新时代退役军人就业创业服务标准化建设研究

■晁玉方 王友 翟丽彬 常雪飞

退役军人是党和国家的宝贵财富，是实现“两个一百年”目标与中华民族伟大复兴的重要力量。对此，习近平总书记高度重视，饱含深情、亲自擘画，推出一系列具有历史意义的战略举措，引领退役军人工作进入新时代。就业乃是民生之本，创业是更高层次的就业，做好退役军人就业创业服务工作，解决好现役军人的出口问题，关系到退役军人的个人与家庭幸福，国家与社会的安全稳定，国防事业的持续与健康发展。我国自2011 年开始进行退役军人安置改革，相应的就业创业服务体系建设时间较短，专业能力较弱，服务质量参差不齐，这也成为制约提高退役就业创业质量的重要因素。如何提高退役军人就业、创业服务质量，满足退役军人就业、创业高层次发展需求，成为了当前与今后退役军人工作的重中之重。

从质量提升实践来看，标准化建设是促进质量提升的有效手段。现代科学管理的一大基础就是标准化，没有标准化，就没有现代化大生产。美国、日本、加拿大以及欧盟各国都将标准化作为重要的国家战略。我国也充分认识到标准化的重要意义，将其视为现代国家治理体系的重要组成部分。习近平同志在致第三十九届国际标准化组织大会的贺信中指出，“中国将积极实施标准化战略，以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”，并向世界宣告愿“共同完善国际标准体系”。在服务领域，通过标准化引领服务业高质量发展也已经形成共识。自2014 年起，国家标准委就实施服务业标准化试点项目。2014 年，“济南12345 热线”入选国家服务业标准化试点项目；2016 年，“山东省现代会展服务业标准化”入选国家服务业标准化试点项目。2018 年，国家标准委等十部门又联合发布了《关于培育发展标准化服务业的指导意见》，大力发展服务业标准化。

在退役军人就业创业服务领域，社会组织率先开展了退役军人就业创业服务标准化试点项目建设。其后，伴随退役军人服务网络体系建设，退役军人事务部自上而下地推动了退役军人服务中心标准化建设，开展了示范型退役军人服务站的评选活动，实现了退役军人服务站标准化建设的全覆盖。站在新时代历史方位，退役军人就业创业工作步入更精准、更精细、更规范、更高效的高质量发展阶段，总结标准化建设经验，探索其发展规律，对于进一步提高标准化建设质量，发挥其基础性、战略性、引领性作用，支撑退役军人工作高质量发展，具有十分重要的实践意义。

一、退役军人就业创业服务标准化建设现状与问题

标准是科学、技术和实践经验的总结。为在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，即制定、发布及实施标准的过程，称为标准化。标准化是工业时代的产物，始于现代管理科学之父泰勒发起的科学管理。发展至今，标准化已成为现代工业大生产的基础性支撑，在世界著名未来学家托夫勒所著的《第三次浪潮》中，标准化被列为工业社会六大特征之首，是工业时代最鲜明的特征。

随着我国服务业的发展，尤其是现代服务业的发展，标准化建设日益得到重视，服务业标准化建设迅速开展起来。2005 年，山东三联集团（全国现代服务业唯一试点单位）承担的现代服务业“重要技术标准”通过专家验收，标志着中国服务业的“标准化时代”的来临。2007 年，国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会等六部委联合下发了《关于推进服务标准化试点工作的意见》，开始从整体推进服务业标准化工作；2008 年，国务院办公厅发布的《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》将标准化作为提升服务业竞争力的重要抓手。以标准化试点、示范为抓手，服务业标准化建设在全国逐步开展起来，有效支撑了我国服务业规范与高质量发展。

