对施工图审查、施工图审查备案的探讨

郭健梅

(铜陵市城市建设项目管理处，安徽 铜陵 244000)

0 引 言

我国现行法律法规、行政规章明确规定了施工图设计文件审查制度：施工图审查机构按照有关法律法规对施工图涉及公共利益、公共安全和工程建设强制性标准的内容进行审查，施工图未经审查合格的，不得使用。审查机构应当在出具审查合格书后5个工作日内，将审查情况报工程所在地县级以上人民政府住房城乡建设主管部门备案。

施工图审查制度在铜陵市实施近20年来，消除了大量存在于工程勘察设计环节中的安全隐患，避免了大量工程安全事故的发生，基本消除了因勘察设计原因导致的房屋倒塌事故。相较于施工因素导致的质量安全事故，因勘察设计因素发生的质量安全事故客观上较少，其中施工图审查制度所起的积极作用不容忽视。但是施工供图审查了也带来了审批流程冗长、影响项目进度的问题。近年来，随着国家工程审批制度的不断改革和完善，施工图审查制度也在不断进行改革优化，基于放管服优化行政审批改革以优化营商环境，部分省市开始试点取消施工图审查工作。

1 取消施工图审查试点情况

《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)，提出试点地区要探索取消施工图审查或缩小审查范围。试点地区包括：北京、天津、上海、重庆、沈阳、大连、南京、厦门、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、渭南、延安和浙江等16省或市。限于篇幅，本文近梳理分析山西省、浙江省以及南京市在取消施工图审查方面的做法。

1.1 山西省取消图审的做法

山西省住建厅发布《关于进一步深化施工图审查制度改革加强勘察设计质量管理的意见(试行)》的通知》(晋建办字〔2019〕155号)，提出取消现行的房屋建筑和市政基础设施工程社会中介机构施工图审查环节，全省图审机构停止承接新业务；实行勘察设计质量承诺制，重要工程要按照规定进行专家论证，实行重要工程专家论证制。

其中重要工程范围是指：国家和省级重大建设项目中的房屋建筑和市政基础设施工程；建筑高度24 m以上的医疗建筑和教育建筑；单体建筑面积5万m2以上的公共建筑和1万m2以上的人员密集场所；单体建筑面积2 500 m2以上的室内儿童活动场所、老年人照料设施建筑；大跨屋盖建筑；地质结构复杂的地基勘察项目；超限高层建筑工程以及其他超出国家技术规范的建筑工程；单跨40 m2以上或多孔跨径总长100 m2以上的市政桥梁、城市地下管廊、大型污水处理厂、全地下式的泵站等市政基础设施工程；勘察设计单位认为需要进行专家论证的其他项目。

论证主要内容包括：施工图设计文件中的地基基础和主体结构的安全性，执行工程建设强制性标准情况。属于超限高层建筑的，同时要对抗震设防专项审查意见修改落实情况进行核实。

1.2 浙江省取消图审的做法

浙江省住建厅发布《关于深化房屋建筑和市政基础设施工程施工图管理改革的实施意见》(浙建〔2020〕16号)，文件中明确特殊建设工程施工许可前审查依照《中华人民共和国消防法》《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》需要进行消防设计审查的特殊建设工程，仍按《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进施工图联合审查的实施意见》规定进行施工图数字化联审，施工图未经审查合格的，不得核发施工许可证。

免予审查的低风险工程为单体建筑面积不大于5 000 m2、建筑高度不超过24 m、跨度小于12 m、不超过3层、无地下室的工程。

一般工程施工许可后审查，全套施工图上传图纸系统，即可作为办理施工许可证(含应建防空地下室的民用建筑项目报建审批、建设工程质量安全监督手续)所需的施工图纸。市、县(市、区)住房城乡建设部门应当在核发施工许可证后及时委托施工图审查机构进行审查。施工图未经审查合格的，不得作为后续施工的依据。

1.3 南京市取消图审做法

《南京市深化施工图审查改革实施意见》(宁建改办〔2019〕11号)规定，2019年12月20日起，对于不属于免于施工图审查的项目，全部施工许可前审查。对免于施工图审查的项目，全面推行“自审承诺制”。建设、勘察、设计单位共同签署《免于施工图审查项目勘察设计文件质量自审承诺书》，替代施工图审查合格证书，作为申报施工许可手续的要件。强化建设、勘察、设计单位质量主体责任，严格落实质量终身责任制。

免于施工图审查的项目范围如下：

(1) 工业类、仓储类、研发办公类带规划方案出让的项目。

(2) 中小型的工业厂房和仓库。

(3) 市政基础设施工程(桥梁、隧道除外)，包括道路、给水、排水、燃气、热力等。

(4) 除中小学、托儿所、幼儿园、医院、养老院、福利院外，地上单体建筑面积在2 000 m2以下的一般公共建筑工程。

(5) 三层及以下的居住建筑。

(6) 装饰建筑面积小于5 000 m2的单项装饰装修工程;幕墙面积在6 000 m2以下，且高度低于50 m的单项幕墙工程；轻钢结构专项工程;建筑智能化工程。

(7) 建筑面积不大于3 000 m2。

(8) 无须办理规划许可的工程建设项目。

2 施工图审查改革情况分析总结

由以上山西的取消图审采取重要工程专家论证制、浙江的后审查制、南京的免于施工图审查严格自承诺制，不难总结出，各试点省份虽对探索取消施工图审查做了些勇敢的尝试，但也还是分层级取消、分项目后置审查，分项目免于审查、自审承诺等。全国各试点省市虽采用了灵活方式，在施工图审查方面进行了一些营商环境优化尝试，但各省市试点未有完全交付市场主体负责施工图质量的。经多渠道了解，未试点的省市基本保持施工图审查前置于施工许可做法。目前这种形势在延续，并将在一定阶段内存续下去。

