国土空间规划体系下的“一张图”建设

胡兆平 游建标

(1. 江西核工业二六八测绘院, 江西 上饶 334000; 2. 江西省地质局第八地质大队, 江西 上饶 334000)

0 引言

随着先进技术和城市信息化、精细化管理理念的不断提高,各地政府部门陆续开展了规划“一张图”、国土“一张图”以及林业“一张图”等信息化建设,但这些“一张图”建设存在如下问题：一是缺乏统一的部门进行顶层设计,导致“一张图”建设重复建设,资源浪费；二是各类“一张图”只涉及本部门内的数据整合,各部门间数据标准规范不统一,导致数据共享难和应用难;三是部门间开展协同审批工作时,由于“一张图”的规划成果标准不一致,导致规划冲突不断。2018年,随着自然资源部门成立,各类“一张图”开始整合成国土空间规划“一张图”,因此如何构建“好用、易用和管用”的国土空间规划“一张图”,成为国土空间规划改革的一种重要工作。本文以江西某市的实际情况出发,详细阐述了国土空间规划体系下对国土空间规划“一张图”建设的新要求、国土空间规划“一张图”建设的总体框架、定位、数据库建设内容以及应用实践等内容,为其他城市开展国土空间规划“一张图”建设提供借鉴作用。

1 国土空间规划体系下的“一张图”发展新要求

国土空间规划体系下的“一张图”建设根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然资源部信息化建设总体方案》等文件精神,在空间规划管控、空间规划监督实施以及空间规划数据共建共享3方面提出了新要求。

一是实现国土空间规划全域对象“一张图”管控。根据《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》的要求,国土空间规划“一张图”建设是以“山、水、林、田、湖、草、海、 城”构成的全域空间为对象,以农业、城镇以及生态空间为约束,对国土空间进行治理和保护开发,实现从规划编制、审批、实施、监督、监测、评估、预警到更新完善国土空间规划全过程、全域、全要素精细化管理。

二是以动态监测、评估预警为技术手段,实现国土空间规划监督实施。国土空间规划监督实施的重要手段是建立“一年一体检、五年一评估”的动态监测、预警评估机制。它是以城市发展特色指标、空间规划核心指标为基础,实现对城市运行概况、空间规划要素、规划管控空间以及社会经济要素等进行监测和评估,是对国土空间规划的现状进行监测和指标式管理。与此同时,监测和评估成果将与国土空间规划“一张图”监督实施信息系统进行对接,为国土空间规划管理提供决策支持。

三是以信息化手段为支撑,实现空间规划数据共建共享。国土空间规划“一张图”建设是在新时期、新技术以及新顶层设计的基础上,对原有多规合一“一张图”从数据管理到运用方式的一次全面改革。数据管理方面,国土空间规划“一张图”集成了国家、省、市、县各级、各类国土空间规划成果,实现了规划管控要素、主体功能区战略的精准落地。运用方式方面,推进了国土空间规划行政审批流程的改革,从而实现政府部门间的数据共建共享和交换。

2 国土空间规划“一张图”总体设计

2.1 框架设计

根据国土空间规划体系下的“一张图”发展新要求,“一张图”建设应在标准规范和保障措施的基础上,构建全市全域覆盖的多源多尺度国土空间规划“一张图”数据库,为国土空间规划分析评价、成果审查管理、监测评估预警、用途管制和开发利用等应用服务提供数据、功能和模型支持。国土空间规划“一张图”框架设计包括保障措施、标准规范及管理机制、国土空间规划“一张图”数据库、指标模型体系以及应用服务五大核心部分。国土空间规划“一张图”框架设计示意图如图1所示。

保障措施主要包括保证“一张图”稳定运行的安全、制度、组织、资金、运行维护以及共享交换相关的措施。标准规范及管理机制主要包括国土空间规划“一张图”的一个管理办法、一套管理机制以及一套标准规范手册等。国土空间规划“一张图”数据库包括现状、规划、管理以及社会经济等数据。指标模型体系主要包括指标库和模型库。国土空间规划“一张图”为国土空间规划编制、监督实施、动态预警、用途管制以及开发利用等应用服务提供决策支持。

图1 架设计示意图

2.2 定位设计

国土空间规划“一张图”是自然资源业务管理、行政审批管理最为核心的空间基础设施,为国土空间基础信息平台、国土空间规划“一张图”监督管理系统以及自然资源一体化信息服务平台等平台提供数据应用、数据分析以及数据支撑。国土空间规划“一张图”定位示意图如图2所示。

图2 国土空间规划“一张图”定位示意图

3 国土空间规划“一张图”建设内容

3.1 建立完善的标准规范及管理机制

为保障国土空间规划“一张图”建设的有序开展、稳定运行以及数据动态更新维护,需建立完善的标准规范以及管理机制,主要包括一个管理办法、一套管理机制以及一本标准规范手册。一个管理办法是指国土空间规划“一张图”管理办法,主要明确各个不同主体在“一张图”建设、管理和应用工作中的职责分工,建立工作事项协调处理机制。一套管理机制是指国土空间规划数据的处理、汇交、入库、更新维护以及共享交换等管理机制和国土空间规划业务运行的管理机制,如,省、市、县级纵向数据、政府不同部门间横向数据汇交的规则、工程建设项目全周期规划管理业务运行机制等。一本标准规范手册是指国土空间规划“一张图”数据、业务等方面涉及的技术标准和工作规程,本文主要以国家和省相关层面标准规范为依据,结合本市自身情况进行适当补充。国土空间规划“一张图”数据更新维护管理机制示意图如图3所示。

