II型大城市轨道交通发展的几点思考与建议

李 芳，刘剑锋，范 瑞，李元坤

（北京城建设计研究院有限公司，北京 100037）

截至2020年底，全国(不含港澳台)共有45座城市开通运营城市轨道交通，其中，城市轨道线网建设规划在实施的城市共计61座[1]。目前，城区人口规模在300万以上的20个城市均已实现了轨道交通的建设运营；城区人口规模在100万～300万之间的城市(即II型大城市)共有63座，这些城市当中已有24座开通或正在建设轨道交通系统。近年来II型大城市掀起了轨道交通规划的热潮，众多城市纷纷加入前期规划研究的行列。然而，在研究热度持续增长的同时，一些乱象也随之产生[2]，部分城市在轨道交通规划建设的决策上存在盲目超前、相互攀比的现象。一是求“快”，为了实现快速建设和规避审批程序，背离实际交通需求；二是求“新”，追求并不符合其功能定位和客流需求的新奇制式；三是求“大”，建设规模脱离城市实际需求和财务能力。

我们应该清醒地认识到，并不是每个II型大城市当前都有轨道交通建设的急迫需求和财务能力，但对于自身财务能力允许，并且城市用地形态特殊、人口集聚程度较高、交通拥堵严重的II型大城市，轨道交通正面临最佳建设时机的战略抉择。因此，对II型大城市发展轨道交通的必要性进行分析，并对其关键问题可能存在的认知误区进行深入探讨十分必要。

1 II型大城市发展轨道交通面临的困惑

1.1 客流需求与社会经济的困惑

部分II型大城市因城市空间形态和人口集聚密度的特殊性，在发展轨道交通时面临两难处境。一方面，城市自身实际情况不满足国家相关文件的要求，特别是《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号文)[3]实施以后，部分城市虽具备轨道交通出行的必要性，但受限于现状人口、经济等刚性约束条件，短期内难以获批建设。如海口为带状组团沿海城市，跨组团出行需求较大，且沿海城市道路资源极其有限，在海南自由贸易岛(港)的战略指引下，未来规划人口、经济迅猛增长，从长远发展角度看需要轨道交通带动和支撑城市空间的拓展。但另一方面，轨道交通是投资巨大的重大民生工程，国家在立项审批时，除人口规模、社会经济水平外，对系统制式、敷设方式等均有较为明确的限制条件，这类II型大城市往往难以按照自身需求进行建设。

1.2 被动追赶与提前谋划的困惑

II型大城市普遍开始从快速扩张型向精明增长型阶段转变，面对交通拥堵、环境污染、能源消耗等“大城市病”[4]，轨道交通恰是既能解决当前交通问题，又能引导城市未来发展的重要抓手。

然而，对于II型大城市而言，城市人口规模和经济发展水平存在差异，轨道交通建设时机的判断不能一概而论。Ⅱ型大城市应关注城市自身对交通发展的客观需求，避免出现城市交通发展被动追赶城市发展的态势。一类是有迫切建设需求但经济实力欠佳的城市，如海口、西宁等，建设轨道交通已经刻不容缓，建设时机已至，甚至开始滞后。另一类是经济实力较好、人口流入明显，但当前人口规模稍有不足的城市，如临沂、威海等，从引导城市发展的前瞻性考虑，轨道交通的建设时机已经来临，提前谋划轨道交通建设，对于协调交通和城市发展关系、促进两者间良性互动具有重要意义。

1.3 系统制式与敷设方式的困惑

对于急迫需要建设轨道交通的II型城市而言，城市主走廊规划骨干线路的单向高峰小时客流规模介于1万～3万人次之间，无疑适用于中高运量需求的轻轨和地铁制式。但面对多样化的系统制式，如何选择与城市自身发展相适配的系统制式，同时又能保障网络化运营是II型大城市普遍面临的问题[5]。

此外，部分II型大城市由于中心城区建设密度较高，高架线路难以满足环境影响评价的要求[6]，但如果选择了地下敷设的方式，就会失去选择其他制式的经济成本优势，且在一定程度上增加了审批风险。因此如何选择和确定适宜的轨道交通制式，兼顾城市当下交通拥堵问题和城市长远发展利益，并能够化解与国家审批要求之间的矛盾，是这类城市在轨道交通发展过程中普遍面临的困惑。