3 安徽省施工图审查做法

经调查了解，安徽全省目前状况，16地市中未见取消施工图审查的地市，施工图审查合格还是办理施工许可的前置条件。2013年11月1日至2019年1月审查机构线下纸质版施工图设计文件审查完成后，通过安徽省建筑市场监管公共服务平台编辑审查合格书并打印带有审查机构公章和主管部门备案专用章的审查合格书；2019年1月1日到2019年12月1日审查机构通过安徽省数字化施工图审查云平台线上进行施工图审查，通过安徽省建筑市场监管公共服务平台编辑审查合格书并打印带有审查机构公章和主管部门备案专用章的审查合格书；2019年12月1日以后审查机构通过各个地市自行开发的施工图联合审查系统编辑打印审查合格书，线下盖章后报建设主管部门备案。

4 铜陵市图审备案做法

铜陵市住建局作为项目施工图审查备案行政主管部门，坚持以施工图审查合格备案为抓手，大力促进新发展理念及新建筑方针的贯彻，确保具体项目的政策性设计标准、技术性设计标准全面执行。严把本市具体项目政策性设计标准要求，落实装配式建筑、绿色建筑、建筑节能、可再生能源建筑应用项目、无障碍设施项目的市政府的政策性要求，严把图审备案关，对符合政策性、技术性要求的设计项目给予施工图审查备案办理，不符合的指出不予办理的原因，要求设计、图审补充完善合格后再给予备案，以确保我市项目的政策性、技术性设计标准100%落地执行。具体做法如下：

(1) 准确掌握执行项目政策性标准要求。以安徽省铜陵市规范性文件为依据，对装配式建筑、绿色建筑、可再生能源建筑应用、无障碍建设等政策性推进要求必须执行的建设项目，严格区分具体项目有无政策性建造标准要求，认真做好图审备案审查，确保项目施工图设计与施工图审查不仅按照勘察、建筑、结构、给排水、暖通、电气等技术专业标准进行，同时还确保及时贯彻安徽省铜陵市的政策性推进项目的要求，比如具体土地出让条件、项目建设意见书里明确要求的，要落实在项目中的装配式建筑、绿色建筑、可再生能源建筑应用项目的配建比例等有政策性要求的，在施工图审查阶段及审查合格书中要留痕，要有明确审查后结论，确保项目施工图设计不丢项，100%执行市政府的项目配建要求。

(2) 积极做好政策性标准宣传、督促整改执行。对来办理图审备案的建设单位相关人员，认真审查提交材料，对不符合备案条件的因素，当面指出，及时宣传安徽省铜陵市规范性文件，解读政策性标准要求，大力促进铜陵市项目设计标准的全面执行。对于未落实绿色建筑设计标准的项目、未执行星级设计标准的项目，在图审备案环节严格把关，促进建设单位完善整改项目设计、施工图审查相关工作，切实促进进政府政策性设计标准的贯彻执行。

(3) 科学规范建立图审项目备案台账。加强图审备案工作管理，建立科学规范的图审备案台账，为行业管理工作服务。充分提取相关项目要素，不仅反映项目的责任主体、项目体量、时间节点等，更加突出项目的政策性标准要素，项目是否装配式建筑、是否绿建、有无可再生能源建筑应用等要求一目了然，台账及时上报上级主管部门，为主管部门的行业管理工作发挥重要作用。

5 铜陵市图审备案工作状况

5.1 近年来图审备案项目数据

图审备案项目按项目类型分为居住建筑、公共建筑、工业建筑、市政项目、装饰装修、其他类等各类，按政策性设计标准分为装配式项目、绿色建筑项目、可再生能源建筑应用等(表1)，分类目的便于明晰落实政策性设计标准的需要、满足行业管理上报各种项目数据的需要。

表1 2018—2020年铜陵市图审备案项目数量

5.2 图审备案工作成效

近年来我市住建局行业管理部门坚持施工图审查制、施工图审查合格备案制。并在图审备案环节督促整改完善多起项目的政策性设计标准的落实，图审备案项目政策性、技术性设计标准执行率持续保持100%，有力保障了项目后续按要求建造。图审备案先后为市政府的创建无障碍环境建设城市、可再生能源建筑应用示范城市、绿色建筑迅速推进，发挥了重要作用，同时也为其他地市创建示范城市、发展绿色建筑等行业管理方面，从设计龙头把关的高度上提供了积极借鉴。

6 结束语

取消施工图审查是近年来国家持续推进优化营商环境和工程建设审批制度改革以来，工程领域的一项重要的制度探索，目的在于缩短冗长的审批流程。但在目前阶段完全取消施工图审查并不成熟，因为取消后的配套风险保障制度并未建立完善，试点省市的做法也只是小步慢走地尝试，没有大刀阔斧的改革内容。当前阶段，施工图审查制度还是保证建设工程质量、控制勘察设计质量的重要环节，是保障人民生命财产、维护社会公众利益的重要手段，施工图审查及备案还在地市行业管理中发挥着重要作用。