美国制裁伊朗案例研究

文/田园 贺洋 编辑/韩英彤

1979年伊朗伊斯兰革命后，美国开始了对伊朗长达四十多年的制裁。美国对伊朗的制裁在所有美国对外制裁案例中颇为典型，动用了几乎全部的经济金融制裁手段，并形成了一套对伊朗专项制裁法律体系。其中，在《伊朗交易监管法》中首次提出了“次级制裁”概念，在《2012财年国防授权法》生效后，切断了伊朗与环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统的联通。

1979年以来美国对伊朗制裁大致分为四个阶段

1979年伊朗伊斯兰革命以来美伊交恶，美国用制裁打击伊朗，至今经历四个阶段。总体看，美国对伊朗制裁有三大特点：一是美国对伊朗制裁以法之名，均有技术性原因，涵盖人质危机、恐怖主义、武器扩散及核问题、人权问题、敌对军事行动等；二是各阶段制裁理由非单一原因，呈现交叉重叠的综合特征；三是美国对伊朗制裁日趋精准化，越来越依赖金融手段。以2003年为分界点，2003年前的制裁措施以资产冻结、限制石油出口及全方位的贸易制裁为主；2003年后制裁手段除经济贸易制裁外，还配合有高强度的金融制裁。具体来看：

第一阶段为1979年至20世纪80年代末，因敌对状态引发分散化制裁，制裁理由涉及人质危机（1979年）、支持恐怖主义（1983年）和军事敌对行为（1987年），制裁手段主要是经济贸易制裁及政府资产冻结。针对人质危机，1979年11月伊朗革命者闯入美国大使馆并扣留60余名使馆人员，美国当即宣布停止进口伊朗石油、冻结伊朗政府和央行资产（总统行政令12170号）；1980年4月美国升级制裁，宣布与伊朗断交（至今）、禁止对伊朗出口、禁止从美国向伊朗汇款、禁止向伊朗提供贷款等（总统行政令12205号、12211号）。1981年1月美伊双方共同邀请阿尔及利亚政府作为调解人，三国签署《阿尔及利亚政府宣言》，伊朗释放被扣美国人质，美国随之解除制裁。针对支持恐怖主义，美国认定伊朗幕后策划了1983年贝鲁特美国大使馆爆炸案，1984年宣布伊朗为“支持恐怖主义国家”（至今）。针对军事敌对行动，1987年伊朗在波斯湾水域实施敌对军事行动，美国断绝与伊朗的任何进出口贸易（总统行政令12613号）。

第二阶段为20世纪90年代初至本世纪初，针对伊朗核武器开发，尤其是伊俄核合作进行专项制裁，制裁手段以经济贸易制裁为主，重点打击核相关产业及能源产业。针对1992年伊俄《和平利用核能协议》，美国颁布《伊朗—伊拉克不扩散武器法案》，对向两伊提供军事武器及技术的相关国家、实体和个人进行制裁。针对1995年1月伊朗与俄罗斯签署总价为10亿美元的轻水反应堆核电站项目合同，美国直接禁止本土公司投资伊朗石油产业（总统行政令12957号、12959号）。随后颁布《伊朗交易监管法》，全面禁止美国与伊朗的一切贸易和投资，成为之后20年美国对伊朗制裁的主要核心内容。1996年美国通过《伊朗制裁法》，将制裁措施的适用对象扩大到美国公司以外的主体，禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。具体措施有：禁止任何企业向伊朗石油工业投资超过2000万美元；禁止任何人向伊朗提供价值超过一百万美金的石油产品；禁止帮助伊朗发展石油工业；禁止向伊朗提供石油、天然气开发生产的设备；购买伊朗国债；帮助伊朗出口石油；成立与石油开发有关的合资公司；帮助伊朗石油公司融资、保险等。1997年美国发布13059号总统行政令，在12957号、12959号总统行政令基础上进一步加大对伊朗石油领域进出口制裁。