2 II型大城市轨道交通发展若干建议

2.1 要客观认识部分Ⅱ型大城市的交通需求

轨道交通发展进程要与城市发展阶段相适配，不是所有Ⅱ型大城市都需要发展和建设轨道交通，需重点关注Ⅱ型大城市中的中长距离(6 km以上)以通勤为主的机动化出行量，这部分出行量才是建设轨道交通的潜在客流需求。Ⅱ型大城市的出行特征整体呈现出行总量低、出行距离短、非机动化方式占比高的特点，出行特征与特大、超大城市存在较大差异，如表1所示。

表1 Ⅱ型大城市与特大、超大城市居民出行特征指标对比 Table 1 Comparison of residents’ travel characteristic indicators between type II large cities and mega-cities

1) Ⅱ型大城市的出行率和出行总量规模相对较低。特大、超大城市多为2.7次/人·d以上，Ⅱ型大城市的日均出行率多为2.3～2.5次/人·d，且人口基数总量低，引发出行总量规模相对较低。

2) Ⅱ型大城市的平均出行距离较短，中长距离出行需求有限。受城市空间规模的影响，Ⅱ型大城市居住地与其工作、学习、生活等地点的距离较近，其全方式平均出行距离多为3～5 km，远低于特大、超大城市6～8 km的平均出行距离。

3) Ⅱ型大城市多以非机动化出行为主，公交出行比例因城而异。居民非机动化出行比例多为55%～70%之间，大多数居民主要通过慢行交通完成出行。

2.2 要准确把握Ⅱ型大城市轨道交通的合理功能定位

部分Ⅱ型大城市特有的城市空间结构、路网形态及山地、江河的阻隔，交通压力往往集中在某一条或几条通道，对于这些客流廊道，亟需大运量公共交通的疏解与带动，打破交通瓶颈对城市发展的制约。根据2019年第二季度的百城高峰拥堵延时指数(拥堵时期花费时间/畅通时期花费时间)统计，排名前50的城市中有18个Ⅱ型大城市交通拥堵已经凸显，如银川(14名)、海口(15名)、珠海(22名)、西宁(29名)，如图1中红色线条所示。

图1 百城高峰拥堵延时指数(前50) Figure 1 Time-delay index in rush-hour congestion of China’s top 10 cities (top 50)

轨道交通系统功能定位主要取决于城市发展特征和出行需求特征，不能千城一律，生搬硬套特大、超大城市“公交为主体，轨道交通为骨干”的定位，其城市轨道交通与公共汽(电)车相比，地位和作用并无特别显著的“骨干”优势，难以在公共交通出行中占有很高比例。因此应着眼于轨道交通走廊在城市重要交通走廊中的作用，确定契合自身实际的轨道交通功能，将其定位为带状走廊骨干、组团联系骨干、高密度核心商业区骨干。

1) 轨道交通宜在“沿海带状组团[7]”城市中承担带状走廊的骨干定位。如海口、烟台、威海，沿海城市通常兼具旅游功能，交通需求较为旺盛，带状组团的向心作用大，跨组团的高品质交通服务更有可能带动城市交通系统的良性发展。

2) 轨道交通在“散状组团[8]”城市中承担组团联系出行的骨干定位。如珠海、绍兴、芜湖、柳州、临沂，受自然山地和江河阻隔的影响，穿山过江处交通压力极大，易引发交通出行瓶颈。

3) 轨道交通在“狭长蜂腰轴带”型城市中承担高密度核心商业办公区出行的骨干定位。如西宁、兰州，城市特有的轴带空间扩张和交通刚性需求难以逆转，亟需大中运量轨道交通快速进出重要的核心商圈和办公区。

2.3 要合理考量Ⅱ型大城市的线网规模

Ⅱ型大城市轨道交通重点服务的是机动化通勤中长距离(6 km以上)的出行者，且在时空上有相当集中度的群体，重点服务大型客流集散点和客流走廊，其轨道交通规模不宜过大，应结合轨道交通功能定位，规划3～4条轨道交通线路为宜，不可臆断，要确保轨道交通建设规模与实际需求相匹配，与建设运营管理所必需的财力以及人才资源支撑能力相适应。

