试论老旧小区改造工作存在的问题与对策思考

2022-09-30刘益良

城市建设理论研究（电子版） 2022年27期

关键词：居民

刘益良

广州市黄埔区城市更新改造项目中心广东广州 510000

在新时代背景下，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。

改革开放40多年来，建筑行业和房地产成为国民经济的重要支柱性产业，根据国家统计局对我国房屋施工和竣工面积数量的统计数据，推算，至2021年底全国房屋建筑面积达到964.08亿㎡（数据估算为计入2009年以后拆除的建筑面积），2000年以前的房屋建筑面积约355.4亿㎡，即使用年限超过20年以上的房屋建筑面积约占总数的36.86%，这部分2000年底前建成的老旧小区已经难以满足居民的安全需要和基本生活需要，与此同时，对满足人民美好生活需要、惠民生扩内需、推动城市更新造成不利影响。因此推进老旧小区的综合改造速度显得尤为重要。对老旧小区进行综合改造，不仅可以满足人们的生活需求，还能够彻底解决社会经济发展过程中不充分与不平衡之间的矛盾。在新时代背景影响下，住房城乡建设部门更是对老旧小区改造给予了高度关注。实施老旧小区改造，不仅可以使得城市居民居住环境以及生活质量得到有效保证，对构建绿色生态文明、促进经济稳定增长所起到的作用更是不容忽视的[1]。

1 分析老旧小区综合改造的重要性

老旧小区是指建设标准、设备设施、功能配套明显低于现行标准，且长期没有建立长效管理机制的住宅小区。如果从时间上划分，根据《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）2000年之前建成的小区为老旧小区。由于历史条件、资源技术水平、建设主体多元等因素，老旧小区的功能配套不完善，道路破损严重、雨污水混流、绿化杂乱、卫生环境脏乱、外立面破旧、停车难、水电气管线杂乱、违章搭建多、适老化助残设施不足等诸多问题，与完整社区建设要求相差甚远。根据我国统计局以及住房城镇建设部的数据统计可以看得出来，1980年到2000年建成的小区住宅建筑面积多达80亿平方米，由于地方政府对“土地财政”的过度依赖，在前些年的旧城改造中，常用“大拆大建”的方式去推进旧城改造，导致大量建筑物、小区被过早拆除，造成经济损失、资源浪费、环境污染、破坏城市记忆、引发社会矛盾等一系列问题。通过近两年老旧小区微改造实践（图1-2为老旧小区改造前后对比图），可以看出大部分老旧小区不需要拆除重建，通过统筹各方力量进行改造更新就可以替代“大拆大建”，如此以来，不仅可以促进节能减排、扩大有效投资，还能解决居民实际问题和社会矛盾带动经济增长，具有重大意义[2]。

图1 老旧小区改造前

图2 老旧小区改造后

1.1 提高居民生活质量

不断的推进老旧小区改造速度，可以使得人们的生活环境以及生活质量得到有效改善，并且还能够把党以及政府对人民群众的爱护和关心完全体现出来。综合改造老旧小区，可以使得人们群众消费潜力得到有效释放，与此同时对拉动投资以及服务业的资金增长所起到的作用是不容忽视的。对老旧小区进行综合改造，是一举多得的民生工程以及民生举措。

1.2 提高新的经济增长点

结合统计报告可以看得出来，综合改造老旧小区的建筑面积是棚户区改造的11.9倍，2.5个百分点是每一年可拉动 GDP的增长点，因此综合改造老旧小区不仅能够形成新的增长点，对促进实体经济发展所起到的作用更是不容忽视的。改造老旧小区，可以促进建材以及家电消费等相关企业的稳定发展，同时也会使得社会经济效益得到有效提升，城市发展不可避免的必然走势就是新旧交替，城市建设的重要内容就是老旧小区综合改造。对老旧小区进行改造，对城市的有序建设以及高效运行不仅会起到促进作用，同时也会使得城市的居民生活环境得到有效改善。

