区域老年教育发展测度与资源配置分析——以长三角地区为例

□程仙平 张雪燕

21世纪以来，整个世界的老龄化趋势都在“史无前例地加快脚步”[1]，根据联合国《2019年世界人口展望》预测“65 岁以上老年人占全球总人比例比将由2019年的1/11，到2050年将提高至1/6”[2]。作为全球人口大国，截至2021年末我国60 岁及以上人口26736 万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口20056 万人，占全国人口的14.2%，“中国如何应对老龄化挑战，将决定它能否变成一个繁荣和稳定的发达国家”[3]。人口老龄化已是新发展阶段我国社会领域的重大民生问题，积极应对人口老龄化已经上升成为国家战略。老龄化社会，世界各国期待“通过为老龄群体提供新的教育机会或开展各类学习项目与实践活动，以及为其创造积极宜居的生活环境等方式。以缓解老龄化给现代社会所带来的负担与冲击”[4]。作为“老有所学”基本内容，老年教育被视为人类社会应对人口老龄化的重要载体。

新发展阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展间的矛盾，老百姓对“公平有质量”的教育更加期待与向往。“更加公平更有质量的教育，是实现美好生活需要的重要动力源泉”[5]。老年教育作为我国教育公共服务的重要构成，应遵循“公平有质量”的价值追求实现“为社会老龄群体提供公平的教育机会和适合的教育资源，促进每一个老年人的终身学习发展”[6]。在致力扩大教育供给破解“一座难求”的同时，社会更加要正视老年教育的公平正义问题，追求“公平有质量”老年教育尤为关键的是保障老年教育资源配置公平，同样这是落实“办人民满意的教育”的重要任务。基于老年教育发展水平测度，考察区域老年教育资源配置差异性，以此推动我国老年教育事业的高质量发展。

一、问题提出

（一）研究背景

“公平有质量”是我国教育事业发展纲要，追求“使适龄社会成员有权利且有条件能够接受的、同样的能力可提供同等的机会的、有利于个体成为促进社会团结的卓越公民的教育。”[7]同样，老年作为个体人生发展的必经阶段，唯有获得“公平有质量”的发展权益才能促进我们社会的健康和良性运营[8]。老年教育是指“按老年人和社会发展的需要，有目的、有组织为所属社会承认的老年人所提供的非传统的、具有老年特色的终身教育活动”[9]，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确要求“将老年教育纳入终身教育体系”[10]。

改革开放40 多年以来，我国老年教育“从悄然兴起到迅速发展，成为一个具有时代标识意义的巨大变化”[11]，当前正经历“嬗变和跨越，实现由自发状态向战略规划层面跃升，由单一教育功能向综合功能跃升，由区域和城乡间不平衡向均衡化发展跃升，由注重量的发展到重视质的跃升”[12]，但解决好发展不充分不平衡问题依然是我国老年教育未来发展主要方向[13]。“理国要道，在于公平正直”，提供“公平有质量” 的老年教育是我国政府必须履行的公共责任，前提是实现为全体的老年人提供更多的教育机会，为尽可能多的老年人提供尽可能好的教育，真正保障教育的公平正义。可以肯定的是，追求老年教育“公平有质量”是新发展阶段高质量发展理念在老年教育领域的落实与深化，推动老年教育“公平有质量” 的发展成为了破解老年教育发展不充分不平衡问题的主要载体和重要手段。与此同时，教育资源是支持老年教育开展的实体性基础，其配置公平性关系到我国现代教育事业的可持续性和教育公平的真正实现。本研究遵循“公平有质量”的教育纲领，“以促进公平和提高质量为重点的内涵式发展”作为分析视角，主要以老年教育发展水平与教育资源配置为观察对象，重点关注并尝试回答：我国老年教育发展水平的现实状况？ 以及老年教育资源配置差异来自区域内还是区域间？差异的具体体现包括哪些方面？ 在此基础上，如何有效解决好老年教育发展不充分不平衡性？