国外同等规模城市对于轨道交通线网规模同样控制在较少范围，重视线路设置与客流需求的匹配，且与有轨电车、公共汽(电)车等其他公共交通系统的协同，保障公共交通系统整体效率。如日本札幌市域人口194万，设有3条地铁线路，与3条有轨电车、多条市区公共巴士组成城市公共交通系统。地铁线路分别为南北线、东西线和东丰线，单线长度较短，线网总规模48 km。3条地铁线路全部穿过市中心，连接商业中心、大型居住区、对外交通枢纽(JR车站)等，既提供了较好的轨道交通服务，又保证了良好的客流效益(如图2所示)。

图2 日本札幌地铁运营线路 Figure 2 Operation route map of Sapporo subway in Japan

2.4 要提出适应城市自身发展的敷设方式和系统制式

Ⅱ型大城市需求旺盛的交通走廊一般都位于核心区，敷设方式需满足道路红线宽度、历史文化街区、地质条件、环境因素的要求，在建筑密集、道路狭窄、交通拥挤、环境及地面景观要求严格保护的城市中心核心区，以及沿线土地利用规划和开发计划严格控制的地段，轨道交通很可能采用地下敷设方式。同时从节省工程投资造价、运营成本的角度，在地面建筑稀少、路面宽阔的地段，应结合沿线土地利用规划和开发计划，考虑以高架线和地面线为主的敷设方式。

轨道交通制式的选择应从交通需求、经济性价比、系统的稳定性和一体化协同运营等多方面统筹考虑，重点应考虑以下几个因素：

1) 注重与服务需求特征的吻合度。轨道交通制式选择应注重特有的交通廊道运量需求与运量等级的吻合度，不应盲目套用各自对应的准入条件。如城市主客流通道确有高运量等级需求，不应为了提前发展轨道交通而盲目建设，而应提前部署廊道周边的用地规划，预留建设的可能性。

2) 注重核心区地下段敷设的必要性与所选制式的经济性。目前，国内轨道交通地下线造价约为8亿～10亿元/km，地面线或高架线约为5亿～6亿元/km。地下线工程难度大、建设费用高，应着重根据地下段占全线的占比以及核心区采用地下敷设的必要性，采用相适宜的轨道交通制式。

3) 注重系统的稳定性和一体化协同运营。过于纷杂的制式不利于网络运营维护管理和资源共享，因此，首条线路的制式选择，不能单从一条线来考虑，也要充分考虑网络化运营、资源共享及维护费用等因素。

2.5 要重视多元化运营组织模式的运用

Ⅱ型大城市轨道交通主要服务城市几条主要客流廊道，不仅要注重线网、线路、站点的规划，还应注重运营组织规划的重要性，采用灵活的运营模式可以提升线网可达性，有利于通道资源的合理分配和高效利用。因此，Ⅱ型大城市需加强对共线共轨、快慢车、多交路[9]等运营模式的研究论证，使得在不增加线路的情况下，既较好地满足乘客不同出行需求，又能保证城市核心功能区较高的服务水平。

例如挪威奥斯陆，如图3所示，轨道运营线路全长84.2 km，5条线路在城市核心区区段采用共线共轨的运营模式，设环形交路，核心区采用10 min的发车间隔，集约利用轨道廊道，加强核心区轨道服务水平满足客流集聚的需求；外围线路呈放射型，采用30 min的发车间隔，提升轨道交通可达性，实现外围地区直接连接核心区。

图3 挪威奥斯陆轨道运营线路 Figure 3 Route map of Oslo rail operation in Norway

3 结语

中国II型大城市数量多、差异大，因此轨道交通发展的必要性、建设时机的把握、技术标准的选择应因城而异。在技术层面，应客观认识交通需求特征的差异，准确把握轨道交通的合理定位，科学确定建设规模、系统制式和敷设方式，这些决策结果将对城市未来发展产生深远的影响。实施层面，应以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，科学开展前瞻性规划研究工作，合理把握建设规模和节奏，确保与城市发展水平相适应，实现规范有序、持续健康发展。