1.3 促进房地产转型发展速度

综合改造老旧小区，不仅会使得相关行业的经济效益得到有效提升，同时也能够实现增加就业的目标。例如在老旧小区综合改造时，平顶改坡顶、底层加坡道、加装电梯以及楼体加固等项目，可以使得相关企业的经济效益得到一定程度的提升。除此之外综合性改造老旧小区，对促进房地产业进一步发展所起到的作用是不容忽视的，并且也会使得房地产业发展的有序性得到显著提升。

1.4 彰显我国治理能力

综合改造老旧小区可以使得社会存量财富的质量得到显著提升，对老旧小区进行综合性改造，不仅可以有效避免出现浪费社会资源的现象，同时也会使得老旧小区住房质量以及价值得到一定程度的提高，对提升居民的生活质量所起到的作用更是不容忽视的。通过综合改造老旧小区会使得原有的居民生态得到有效改善，同时也能够使得政府现有的社区管理更加具备实效性以及科学性，与此同时还能够彻底解决大拆大建所引起的社会矛盾问题，对有效提高我国治理能力所起到的作用也是无法忽视的。

2 分析老旧小区综合改造过程中所出现的问题

老旧小区综合改造与新建工程相互比较存在一定的差异性，在实施老旧小区改造作业时，所涉及到的内容相对而言比较多，其中包括业主、改造主体以及相关权利人的利益调整等，就现阶段而言，在老旧小区改造过程中，依旧会出现诸多问题。

2.1 难以发动居民参与共建

在实施老旧小区改造作业时，改造方案很难达成统一建议，促进居民达成共识方法不多。目前老旧小区的居民主要是中老年人及低收入群体的年轻租客，由于房屋格局的老旧、周边区域的衰败，居住已经有了原业主向低收入群体向下过滤的趋势。居民对改造的需求强烈、希望通过财政投资改造提升居住环境，但是愿意正在参加到改造的方案征询、资金筹集、居家改造、施工过程监督的人群不多，愿意组建改造后的自治组织或者筹集运维基金对改造后成果进行管养的人数更是少之又少。一些居民会认为通过老旧小区的综合改造可以彻底改变小区的面貌，因此在实际改造过程中所提出的需求相对而言比较高，提出一些缺乏合理性以及科学性的需求，甚至希望以全面改造方式替代微改造。一些老旧小区内部的建筑物属于违章建筑，这样会使得拆除违建压力变得越来越大，加之司法强制手段缺少一定的科学性以及时效性等，这些都对推进老旧小区改造居民协调的工作加大了难度。

2.2 难以统筹部门形成合力

针对老旧小区改造工作而言，具备一定的复杂性，所涉及到的相关部门以及相关单位具备一定的多样性，其中包括市、区、街道、社区、规划、建设、房管、市政、城管、园林绿化、公安、民政、财政等相关部门和水、电、气、通信以及网络等诸多单位，在实施改造过程中，如缺乏条块协作、各部门齐抓共管的工作机制，则极易出现各行业单打独斗、各吹各号，改造方案系统性不强、缺乏统筹、甩项漏项，施工衔接不当，管线打架、反复开挖修补等问题，使得改造难度变得越来越大。

2.3 难以多方渠道筹措资金

对于老旧小区来讲，改造投资周期长、部分资产权属关系复杂，居民经济条件较困难等多种原因导致改造工作依赖财政收入，社会资本参与动力不足，居民出资意愿低。老旧小区改造项目的社会效益大于经济效益，大部分项目的投资回报率极低，改造资金来源单一（地方或中央财政资金），单纯依靠财政资金投入老旧小区改造及后续管养运维难以持续维系。

2.4 难以持续管养维护成效

经过对改造后新引入了物业公司的小区调查，经过了改造后的小区因改造成效得到居民认可、养护成本也相应提升，例如增加的照明、安防等设备运行和维护费用，同时物业费用收缴率也有较大的提升，但相对物业费用的单价增长率而言，增加的物业收入仍然存有一定的缺口。如长此以往，会导致居民产生购买服务的价值未得到充分体现的误解，物业公司与业主群体在实际运维中产生新的矛盾博弈，极易导致后期物业管理的缺位，疏于对公区和建筑的维护的管理，又导致社区脏乱差的环境，继而影响居民对小区改造的满意度、获得感和幸福感[3]。

