关，与城市间的距离呈负相关。北京和天津位于京津冀区域经济中心地位，城市群经济联系主要集中在北京市、天津市、唐山市和廊坊市，其他城市间经济联系较不紧密[9]。与此同时，京津冀对北方经济的辐射能力也亟待提升。

综上所述，京津冀区域整体的集聚效应远大于溢出效应，京津冀各城市的经济要素仍在快速向北京市和天津市聚集。再叠加基础设施梯度落差和公共服务共享的壁垒，增加了都市圈人口-产业-城市协同阻力，不利于人口经济合理分布。

三、破壁垒，拆藩篱，多措并举共促首都都市圈人口经济合理分布

建设现代化首都都市圈是促进京津冀空间结构和布局优化、建设世界级城市群的重要着力点。2022年2月《北京市国土空间近期规划（2021年-2025年）》已正式获批，明确北京市要加快建设现代化首都都市圈，持续推进跨界地区的协同发展水平。加快建设现代化首都都市圈，需要发挥北京“一核”辐射带动作用，明确都市圈内各城市的功能定位和梯次布局，以快捷高效的现代化交通体系为支撑，构建通勤便捷、功能互补、产业配套的圈层结构，促进首都都市圈人口经济合理分布。但现代化首都都市圈的建设仅靠北京是不够的，目前亟需从首都都市圈空间协同规划出发，加强市场的力量，破除省级壁垒，拆除藩篱，疏通首都都市圈人口聚散驱动路径中的堵点，促进大城市内部合理发展，助推首都都市圈健康发展。

（一）编制首都都市圈空间协同规划，加强顶层设计，破除行政壁垒和规划壁垒，促进首都都市圈同城化和一体化发展

都市圈不是传统的行政区，而是现代经济社会功能区，在交通网络建设、生态环境保护以及社会治理等方面[2]，经常需要跨行政区划进行规划建设。首都都市圈规划的编制涉及多个不同主体，不仅包括首都、天津直辖市、河北省及其六个城市，还包括相关县级行政单元、跨界地区镇级单元（如河北燕郊镇），以及各市发改委、交通委和生态环境局等相关部门，必须突破行政壁垒的障碍，从区域一体化发展的高度来进行高质量的整合规划。规划编制的过程也是不同主体之间互相博弈和竞合发展的过程，需要打破行政区界限，理顺跨界地区关系，统筹考虑不同利益主体的多方诉求，增强体制机制的耦合性和互补性，加强综合集成创新，最大限度凝聚发展力量。可以说，规划的编制过程在一定程度上比规划的结果更为重要。目前上海已经联动周边地市共同编制上海大都市圈空间协同规划，并进一步推动了跨界地区的实践探索和协同发展[10]。京津冀也需要都市圈中观层面的规划，围绕北京“四个中心”的发展定位，向城市副中心和雄安新区下放更多行政权，促进城市副中心和雄安新区与周边地区一体化发展。同时，通过多主体参与的深度同城化发展，充分发挥北京的辐射效应，提高新城的综合承载力，形成“都市圈—中心城市—中小城市（镇）”的多层级区域空间发展模式，持续提升现代化首都都市圈的可持续发展能力，引导人口在大中小城市构成的都市圈范围内合理分布，从而促进经济与人口发展程度更加协调，助推京津冀城市群高度一体化发展。

（二）加快建设城市副中心和雄安新区，提高平原新城的综合承载力，培育新的城市增长极

与长三角城市群相比，京津冀内部缺少类似南京和杭州这样的次中心城市和众多充满活力的中小城市。因此，要建设定位清晰、梯次布局、协调联动的现代化首都都市圈，就需要注重提升都市圈内次中心城市和中小城市的功能。

第一，加快建设城市副中心和雄安新区，提高平原新城综合承载力，加强平原新城与中心城区、城市副中心以及生态涵养区的协同发展。作为北京新的两翼，北京城市副中心与雄安新区在承接北京非首都功能疏解中都承担着重要使命，需进一步完善功能疏解承接机制，加快实施一批国家重大科技项目和应用示范项目，进一步深化“两区”建设、国际科技创新中心建设、数字经济与国际消费中心城市建设，加快推进第二批市属行政事业单位有序迁入和环球影城二期建设，提高副中心整体就业吸引力，深入推进产业和人口合理布局。同时还要加快建设通州区与“北三县”一体化高质量发展示范区，在规划管理、投资审批、财税分享、要素自由流动、公共服务以及营商环境等方面探索协同创新路径。