（二）文献回顾

研究从发展水平和资源配置差异性两个维度检视已有的研究成果。目前，开展教育发展水平监测最为普遍的研究方法是发展指数研制与工具测度，即通过设计不同统计指标衡量教育发展指数用于反映和评价教育发展状况；同样，基于量化思维考察发展水平的前期成果主要聚焦基础教育、高等教育和职业教育等领域的发展分析，如研究者王善迈等人通过教育机会指数、教育投入指数和教育公平指数3 个二级指标、18 个三级指标构建教育发展指数，构建了教育发展指数模型[14]；研究者方晓东等人构建由教育机会、教育条件、教育质量和教育公平4 个一级指标、12 个二级指标和46 个三级指标构成的教育综合发展水平评价指标体系，并对我国各地区教育综合发展指数进行了测算评价[15]；研究者翟博基于教育机会、资源配置、教育质量、教育结果等4 个维度构建我国教育均衡发展指标体系，通过标准差、变差系数、教育基尼系数测度教育发展离散程度来考察我国教育均衡情况[16]。我们发现，通过构建评价指标监测老年教育发展现状的前期研究成果极为少见，这与当前我国老年教育发展的时代背景和丰富实践存在巨大落差。与此同时，教育资源配置研究也主要关注普通教育领域，其中多数研究主要通过包括生均教育经费、师资结构数据、办学场地等要素对我国义务教育资源的均衡性进行实证分析，如研究者乔锦忠等人采用Leslie 矩阵的队列要素法和实地访谈法对2020—2035年期间我国义务教育阶段在校生数、学校数、教师数和所需经费等进行预测[17]。可以看出，基尼系数和泰尔指数广泛应用于资源配置的公平性分析，其中泰尔指数可运用其分解性特征，能够深度地探究公平性差异的变动原因。

目前，我国老年教育研究亦处于本土探索和国外经验介绍的起步阶段，有关老年教育发展水平评价监测的研究成果鲜见，前期成果中多数评价性研究还主要用“材料感性认知代替数据理性分析”，对老年教育发展水平缺乏系统性比较和评价，特别是老年教育发展动态监测的相关研究尤为稀缺[18]。在为数不多的老年教育资源研究中，研究者于一凡等人对上海市老年教育设施的空间服务范围、空间服务水平和空间资源配置的整体公平性与相对公平性等进行了分析与评价，他们的研究表明老年教育设施的布局存在不同程度的失衡现象[19]；研究者刘雅婷等人借助空间分析哲学视角，选择最短距离函数表征不同类型老年教育机构的空间可达性，采用区域老年人口分布权重进行加权，建构了老年教育资源空间均衡性指数[20]；研究者王剑波等人试图构建产教政协同视角下的区域老年教育资源配置绩效驱动机制框架，运用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，通过分析老年教育资源配置集合和老年教育资源产出集合间的关系，试图找出多重因素并发影响区域老年教育资源配置效率的复杂因果机制[21]。可以看出，目前有关老年教育发展监测和资源配置的研究成果更多的是通过理性思辨或材料提炼等途径对某一问题进行综合性分析，研究视角较为单一，分析框架上缺乏整体性思维，一定程度上也约束研究成果的运用推广性。

开展老年教育发展水平测度是我国老年教育事业发展的重要内容。可以预见的是，积极应对人口老龄化背景下科学准确地测算、评价及比较老年教育资源配置及发展趋势情况，这对于我国老年教育事业规划编制和水平监测至关重要。基于此，研究基于“公平有质量”的教育政策主张，以长三角地区为例重点从发展水平和教育资源差异性两个层面考察我国老年教育发展总体情况，深入分析各区域间及区域内老年教育资源配置差异性，探索老年教育高质量发展对策建议。具体的研究分析框架见表1，首先采用熵值法构建老年教育发展评价体系对老年教育发展水平进行测度，计算出老年教育发展指数用以衡量老年教育发展梯度；其次，主要聚焦老年教育发展差异性，采用泰尔指数对老年教育资源配置差异化进行比较和分析，研判老年教育发展不均衡性特征与因素；最终，以期为推进我国老年教育公平提供研究借鉴与对策建议。