2016 年，山东长城军地人才就业创业服务中心率先申请国家级和山东省两级“山东退役军人就业创业服务标准化试点”项目，标志着退役军人服务领域标准化建设的开始。2018 年，退役军人事务部的成立为退役军人工作标准化建设奠定了强有力的组织支撑。2018 年12 月，全国退役军人事务厅（局）长会议明确建立退役军人五级服务网络体系；2019 年5 月，五级退役军人服务保障体系全面建立，实现了全覆盖。在退役军人服务网络建立的同时，服务质量建设提到了日程上来。退役军人事务部发布《2020年全国示范型服务中心（站）创建活动实施方案》，在全国开展了第一批“示范型退役军人服务中心（站）”评选，有力地推动了退役军人就业创业服务标准化的开展。同时，各级退役军人事务部门积极开展标准化建设，开展退役军人服务标准化试点，如汕头市濠江区以标准化为抓手，通过“标准化+”，促进退役军人服务保障体系规范化建设高质量发展；福建莆田市退役军人服务综合标准化项目正式被国家标准委列入全国第七批社会管理和公共服务综合标准化试点；北京市退役军人事务局组织制定出台了地方标准《退役军人服务中心（站）服务与运行规范》（标准号：DB11/T 1900-2021）；四川省退役军人事务厅牵头制定了地方标准《退役军人就业创业服务规范》（DB51/T 2838-2021）；青岛市开展了全国首个退役军人政务服务标准化试点项目建设等。尽管当前很少有专门针对退役军人就业创业服务的标准化建设项目，但就业创业服务作为退役军人工作的重点业务，在有关退役军人保障与服务标准中都包括该部分内容，并且作为其标准建设重点内容。总的来看，我国退役军人事务领域标准化建设具有如下特点。

一是重视程度高，自上而下驱动，发展迅速。尽管在2018 年有社会组织申请国家与省级“退役军人就业创业服务标准化试点”项目，但真正大面积的开展还主要是由退役军人事务部驱动，尤其是退役军人事务部发布《退役军人服务中心（站）建设与工作规范（暂行）》（退役军人部发〔2019〕25 号）、《2020 年全国示范型退役军人服务中心（站）创建活动实施方案》两个文件后，退役军人服务标准化建设得到各省市的广泛重视，全面开展起来。

二是标准化建设的实施路径自下而上，逐步上移，基层先动且基本实现全覆盖。尽管退役军人事务领域标准化建设是自上而下驱动，但建设的起点却是从最基层的服务站做起，建设路径由下而上，逐步上移到市、省层面的标准化建设。从当前退役军人服务标准化建设成果来看，基层退役军人服务站标准化建设基本实现了全覆盖，评选了一大批示范型退役军人服务站，起到了引领退役军人服务站（中心）建设的作用。随着基层退役军人服务站（中心）标准化的建设，各省市陆续出台了相应的地方标准，如浙江省嘉兴发布的市地方标准《退役军人服务中心（站）建设与服务规范》（DB 3304/T 085—2022）；北京市退役军人事务局组织制定的地方标准《退役军人服务中心（站）服务与运行规范》（DB11/T 1900-2021）等。

三是主动嵌入既有国家标准化工程，获得相应的支持。当前退役军人服务站（中心）标准化建设多是嵌入国家或省市标准委开展的标准化试点项目工程。通过国家或省市标准委的标准化试点项目，退役军人服务标准化建设获得了相应的支持，尤其是基层退役军人服务组织的标准化建设。

四是标准化有效促进了退役军人服务网络体系建设的投入，提高了服务的规范化。退役军人五级服务网络体系建设时间短，缺乏建设标准。而以标准化为抓手，有效地促进了各级政府在五级服务网络体系上的投入，推动了退役军人服务站在场地、人员、编制、经费、保障机制等建设上的投入，做实了五级服务网络体系。

当然，我国退役军人服务体系建设时间较短，其标准化建设时间更短。进入新时代，对照高质量发展要求，我国退役军人就业创业服务标准化建设还较为薄弱，具体表现在如下几个方面。