3 促进老旧小区综合改造的有效方案

3.1 引导居民树立主体意识

老旧小区改造主要建设标准和内容集中在基础设施改造、基本居住安全、人居环境品质方面，对于绿色社区、智慧社区、完整社区的要求还有一定的距离。现阶段，政府部门通过财政投入解决基本安全需要，减轻居民部分基本需求，刺激居民产生更高层次的消费需要，推动居民生活质量和社区综合治理能力的提升。值得注意的是，此番政策红利并不能简单得理解为政府对老旧小区负有永久修缮的责任、义务，所以在微改造相关的政策研制时，仍应秉持社会公允的法制观念，以社会公权力的威信作为约束，促使居民业主履行法定的运维、管养义务，实现运维方和使用权人的共同利益。尤其在实施前期，对居民改造意愿强烈、后期长效管理机制已有明确解决方案、居民自愿出资的老旧小区优先纳入实施计划，通过党建引领，开展共同缔造活动，树立居民的小区主体意识，实现共建共享。

3.2 建立部门联动和政企合作机制

各层级政府以及政府各职能部门之间应加强沟通协作，以免由于政出多门、各自仅对自身职能路线负责。改造项目主管部门和建设单位应明确部门定位，厘清参与单位权责，同时也应该注重政府部门与其他专营企业的合作，特别是涉及“三线改造”、供水、燃气、强电、安防等此类需要开挖地面建立通道的改造内容。由于管线所有权过于分散，专营单位容易为了自身便利互设障碍，导致集体性排他，此时，项目主管部门和建设单位应提前做好政企协调工作，理顺线路走向设计、协调现场作业工序，及时防止组织机械化带来的人财物的浪费。

3.3 构建多元化的资金筹措制度

对于政府部门而言，应当结合实际情况，利用科学有效的技术手段精准测算改造资金，合理编制改造年度计划，这样可以使得资金的运用效率得到有效提升。合理落实居民出资责任，引导居民通过直接出资、使用住房公积金、住宅专项维修基金、让渡小区公共收益等方式出资参建[4]。争取垂直行业整体资金，引导专营单位履行社会责任、出资参与小区改造中相关管线设施设备的扩容升级。吸引社会资本参与后期提升改造，整合片区老旧小区资源，一方面实现片区规模化物业管理，另一方面将改造片区的政府公共服务、城市停车、存量资产运营等业务的特色经营权反哺社会资本投入的成本，业务运营利润作为社会资本融资的回报，积极引入建筑类、房地产开发类、投融资平台类国有企业勇于当担社会责任，按保本微利原则，采用FEPCO（投资、设计、建设、运营、管理一体化）、BOT（建设-运营-转让）等模式参与投资建设，打造示范效应，吸引其它社会力量出资参与。

3.4 健全改造后老旧小区的运维及管理体系

在改造前期策划阶段，应先对改造后选择的小区物业管理模式进行约定，在达成一致意见后，方能申请实施。达到老旧小区硬件品质与基层社区治理能力与同步提升，结合基础设施的改造，也同步完善社区治理结构，建立健全社区长效运维及管理体系。在实际管理过程中，应当结合居民收入水平的具体情况，自主选择业主自我管理、购买酬金式物业服务、引入专业化物业服务管理公司运营等不同等级的运营方案落实到实处。在有机更新老旧小区过程中，需要耗费大量的人力以及物力和财力，通常情况下，更新完一轮，又要开始新的一轮更新，所以资金来源以及组织体系方面，都应当结合实际情况，利用科学有效的技术手段，确保所建立的长效制度具备一定的科学性以及合理性。只是单纯的依靠政府财政投入，会对提升有机更新老旧小区的速度造成一定影响。想要使得社会对房屋维修维护重要性的认识程度得到有效提高，就应当把维修维护责任落实到业主肩上，并且还要结合实际情况建立工程质量保险机制，需要把更多的市场机制落实到实际工作中。