表1 研究的分析框架表

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本研究重点以长三角地区老年教育为研究对象。作为我国经济社会发展最高区域，长三角地区的区域内老龄化程度更显紧迫（见表2）。2019年5月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式印发实施；2019年11月，长三角地区三省一市共同签署《长三角地区社区教育、老年教育协同发展三年行动计划（2019—2021年）》，致力协同推进老年教育事业发展；2021年4月，教育部发布的《长三角教育现代化指标体系（试行）》明确提出“到2025年，长三角地区老年教育参与比例要达到35%”工作要求；源于国家政策的大力支持和厚实发展基础，某种程度上长三角地区的老年教育发展情况具备研究代表性。

表2 长三角地区三省一市老年人口年龄构成表

研究所采用的数据，主要来源自行设计统计表统计获得。综合考虑数据统计的获取性和客观性基础上，研究自行选取长三角地区5 个设区市的城市（市级）以及5 个市级下辖的36 个区县（县级）；主要数据涵括了2020年度老年学校总数（所），老年学校建筑面积（㎡）、老年教育教师人数（人）、老年教育办学经费投入（万元）、在学老年人数（人）、在学老年人性别数 （人） 以及老年教育服务满意度（%）等统计信息。为了保证各地数据具有可比性，研究用老年学校密度、人均校园建筑面积、人均办学经费投入、老年教育师生比、在学老年人比例、学员性别比例和满意度等指标进行计算，其中各项指标总体描述见表3。分析显示，36 个县级（区县）的人均校园建筑面积和人均办学经费投入指标的均值差异性较大，明显高于其它指标；均值差异性较小的是老年学校密度、老年教育师生比和学员性别比例。

表3 各项指标总体描述（N=36）

在具体数据分析处理上，主要采用熵值法构建老年教育发展评价指标体系计算长三角地区老年教育发展指数用以综合评价区域老年教育发展水平与质量，其中评价指标体系包括教育资源配置（老年学校密度、人均校园建筑面积、人均办学经费投入和老年教育师生比）和教育服务质量（老年人在学比例、在学老年人性别比例和满意度）二个分析维度。其次，采用泰尔指数实证分析长三角地区老年教育资源配置差异性与公平性，重点内容是检验差异主要来自区域内还是区域外。

（二）分析模型

1.区域老年教育发展评价体系构成。通过某种评价方法确立指标权重形成评价体系计算出教育发展指数，用以评估和监测教育发展水平在学界已有一定研究基础。目前，国内学者多数选用的评价方法包括有层次分析法、德尔菲专家法、模糊综合评价法、数据包络分析法、熵值法、主成分分析法等等，考虑到人为确定权重的主观性以及多指标变量间信息的重叠，研究主要采用客观赋权法——熵值法确立老年教育发展指标权重，形成老年教育发展评价体系。利用熵值法计算权重程序如下：

如现有m 个待评项目，n 个评价指标，形成原始数据矩阵：R=（rij）m×n，其中rij为第j 个指标下第i个项目的评价值。

其中，k=1/1nm

（4）确定指标的综合βj

假设评估者根据研究目的和要求将指标重要性的权重确定为αj（j=1，2，…，n），结合指标的熵权wj得到指标j 的综合权数：βj=

2.老年教育资源配置差异分析。均衡化教育资源配置是推进老年教育公平的关键，基于“公平有质量”政策视角研究主要利用泰尔指数考察老年教育资源配置公平性。泰尔指数是由经济学家泰尔（Theil，1967） 基于信息理论中熵的概念提出的[22]，近些年来在教育研究等社会科学研究得到广泛运用，泰尔指数最大的优点是对组内和组间差异的变化非常敏感，可以帮助研判差异主要来源于组内还是组间。泰尔指数作为衡量资源配置公平性的相对指标，其取值范围为0-1，数值越低表明资源配置的差异性越小、公平性越好，反之差异越大、公平性越差。研究采用的泰尔指数表达式为：