一是对高质量发展的有效支撑还需加强。当前，我国退役军人工作已经步入高质量发展阶段。而高质量发展最重要的是要提高退役军人的获得感、满意度，要通过就业创业服务工作，有效提升退役军人的就业质量与创业成功率。当前的有关退役军人就业创业服务标准化建设侧重于退役军人服务机构自身规范性，而对新时代退役军人就业创业服务工作的精准、高效以及生态化发展支撑不够，也缺乏将高质量发展理念融入到标准化建设之中。

二是在“客户”导向以及理念有所欠缺。服务标准化建设的出发点是客户，是将服务内容、服务形式等与客户需求有效结合，进而提高客户满意度与忠诚度。退役军人就业创业服务标准化也必须注重退役军人的需求，并以此为出发点，设计相应的服务流程、服务内容等。而当前的退役军人就业创业服务标准化多是基于现有服务流程、内容的优化，缺乏对退役军人就业创业需求的深入调查与分析，在一定程度上存在“关门开展标准化建设”的现象。

三是内容上趋同化，缺乏对退役军人高质量就业、创业影响因素的识别与提取。退役军人就业创业服务标准化建设最终应致力于提高退役军人的获得感与满意度，这就需要在标准化建设中准确识别影响退役军人就业与创业的关键因素，并将这些关键因素细化为具体的服务内容以及在服务流程、支撑与保障中充分体现出来。当前退役军人就业创业服务标准化建设侧重内部运作的规范，但缺乏对退役军人就业创业的深入研究，相应的关键影响因素也就很难识别。这也导致了当前退役军人就业创业服务标准化建设内容呈现一定的趋同性，多遵循标准委的框架内容，如图1 所示。

图1 标准委的服务标准框架体系

四是推广普及与评价改进重视程度不够，将建设退役军人就业创业服务标准化视为目的，而非手段。实践是检验标准建设的重要标准，只有通过应用才能有效总结标准的不足，进行改进。从当前退役军人就业创业服务标准化建设来看，各地都比较重视“建”，而对“用”的重视程度不够，即使是地方标准，制定出来后，也不太注重推广和应用。此外，从标准的本质来看，作为科学、技术和实践经验的总结，其本质是一套知识体系。如何实现知识体系的更新，则需要通过评价与改进。故此，退役军人就业创业服务标准化建设一个重要环节是评价与改进，尤其是其建设时间较短，更需要及时进行评价与改进。这要求退役军人就业创业标准化建设要重视推广应用，在推广应用发现问题，总结经验，进行优化提升。

五是建设主体以退役军人事务部门的服务中心为主，三驾马车未能携手并进。退役军人事务部明确提出退役军人事务工作的“三架马车”。实践中，退役军人就业创业服务工作需要大量的社会组织参与，尤其是在专业化时代，更需要大量的专业化社会组织参与。从退役军人就业创业服务发展现状来看，存在的主要问题也是社会组织良莠不齐，服务缺乏规范、标准。强化退役军人就业创业服务社会组织的标准化建设，引导其规范化发展，不断提高其服务质量，才能更好地赋能退役军人的就业、创业。

六是退役军人就业创业服务特色缺乏。退役军人是一个较为特殊的社会群体，具有较为典型的群体特征，如成就需求较高，荣誉感强，人力资本具有较高的专用性等。这也要求退役军人就业创业服务标准化建设应从结合这些特征，尤其是人力资本专用性特征，进行针对性的服务内容建设，形成具有特色鲜明的标准体系。