第三阶段为2003年至2018年，伊核问题升级及其间的人权问题，导致美国在经济贸易制裁的基础上加大金融制裁，并成功推动多边制裁，形成对伊朗实体产业、金融领域的全面打击，直至2015年达成伊核协议后有所放松。2003—2006年，以美国单边制裁为主。2003年2月伊朗宣布发现铀矿并建设铀浓缩设施，美国以伊朗秘密研制核武器、资助伊拉克境内反美武装和“支持恐怖主义”等理由追加制裁：在能源领域方面，禁止为伊朗提供汽油或者帮助伊朗炼油和发展炼油能力；在金融领域方面，禁止与伊朗革命卫队或伊朗银行金融交易、禁止美国金融机构处理同伊朗有关的资金流转业务。2006—2015年，以美国主导的国际多边制裁为主。2006—2010年，美国推动联合国安理会先后通过6项决议，实施核武器相关物资、技术和设备禁运、冻结相关个人和机构资产，禁止提供财政援助等措施[安理会第1696（2006）号、第1737（2006）号、第1747（2007）号、第1803（2008）号、第1835（2008）号、第1887（2009）号决议、第1929（2010）号决议]。2010年美国出台《2010年全面制裁伊朗、问责和撤资法》，对1996年的《伊朗制裁法》进行修订，进一步扩大对伊朗能源领域及为其提供服务、发生交易的金融机构的制裁范围，并加大制裁力度。2012年美国推动SWIFT切断与伊朗连接；2013年发布13622号、13628号总统行政令，限制金融机构使用伊朗本币，并对天然气、农产品行业制裁。2015年伊朗核问题六国（中、美、英、法、俄、德）与伊朗达成《伊核问题全面协议》，伊朗停止核武器研发计划，美国解除了大部分针对伊朗的“次级制裁”，外国金融机构可以向伊朗企业和伊朗政府提供金融服务，也可以参与投资伊朗的石油工业，购买伊朗的石油；参与伊朗的航运业和造船业等。其间针对人权问题，先后实施两轮制裁。2010年9月，冻结通过网络信息技术协助伊朗或叙利亚政府侵犯人权相关个人和机构资产（总统行政令13533号）；2012年4月，发布13606号总统行政令，新增制裁对象。

第四阶段为2018年以来，美国单方面退出伊朗核协议分两步重启制裁，并多次针对伊朗反制行动升级制裁。2018年5月，特朗普宣布美退出伊朗核协议，分两步重启对伊制裁。第一步，自2018年8月6日起首先重启对伊朗非能源领域制裁，具体包括：对伊朗购买或收购美元实施制裁；对伊朗进行的黄金或贵金属贸易实施制裁；对伊朗进行的销售、供应或进出口金属贸易实施制裁，具体包括铝、钢铁、石墨、煤炭和“一体化工业处理”软件；对与购买或者出售伊朗里亚尔有关的重大交易、在伊朗境外持有以伊朗里亚尔计价的大量资金或者账户的制裁；对购买、认购或者促成伊朗发行国债的制裁；对伊朗的汽车行业实施制裁（总统行政令13846号）。第二步，自2018年11月4日起重启对伊朗能源和金融领域的制裁，具体包括：对伊朗的港口运营商、船运和造船业，包括伊朗伊斯兰共和国航运公司、南伊朗航运公司及其附属公司的制裁；对与伊朗国家石油公司、Naftiran国际贸易公司和伊朗国家油轮公司等进行的与石油有关的交易，包括从伊朗进口石油、石油产品或石化产品的制裁；根据《国防授权法案》（2012）第1245章，对与伊朗中央银行和其他指定的伊朗金融机构进行交易的国外金融机构进行制裁；根据《伊朗全面制裁和撤资法》（2010）的第104章第（c）（2）（E）（ii）条，对向伊朗中央银行和其他伊朗金融机构提供特定的金融信息服务实施制裁；对提供保险或再保险的制裁；对伊朗能源行业的制裁。2019年5月初，美国对伊朗钢铁、铝、铜等部门实施了额外制裁（总统行政令13871号）。2019年6月以来，伊朗多次以军事行动反制，引发美制裁升级：2019年6月伊朗击落美军用无人机，美国将伊朗最高精神领袖哈梅内伊、军队高级将领等纳入制裁（总统行政令13876号），并于同年9月冻结伊朗央行、国家发展基金资产（总统行政令13224号）。2020年1月初，伊朗袭击美军基地，美国进一步冻结特定个体资产（总统行政令13092号），包括伊朗8名高官和矿业公司等（见附表）。