其中式中T 为资源配置差距程度的测度泰尔指数，yi与分别代表第i 地区的资源配置和所有地区的平均资源配置。泰尔指数作为资源配置不平等程度的测度指标具备良好的可分解性质，即将样本分为多个群组时，泰尔指数可以分别衡量组内差距与组间差距对总差距的贡献。泰尔指数分解如下：

即在有k 个分组的情况下，泰尔指数可以被分解为组内和组间两个部分。在上式中，Ta表示组内泰尔指数，Tb表示组间泰尔指数；Tj是第j 组内部的泰尔指数，νj=nk/n 表示第j 组的样本份额，λj=μk/μ 表示第j 组的平均值与组别总体平均值之比。

最后，分别将组内泰尔指数和组间泰尔指数除以总泰尔指数，即得到组内差异和组间差异对总体差异的贡献[23]。

（三）分析软件

研究使用Excel2016 软件建立起长三角地区老年教育发展基本数据库，通过Pycharm 软件对相关数据进行统计分析，计算指标熵值确定指标权重，并计算泰尔指数。

三、研究结果与分析

（一）老年教育发展评价指标体系构成

经过熵值法计算老年教育发展评价体系各指标权重，确立形成老年教育发展评价体系，用以测算长三角地区老年教育发展指数（见表4）。相较而言，七项评价指标中人均办学经费投入（0.1797）、老年教育满意度 （0.1677） 和人均校园建筑面积（0.1663）的权重较高。

表4 老年教育发展评价体系构成

（二）长三角地区老年教育发展指数测度

采用老年教育发展评价指标体系，计算出长三角地区5 个市级地区J 市、N 市、W 市、Z 市和H 市的36 个县级地区（基于科学研究的严谨和数据统计的敏感，研究中样本市级地区统一以英文字母指称，其中辖区内县（区、市）级地区以“市级字母+数字组合”格式指称，下同。）老年教育发展指数值（见表5），以此判断5 个市级地区和36 个县级老年教育发展综合梯度。

表5 长三角地区老年教育发展指数值表

根据老年教育发展指数值，计算得出县级老年教育发展指数均值为2.6860，市级老年教育发展指数均值为2.2224，其中36 个县级地区中老年教育发展水平最高为N2（5.6996），发展水平最低为W5（0.7321)。同样，5 市级地区老年教育发展水平最高为N(2.9263)，发展水平最低为Z（1.6686)。

（三）长三角地区老年教育发展水平聚类分析

鉴于目前尚无老年教育发展水平综合评价的官方数据和研究成果，为了更好地揭示长三角地区老年教育发展水平与差异，研究采用系统聚类法将选取地区的老年教育水平进行主观聚类分组，具体而言是将老年教育发展程度分为4 个层级：发展指数值位列4.000 以上的，表明此地区老年教育发展程度很高；发展指数值处于2.5000～4.000，表明此地区老年教育发展度较高；发展指数值处于1.5000～2.5000，表明此地区老年教育发展程度一般；发展指数值低于1.5000，表明此地区老年教育发展水平较低。具体聚类分组情况如表6所示。

表6 长三角地区老年教育发展程度聚类表

可以看出，36 个县级地区老年教育发展程度存在差异性，处于第一梯队有5 个，第二梯队有14个，第三梯队有13 个，第四梯队有4 个；同样，5 个市级地区老年教育水平都在处在第二（N）、第三梯队（J、H、W、Z）。总体而言，长三角地区老年教育发展水平总体不高，且差异较大。

（四）老年教育资源配置差异来源分析

为了检验长三角地区老年教育资源差异主要来自区域内还是区域间，研究主要对老年教育资源配置各项指标的泰尔指数（见表7）进行分解性分析。

表7 老年教育资源配置的泰尔指数表

在教育资源配置4 项指标中，老年学校密度和老年教育师生比的泰尔指数均小于0.05，这表明2项资源配置指标公平性较好。相较而言，老年教育人均办学经费投入（0.1128）和人均校园建筑面积（0.0977）的泰尔指数较大，说明长三角地区老年教育办学经费投入和人均校园建筑面积的差异性较大，公平性弱。