另外一翼的雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，是促进首都都市圈人口连绵分布的重要区域。雄安新区与周边地区一体化发展新格局是促进京津冀世界级城市群建设的关键环节。目前雄安新区与北京中心城区、北京城市副中心的重点产业发展方向存在一定程度的雷同，因此需要进一步明确产业发展与布局方向，与城市副中心错位承接功能疏解。要支持雄安新区构筑承接中央机构的政策平台，深入探索央地融合发展新模式[11]。加快推进能够承接北京非首都功能疏解的重大标志性项目，加快建设新型基础设施，高起点建设产业发展高地，促进雄安新区与北京、保定以及廊坊等周边城市协同发展，形成联系紧密、高度一体化的都市化区域，增强产业和人口聚集力。

平原新城是首都面向区域协同发展的重要战略门户，是承接中心城区适宜功能和服务保障首都功能的重点地区，是北京市未来的新增长极。要将其加快建设成为高新技术和战略性新兴产业集聚区和产业链中的关键枢纽型节点，推动平原新城与中心城区、城市副中心以及生态涵养区的协同发展。系统集成土地、住房、人口、投融资等一揽子政策在平原新城落地，创新园区管理服务、腾退空间利用以及科技成果转化等体制机制，增强新城自我造血功能，激发新城发展内生动力，提高平原新城的人口承载力。只有北京人口经济实现合理分布，才能更快推进首都都市圈一体化发展。

第二，持续推进都市圈交通网络互联互通,加快推进“通勤圈”一体化发展，改善核心城市与中小城市之间的交通联系，构建综合、绿色、安全、智能的立体化、现代化交通体系。在公共交通基础设施建设方面，通过多种途径加密拓展城际铁路线网覆盖率，加快建设快速交通网，提升互联互通水平，形成内联外通的大运力快捷运输通道。协调推进京津冀城际铁路联络线建设，加快推进城市轨道平谷线建设，研究利用京九线、京哈线、京广线等向环京地区提供通勤服务的可行性。在1小时“通勤圈”内，优化北京到周边城市尤其是副中心与“北三县”的公交线路，共建区域快速公交走廊，推进厂通路等跨界道路建设，完善轨道交通换乘枢纽体系。要加速交通服务同城化，推动检查站优化设置，减少交通障碍，减免副中心和平原新城到中心城区的高速路费用，加强点对点的通勤能力，促进交通节点有效衔接。大力推进都市圈城际铁路、市郊铁路的公交化跨区域运营，提升城际旅客联程运输服务，不断提升“通勤圈”的通勤效率。完善城乡客运班线与城市公交对接，实现城乡客运班线的公交化运营。此外，还要以大城市和铁路枢纽为节点，推进水铁联运、空铁联运与公铁联运等，加快形成区域性综合交通枢纽[7]。

第三，加快形成现代化首都都市圈具有梯度的产业链条和有效的产业衔接机制,提高高端要素资源集聚能力。发挥“有为政府”和“有效市场”的合力,完善协调合作机制和市场一体化机制,形成具有梯度的产业链条和有效的产业衔接机制，推动河北产业转型升级，促进首都都市圈产业链与创新链的融合发展。要支持重点产业承接平台建设，推动应用场景和技术项目合作，共建新能源汽车、工业互联网等上下游衔接的产业链和供应链体系。

一方面，选择高技术产业发展具备一定基础的城市(区域)，比如河北燕郊、沧州和保定，结合城市区位优势和产业优势条件，将其培育打造成为都市圈内新的关键节点城市（区域）。推动北京相关产业的技术成果向关键节点城市（区域）流动，并通过融入新的创新型产业部门，提升节点城市的产业链与创新链融合度。例如对于燕郊，要充分发挥其突出的区位优势，通过“飞地”形式加强产业园区合作，突出园区特色，在协作体制、财税转移和指标流转等方面积极探索，不断将共建产业合作园推向新高度。要积极融入北京城市副中心自贸试验区建设，建立自贸试验区协作区，加强错位互补、联动发展，全方位、多领域、深层次对接融入北京城市副中心。燕郊还可借鉴昆山的先进经验，推出与北京实现跨区域通用通兑的科技创新券，燕郊企业可直接购买北京科技服务资源，北京服务机构可直接在当地兑现燕郊财政扶持资金，促进创新资源在两地自由流动，并为北京、燕郊两地人才科创合作提供空间，进一步推动燕郊与北京的同城化发展，促使人口合理分布。

另一方面，充分发挥冬奥会的集聚效应和溢出效应，以赛事举办地北京奥林匹克核心区、首钢地区、延庆区和张家口崇礼区为核心节点，依托冬奥场馆和产业园区，大力推动体育产业、文化休闲和冰雪旅游融合发展，打造区域赛事会展聚集地和建设全民健身引领地，推动延庆、张家口实现转型发展和跨越发展，为持续带动首都都市圈区域一体化长远发展注入新动力。