图3 数据更新维护管理机制示意图

3.2 数据库建设

根据《自然资源信息化建设总体方案》《市县级国土空间规划数据库标准》等相关技术规范,结合本市国土空间规划数据的实际情况,对基础地理信息、土地、林地、矿产、草地、湿地以及城市建设等专业数据按照现状数据、规划数据、管理数据以及社会经济四大类进行分类管理,从而构建统一的数据视图和模型、统一的国土空间规划“一张图”数据编目。国土空间规划“一张图”数据库建设内容示意图如图4所示。

图4 国土空间规划“一张图”数据库示意图

通过对各类数据进行组织、存储和管理,按照业务、区域或时间等不同维度领域,构建了全域覆盖、多源、多层次的国土空间规划“一张图”数据库。现状数据包括14大数据中类,有基础地理信息、资源调查、城市建设以及生态环保等;规划数据包括20大数据中类,有总体规划、控制性详细规划、城市建设规划以及林海矿专项规划等;管理数据包括9大数据中类,有土地管理、规划管理、海洋管理以及不动产登记管理等;社会经济数据包括3大中类,有就业数据、宏观经济数据、人口数据以及人口密度数据等。

3.3 应用服务建设

国土空间规划“一张图”建设的目标是充分提高和挖掘四大核心数据的价值,为国土空间规划各个方面的业务管理提供数据支持。应用服务是根据国土空间规划的业务需求,构建平台功能模块,让“一张图”真正地用起来和管起来,让国土空间规划管理更加信息化、智能化和精细化。国土空间规划“一张图”应用服务是依托功能需求,构建“编制-实施-监督-评估”的国土空间管控闭环,实现国土空间规划全周期规划编制和实施管理、全流程动态监测、预警和评估,主要包括三方面应用：第一,国土空间规划分析评价应用服务,利用相关指标和模型库,实现国土空间规划编制“双评价”和风险识别评估等。第二,国土空间规划成果审查和管理应用服务,利用成果质检软件,构建成果审查规则,自动辅助审查国土空间规划编制成果,从而大大压缩人工审查时间,提高审查效率和准确率。第三,国土空间规划监测、预警和评估应用服务,明确监测指标数据来源和方式,构建预警评估模型和算法,实现对规划实施效果动态化和智能化的规划监督。

4 成果实践

4.1 “一张图”服务于规划编制的数据应用平台

为更好地让国土空间规划“一张图”服务于规划编制工作,搭建规划编制工作平台。针对规划编制工作对数据量需求大、使用频繁、技术门槛高等特点,规划编制工作平台基于云计算、大数据运算分析以及网络安全等进行基础软硬件设施建设,为规划编制工作提供地图和要素服务、分析模型、专业规划模型以及规划工具,从而降低规划编制工作人员获取和使用数据的门槛。与此同时,制定统一的数据使用、提交、更新和共享标准规范,实现数据获取、使用、编制到成果更新的数据闭环,从而降低编制成果的差异性,提高部门间工作的协同性。“一张图”服务于规划编制的数据应用平台框架示意图如图5所示。

图5 “一张图”服务于规划编制的数据应用平台框架示意图

4.2 “一张图”服务于规划管理的数据分析平台

面向自然资源服务平台的工程建设项目、多测合一、工程建设审批等规划管理工作,利用国土空间规划“一张图”为自然资源部门和相关部门提供数据分析服务,主要包括地图数据服务、接口服务以及业务服务。地图数据服务是将国土空间规划“一张图”的各类数据资源统一发布成开放通用的地图服务和数据服务,规划管理的各类平台可以调用相应的地图数据服务。接口服务是通过WebService、等方式,一方面调用基本的数据服务接口,实现数据展示、数据空间查询和统计以及数据分析等;另一方面调用业务模型,实现项目用地预审、选址、合规性审查以及审批等高级功能。业务服务是针对国土空间规划管理的应用场景,提供空间分析、专题分析等服务,还可以结合具体的业务需求,重构业务流程,专项开发定制服务功能,从而为规划管理提供全方位的数据分析服务。

4.3 “一张图”服务于规划监测预警评估的数据支撑平台

面向国土空间的规划实施、动态监测和定期评估,利用国土空间规划“一张图”为规划监测预警评估指标和模型,提供标准化的数据支撑,从而实现城市国土空间规划保护开发利用全过程监控和管理,提高国土空间规划精细化治理能力。

5 结束语

在国土空间规划体系改革的大背景下,各类“一张图”逐步整合为国土空间规划“一张图”,在实际建设过程中遇到了许多难题,如数据整合、数据价值挖掘以及数据应用服务等。本文结合本市实际情况,探讨了国土空间规划体系下的“一张图”发展新要求,阐述了国土空间规划“一张图”建设的框架、定位、标准规范、数据库以及应用服务等内容,深化了“一张图”服务于规划编制、规划管理以及规划监测预警评估等方面的实际业务应用,为国土空间体系完善和发展提供数据支撑、数据分析和数据应用,但也存在一定问题尚未解决,如“一张图”数据库需进一步完善,服务的部门和平台需进一步拓展应用。下一步,随着国土空间规划改革的深入,构建市域全覆盖、全类型、全要素的国土空间规划“一张图”,将极大地提高国土空间规划管理的效率。