美国对伊朗制裁手段及制裁对象

美国对伊朗采取了严厉的金融制裁

美国制裁伊朗持续时间较长，历任美国总统均有行动，但对伊朗打击最为沉重的是金融制裁手段，尤其是2010年至2016年的金融制裁周期，将伊朗排除在国际金融体系之外是致命措施。这期间，伊朗经济萎缩约20%，2012年伊朗货币汇率大幅贬值，较2011年贬值高达60%，2013年底通货膨胀率达40%。具体来看：

美国对伊朗发起多轮制裁的理由较多，但深层次动机皆因伊朗威胁美国核心利益。从1979年的人质危机开始，美国制裁伊朗的理由包括支持恐怖主义、核武器问题、人权问题等，每轮制裁的法律依据及理由都相对充分。相比欧盟制裁伊朗的犹豫态度，美国对伊朗的制裁立场和态度非常坚决，且广泛使用次级制裁。分析美国的深层次动机，皆因伊朗的非亲美政权威胁了美国的核心利益：一是石油是重要的经济发展战略资源，石油美元是美国的核心金融利益，拥有丰富石油储备的伊朗与美国敌对后，可能从石油结算渠道架空美元地位。二是伊朗凭借石油资源、地理位置、军事力量和人口规模等多重因素，在中东地位特殊，美国担心伊朗成为中东地区的霸主，进而威胁美国在中东地区的地位和影响力。

美国使用了严厉制裁手段，切断了伊朗与SWIFT系统的联通。从美国1996年实施的《伊朗制裁法》禁止伊朗金融机构直接进入美国金融系统开始，逐步升级金融制裁，包括禁止美国银行与代表伊朗银行处理交易的外国银行进行交易、切断与伊朗进行石油贸易国家的所有金融机构与美国银行体系的联系、冻结伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的资产等。以上制裁措施虽层层加码，但都是美国自身的施压。2012年2月，SWIFT迫于美国的压力，终止为伊朗提供跨境结算服务。美国施压SWIFT切断伊朗的国际结算服务，是美国开始利用自身在全球货币金融体系的核心地位，强制全球金融体系配合其实施制裁，对伊朗与其他所有国家的各项交易产生了无差别的毁灭性打击。伊朗试图规避制裁，一是通过壳公司、伪造交易文件等赚取美元收入，但美国以反洗钱为由分别于2012年5月、2013年2月和2013年3月三次发布总统行政令，限制伊朗金融机构试图接入美国金融系统的行为（总统行政令13608号、13622号、12597号）；二是尝试建立新的结算系统。2019年1月，德国、英国和法国共同宣布创建支持贸易往来工具与伊朗以欧元进行商贸结算，以期逐渐取代SWIFT系统。但目前该系统应用仅限于与伊朗有关的药品、医疗器械、农产品等贸易，开放地区十分有限，尚不能解决大规模石油销售问题。

伊朗的军事外交应对手段有一定效果，但金融领域未有根本缓解。面对美国的多轮制裁，伊朗采用了多项应对和反制措施。军事方面，伊朗在霍尔木兹海峡问题上以实际军事行动进行威慑，提出“霍尔木兹和平倡议”；外交方面，伊朗政府积极通过外交手段取得欧洲、俄罗斯和我国的支持，利用联合国大会、慕尼黑安全会议等多边机制和平台反抗美国；石油贸易方面，实施差别化石油出口和实物交易政策，缓减石油出口危机。以上措施有一定功效，遏制了美国“护航联盟”思想，破坏了美国2019年2月华沙峰会上构筑孤立伊朗的阵线。但伊朗在金融领域的反制与对抗收效甚微。尤其是被切断与SWIFT的联通后，伊朗的壳公司等“曲线救国”策略皆告失败，建立新的欧元结算系统的根本措施因成本过高，效用并不显著。