第四，聚力培育中小城市“专精特新”企业，带动中小城市快速发展，引导创新创业人才在都市圈内高度集聚，促进都市圈可持续均衡发展。“专精特新”企业的发展有利于都市圈内中小城市（镇）的城市化发展，与中心城市的城市化实现互补性平衡，由此减弱中心城市的虹吸效应，有效助推都市圈一体化和共同富裕的实现。“专精特新”企业的蓬勃发展有助于促进资源从大城市向中小城市（镇）转移，形成渗漏效应。从河北省202家国家级专精特新“小巨人”企业的分布来看，“小巨人”企业地域分布数量基本和地域经济总量一致。因此，可以发挥各类京津冀合作平台的桥梁作用，通过有力有效举措，吸引京津科技资源，聚焦先进制造业产业集群，促进产业链中的龙头企业与“专精特新”中小企业跨界融合，突破研发、生产制造和市场营销壁垒，提升产业链上下游协作配套水平，培育新的经济增长点，从而促进中小城市和中心城市的协同发展。

（三）以公共服务均等化为目标，突破发展壁垒，推进都市圈中心城市和中小城市高质量发展，促进人口合理分布

第一，通过制定首都都市圈基本公共服务一体化专项规划或者行动方案等方式，尽快形成首都都市圈基本公共服务一体化的任务单、时间表和路线图。建立清单制度，按照有关规划和标准，每年对都市圈各城市基本公共服务一体化的实现程度进行测评，并将测评结果纳入干部考核体系。

第二，加快推进北京公共服务均衡发展。在城市副中心，坚持补短板与提质量同步推进，高质量规划建设管理副中心基本公共服务设施，重点统筹推进一批市属优质教育资源和医疗资源向城市副中心转移疏解，同时向“北三县”纵深布局。对于平原新城，有序引导中心城区教育、医疗等公共服务资源向平原新城精准转移，编制实施平原新城公共服务补短板项目清单，在加快推进名校分校和三甲医院新院区建设的基础上，注重优质教师和医务人员的培养，加大核心区优秀人才到平原新城的轮岗力度，对到平原新城轮岗、挂职、交流的医护人员、研究人员、教师等专业技术人员累计工作满一定年限的，加大培养支持力度。在生态涵养区，坚持生态环境保护与农民生活改善相协调，健全城乡一体的公共服务体系。

第三，加快提升雄安新区公共服务水平，创新人才引进机制，有效吸引北京人口转移，促进周边地区人口向雄安新区集聚。雄安新区未来将是一座以外来人口为主的城市，如何吸引、留住外来人口特别是高层次人才是促进雄安新区发展的重要因素。目前，为系统帮扶雄安新区提升公共服务能力，北京与雄安新区共同实施了“基础教育提升、医疗卫生发展、职业培训创新”三大工程。在公共服务硬件设施建设完成之后，人才的引进与培养将是持续提升公共服务软实力的重中之重。一方面，北京要继续深化与雄安新区公共服务的对接支持，开展人才长期交流与公共服务资源的共建共享；另一方面，要同时注重人才的外部引进和内部培养。在大力实施“引人聚才”计划，加强政策引导的同时，增强对高水平人才的内部培养能力。要建设相应的体制环境和优质公共服务体系，通过高校、科研机构以及培训机构等多元主体的力量，构建基于内部培育与外部引进双驱动的人才体系，充分发挥市场与政府的双重作用，创新雄安新区的产学研模式，构建人才基地。此外，还要继续完善以居住证为载体的公共服务提供机制，实行积分落户制度。构建多元化的住房保障体系，打造宜居宜业、可持续发展的现代化新城，从而增强人口吸引力。

第四，完善优质公共服务共建共享制度，构建都市圈内常态化、多层次的区域利益平衡和对话谈判机制，不断完善转移支付制度，建立财力协调机制[12]，大力提升节点城市的公共服务水平，增强节点城市基本公共服务对疏解非首都功能过程中迁移人口的吸引力，增加其贡献度。要将公共服务逐渐从按行政等级配置转向按常住人口规模配置，推进社会保险体系对接，逐步实现社会保障“一卡通”，完善都市圈住房规划和用地供应机制，实现居住证互认，探索跨行政区开发建设保障性住房。增加健康、养老、家政等服务多元化供给，鼓励都市圈城市联建共建养老机构，加快城市设施适老化和无障得改造，推动博物馆、剧院和体育场馆等共建共享。