同样发现教育资源配置4 项指标中，老年学校密度、人均校园建筑面积、人均办学经费投入和老年教育师生比的组间泰尔指数均大于组内泰尔指数，且四项指标的组间差异贡献率均超70%（老年学校密度、人均校园建筑面积、人均办学经费投入和老年教育师生比组间差异贡献率分别为76%、87%、90%和72%），这说明长三角地区的老年教育资源配置差异突出体现在区域间，区域间差异性偏大。

四、研究讨论和政策建议

（一）研究讨论

习近平总书记指出“让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望”，老年教育作为我国老龄事业重要组成部分，应遵循“公平有质量”教育政策价值，扩大教育供给、提高教育质量亦是新发展阶段“办好人民满意教育”的必然要求。我国已经迈进高质量发展的历史阶段，对于老年教育领域而言今后发展的主要任务是通过高质量发展解决好不充分不平衡的问题，满足老龄群体日益增长的享受更公平更高质量教育的需求。为此，在高质量发展理念指向下我国老年教育未来路径，需要重点提升老年教育发展质量和公平等核心内容，研究从发展程度和教育资源配置差异性两个层面探讨了我国老年教育发展现状。

1.发展指数测度表明：老年教育发展均衡不足。长三角地区是我国经济先发达地区，健康的社会经济能够为老年教育事业发展提供坚实的基础。从研究结果来看，长三角地区5 个市级地区发展水平不均衡现象突出。以市级老年教育发展指数值而言，5 个市级地区老年教育发展整体程度不高，彼此间也存在差异化。从县级老年教育发展指数值看，36 个县级地区老年教育发展程度差异化显著，各个市级地区内县级老年教育发展程度也呈现不均衡性。以老年教育发展量化指数为观察点，可以协助研判长三角地区老年教育发展整体概貌。其次，检视区域老年教育政策建设情况，一定程度上也能得到进一步佐证。2011年，上海市发布了《上海市老年教育“十二五”发展规划》，作为长三角地区第一份顶层设计老年教育5年发展规划，事实证明这对上海市老年教育事业发展具有重要促进作用；相较而言，截至目前，江苏省、浙江省和安徽省三地尚无专门的老年教育事业发展规划。2021年，长三角地区首个省域老年教育法律《安徽省老年教育条例》颁布实施，其中明确要求“县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区域内老年教育工作”。就制度建设而言，长三角地区各地对老年教育重视程度和工作力度差异化明显，这同样说明老年教育均衡发展仍在路上。

2.教育资源差异性分析表明：老年教育公平性不足。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确要求“扩大老年教育资源供给”，教育资源配置成为推动老年教育事业发展重要内容，教育资源配置公平性成为了检验“办人民满意的老年教育”重要观测点。从研究结果而言，老年教育资源配置公平性总体偏弱，且区域间差异较大。以老年教育人均办学经费投入为例，长三角地区区域间差异巨大，36 个县级地区中最高可达44 元，最低仅有1.78 元，同样，老年教育的人均校园建筑面积标准差为3.6768。教育公平是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则，当前我国老年教育事业发展仍处于“有学上”初级阶段，教育资源配置公平性乃是满足老龄群体终身学习需求的基本保障。“人民满意的教育亦即更加公平的教育”[24]，老年教育公平作为社会公平的起点，既是我国老年教育事业发展的焦点性话题，也是社会公平价值观在老年教育领域内的延伸。为此，推进区域教育资源配置之间差异性小、公平性高是我国老年教育事业政策评估的成效追求。

3.综合分析表明：老年教育发展质量有待增强。可以明确的是，发展不充分不平衡是社会主要矛盾在老年教育领域的突出表现[25]。“十四五”期间，我国教育事业发展重点在于“建设高质量教育体系”，进而实现“全民受教育程度不断提升”的发展目标。老年教育作为全民终身学习的教育体系的重要内容，但源自地方政府托底老年教育的现状所产生的“木桶效应”，难以实现老年教育高质量发展兑现“服务优质、惠及全员”的能力[26]，提升教育质量是我国老年教育事业发展永恒主题。如前所言，长三角地区老年教育发展水平总体不高，通过老年教育在学人数比、在学老年人性别比以及教育满意度等关键性指标可以清晰看出，“提高老年教育供给与需求的动态契合度，推动老年教育高质量发展”仍是我国老年教育发展的主要目标。正因为如此，我国老年教育需要进行以高质量发展为纲领的内涵式发展路径转换，更加注重满足老年人的终身学习需求，更加注重老龄群体核心素养的养成，更加注重服务积极应对人口老龄化战略[27]，实现老龄群体从“老化”整体转为“优化”的发展目标[28]。