三、退役军人就业创业服务标准化建设的方向与路径

功能决定内容。对于退役军人就业创业服务标准化建设而言，站在新时代历史方位，很有必要科学确定其功能定位。退役军人服务网络体系建设初期，其标准化建设功能主要规范以及强化建设投入。而在退役军人事务工作进入高质量发展阶段，标准化体系建设的功能就不仅仅是规范，而要发挥基础性、战略性、引领性作用，进而更好的赋能退役军人就业、创业。这就要求必须全面理解退役军人事务工作高质量发展的内涵，尤其是就业创业服务工作高质量发展的内涵与要求，将高质量发展融入到标准化建设之中，发挥高质量发展的牵引作用。必须深入贯彻退役军人“党和国家宝贵财富”观，将以人为本与退役军人人力资本开发的理念与思想融入到标准化建设之中，使得通过标准化建设提升就业创业服务的专业化、价值化，更好赋能退役军人就业创业，进而支撑退役军人事务工作的高质量发展。同时，退役军人就业创业服务标准建设的服务对象是退役军人，他们的获得感、满意度是衡量标准化体系实效性的最终标准。这四大理念决定了下一阶段退役军人就业创业标准化建设与优化的方向，构成了其基本原则。

赋能退役军人就业、创业，就需要强化服务内容质量。当前，退役军人就业创业服务的流程已经初步实现标准化，也已经建立初步的服务内容框架。在当前建设基础上，需要从退役军人高质量就业出发，识别关键影响因素，确定服务内容，进而将服务内容融入到流程之中，促进流程的优化。结合国家标准委的服务标准体系框架，退役军人就业创业服务标准化建设理论模型如图2 所示。

图2 退役军人就业创业服务标准化建设理论模型

如图2 所示，基于系统理论模型，依据退役军人就业创业服务需求，从投入、转化、产出分析退役军人就业创业服务业务内容体系，并进行深入研究，识别关键影响因素。依据国家标准委服务标准化框架体系，在保障退役军人就业创业服务流程完整的基础上，强化关键影响因素的设计，形成退役军人就业创业服务标准化建设的特色。从退役军人就业创业服务实践来看，在投入要素上，专业化的服务人员、研发投入（服务项目研发、课程研发、测评系统研发、专岗开发等）、科学的服务机构设置等是影响服务质量的关键要素；在转化要素上，服务活动的组织、企业的参与等是重要影响因素；在产出要素上，退役军人就业满意度、创业成功率是重要影响因素。提取的关键影响因素按其属性进行分类，分别归入到国家标准委服务标准体系框架之中，形成针对退役军人的就业创业服务标准化体系。

在退役军人就业创业服务标准化建设中，应进一步强化服务内容提供的专业化，服务提供方式科技化，服务提供对象指向的精准化。在服务内容专业化上，加强退役就业创业测评、就业指导与职业发展规划咨询服务、适应性培训、岗前衔接培训与辅导等服务内容的标准化；在服务提供方式上，加强就业、创业测评系统开发、承训机构信息化管理、沉浸式学习情景等内容的标准化；在服务提供对象上，应针对退役军人群体内差异大的现实，强化信息化与大数据支撑能力建设，促进就业、创业服务更精准的赋能退役军人。

我国退役军人就业创业服务标准化建设时间较短，很多工作是在探索中前进。推动退役军人就业创业服务标准化发展，应在现有基础上，循序渐进，有序推进。其发展路径为：

1.固化现有建设成果，强化推广应用，优化退役军人服务站（中心）标准体系。以现有建设成果为基础，固化退役军人就业创业服务经验，加强推广应用，在实践检验与优化标准化成果，细化优化与完善内容，确定具体标准化建设项目。

2.以现有标准优化为驱动力，退役军人事务部门牵头进行标准内容细化，推动退役军人就业创业服务专业化发展。围绕退役军人就业创业关键影响因素，优化标准内容建设，以此推动标准化建设深入开展，形成针对具体内容的标准规范。

3.推动社会组织广泛开展退役军人就业创业服务标准化建设试点，协同推进标准化建设。以标准化落实为契机，推动退役军人教育培训承训机构、创业服务机构等围绕自身业务开展标准化建设，进而通过标准牵引退役军人社会服务机构的规范与高质量发展。

4.推进退役军人就业创业行业与省、国家级标准建设。整合地方与行业标准，适时开展国家级标准体系建设，形成退役军人就业创业的国家标准。