（二）政策建议

基于长三角地区老年教育发展水平与资源配置问题考察，研究借鉴高质量发展、均衡发展等理论依据，从政策层面提出老年教育公平、均衡和质量的完善和提升建议。

1.坚持全员优质，扩大老年教育供给。“老年教育供给只有以需求为导向，解决供需不匹配的矛盾，促进供需平衡，实现根本上推动老年教育可持续发展”[29]。首先，以优质教育资源配置为核心扩大教育供给实现老年教育全员覆盖，尤为重要的是充分整合社会优质教育资源。倡导教养融合，探索老年教育与医疗、保健、养生、养老等有机结合。其次，大力鼓励和支持市场力量介入老年教育事业发展，逐步构建以政府为主导，企业、社会组织等多主体参与的老年教育治理体系[30]，完善政府购买老年教育服务机制，制定落实社会力量参与老年教育服务提供的鼓励和扶持政策。再次，推动政府应将老年教育经费纳入财政预算，合理确定各级各类的老年教育经费承担份额，逐步建立适合城乡老年教育发展的财政投入保障长效机制。扩大教育供给，推进普惠式老年教育服务体系建设，努力建立覆盖全体、层次清晰、融合开放、深入基层的老年教育优质发展体系。

2.坚持教育公平：提升老年教育均衡。老年教育承载着我国社会发展和民生期待所向，老年教育均衡发展“促进实现全体人民共同富裕”的重要内容。强化法治思维，适时制定出一部可行性明确、可操作性实际的独立的、可统筹各门类的《老年教育法》，为老年教育公平发展“保驾护航”；长期以来，“我国老年教育的发展既无法与现有教育制度相融合，也尚未形成完善的独立发展体系”[31]，这需要我们清除阻碍老年人教育参与的制度性因素，强化政策整合为老年教育发展营造良好的政策环境；遵循社会正义和教育公平的价值取向，将“老年教育纳入本级政府基本公共服务职能体系”[6]，制定干预措施有效缩小区域、城乡和群体间的老年教育发展差距化，促进老年教育实现“基本均衡”到“优质均衡”理性跨越，进而推动老年教育从“学有所教”走向“学有优教”，保障和落实老龄群体享有公平有质量的教育服务。

3.坚持科学发展：强化老年教育监测。教育监测是老年教育事业可持续发展，当前我国老年教育事业发展统计工作仍处于初期阶段，政府职能部门尚未将老年教育发展纳入社会发展统计中，遑论建立可行、合理和科学的老年教育统计规范和数据标准。可以明确的是，开展教育监测已经成为老年教育可持续性发展不可或缺的要素。这其中，尤为关键的是构建老年教育监测评估体系，探索和优化老年教育监测评估方法与实施方案，构建监测、行政、督导“三位一体”的区域老年教育质量监测体系；积极采用现代数字技术跟踪并科学评价老年教育发展水平，把握变化趋势与特点诊断实践中的问题与总结经验，为精准施策和及时破解难题提供支撑，能够为老年教育发展提出可供选择的政策建议。同时，科学运用老年教育发展监测结果，倡导建立区域内老龄人口动态监测机制，如依托辖区内老年人口比例科学合理分配优质教育资源。

“发挥老年教育的杠杆联动作用以解决老龄化问题成为国内政策制定者及学者的普遍共识”[32]，提升老年教育质量、促进老年教育均衡是高质量发展的必然要求。研究坚持事实依据，试图构建一套较为合理、科学指标体系和评价工具，但研究仍需要突破老年教育数据和研究工具等短板，才能更好地服务我国老年教育事业和科研。