深圳交通设施地下化发展关键问题及应对策略探讨

邓琪 邓娜

深圳市规划国土发展研究中心 广东 深圳 518000

2019年9月，党中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》开启交通强国建设实质性征程，要求牢牢把握交通“先行官”定位，适度超前，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，尊重城市自身发展规律，提升城市交通系统服务水平[1]。2020年，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上提出我国力争于2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和的目标[2]。中国工程院院士、陆军工程大学教授钱七虎表明“常规的三个碳排放大户：工业、建筑、交通各占约1/3”，“地下空间开发对碳达峰、碳中和都可以发挥重大作用，做出积极的贡献”[3]。交通设施是当前地下空间利用的主体之一，促进交通设施高质量高效益地下化，是地下空间价值化的重要方向，是国家治理能力现代化的重要体现，也是实现交通强国、碳达峰和碳中和的必要要求。

伴随城市快速发展与规模扩展，城市空间需求骤涨，逐渐向地下纵深方向发展，2016-2019年，我国（不含台湾、香港、澳门数据）累计新增地下空间建筑面积达到10.7亿㎡，2016-2019年以城市轨道交通、综合管廊、地下停车为主导的中国城市地下空间开发每年以1.5万多亿元人民币规模的速度增长，中国已然成为领军世界的地下空间大国[4]。我国地下空间优先安排交通、市政类设施地下化建设，这类设施先入为主的使用地下浅层空间，却缺乏与其它设施和毗邻地下空间的统一规划建设，导致地下交通设施服务水平一般，地下空间资源利用效益有限。2000年来，随着深圳城市城镇化水平和城市综合承载能力的不断提升，城市交通对于城市发展发挥了举足轻重的作用。在地下空间开发的引导下，深圳城市地下交通逐渐兴起并被快速推动发展，也呈现出一些值得重视的问题。

1 当前深圳交通设施地下化发展特征及存在问题

1.1 以轨道为主体的地下空间成为地面空间的合理延伸和重要补充

深圳市地下空间利用始于20世纪80年代中期，具有起步晚、建设速度快、与城市建设紧密结合的特征，整体经历了三个阶段：第一阶段是上世纪80年代中期-2000年，主要形式为建筑物设备房、地下车库；第二阶段是2000年-2005年，地铁一期工程筹备和建成通车，带动了市场的建设热情，地铁一期15个车站中的12个车站核心腹地都进行了地下空间开发，市场开始推动地下商业设施的建设，地下空间利用主要集中在罗湖和福田两区。第三阶段是2006年-至今，从2006年深圳GDP总量为约5814亿元到2019年深圳GDP总量为约26927亿元、人均GDP突破20万元，深圳具备了全面化、规模化开发利用城市地下空间资源的经济实力。随着轨道三、四期和国铁、城际铁路等设施的建设，结合以城市更新为代表的城市二次开发，轨道交通对城市地下空间开发的带动作用日益突出，地下空间开发进入规模化发展时期。

2004年以来，轨道交通设施的开发建设带动深圳市地下空间蓬勃发展，依托轨道枢纽站已形成多处功能综合化、布局立体化、设施规模化的地下空间片区。现状地下空间总建筑规模约7000万㎡，利用功能方面，以停车、轨道为主，除5500万㎡停车设施规模外，轨道交通设施规模达770万㎡，占地下空间总建筑规模11%；地下开发利用深度方面，以浅中层利用为主，93%的开发利用以地下1-3层为主，主要为埋深地下10m～35m的轨道车站。

1.2 交通设施地下化缺乏统一的理念导向

目前，深圳交通发展面临用地空间紧约束、出行需求持续快速增长的现实矛盾，越来越多的交通设施被要求进行地下化布局。一方面是为城市建设腾挪更多空间，另一方面则是通过地下化对交通设施进行扩容增给。但是，交通设施类型众多，各类设施是否可以进行地下化建设的导向目前尚不清晰，规划原则或准则相对缺乏。

比如现在较为热点的城市道路地下化改造，合理的进行道路地下化对于释放城市空间、塑造城市景观环境的作用非常显著，这些案例不胜枚举，美国波斯顿中央大道改造、马德里M30改造以及深圳海滨大道超级总部基地段的地下化改造等等。但是，目前深圳地下道路建设的目的更多集中在增加路网供给来解决交通拥堵问题，各区对地下道路的建设需求与诉求逐渐增加。结合国内外城市交通治理经验，新增交通供给一般会引发新增交通需求，且地下道路作为城市综合交通体系的一部分，无法独立存在，其出入口势必与地面产生衔接，地下道路车流的集散都会影响相接地面道路交通，可能会引发新的城市交通拥堵节点。同时，深圳地下道路平均投资高达10亿/km，但承担的交通量仅约为轨道交通1/8～1/10，不可逆的地下工程还可能会影响沿线地下空间开发弹性。综上分析，地下道路是否能真正发挥效益，影响因素较多，需谨慎综合评估。在顶层政策研究缺乏的背景下，地下道路规划建设对于城市管理决策者而言是一项极大挑战。

1.3 交通设施地下空间的规划统筹不足

地下空间关系复杂，不像地上空间一目了然，提前进行空间规划统筹非常重要。深圳市现状地下步行、轨道车站等存在与市政管线设施空间关系紧张，衔接不畅，老城区新、改建管线建设通道空间紧缺，制约地下空间整体效益。

首先，竖向利用规则不清晰导致规划统筹不足。地下设施路由分配及避让原则不够明确，导致浅层（地表下0～15m）空间的相互争夺，反复开挖现象明显；部分先期建设的地下轨道埋深较浅，影响规划市政干管及综合管廊建设，特别是车站埋深小于3m时非常不利于排水管线、雨水管线、污水管线、电缆通道、通信管线、燃气管线等各类市政管线布设，如宝安蚝乡站埋深太浅，地表以下仅剩3m空间为各类市政管线设施敷设带来挑战；核心城区主要道路下方浅层地下空间利用趋于饱和，新建设施与已有设施在竖向空间上存在矛盾，部分设施近距离交叉穿越增加建设成本和风险。

图1 轨道站埋深过浅挤占市政管线空间

图2 大型隧道同步建设管廊缺乏规划依据（春风隧道）

其次，前瞻预留不足导致规划统筹难度大。先行规划未综合考虑其余规划设施空间需求，未进行空间预留，导致规划项目错失一体建设良机、甚至最终无法实施，比如在建春风隧道，设计为单洞双层，未预留管廊建设空间，导致沿线管廊敷设难度加大。另外，由于各类设施建设主体和时序不同，各类地下设施各自为政，马路拉链问题突出，站点及周边空间连通时受建设时序影响连通不足、成本和风险加大、空间品质不一。

另外，地下地质情况和设施布局复杂，但由于基础数据资料不完整、信息共享不足、统计口径和标准不一致等问题，制约了地下空间信息管理系统的建设，地下建设安全隐患的识别防患也亟待提高。

1.4 地下交通设施与其它地下空间的协调机制不畅

目前，深圳TOD综合开发尚仍处于探索阶段，协调机制的不畅是地下交通设施实施效果欠佳或者实施效益非最大化的主要因素。一是受到审批立项方式、建设管理政策的限制，具体包括土地使用权出让、标准和准则对已建地下空间保护范围的要求、消防规范等要求，致使地下空间综合性开发连通难度大。二是相关部门的相关职能尚不明确，地下空间管控重叠或缺位。

比如长达1km的华强北地下街曾规划了与周边地下的互联互通，但建成后规划的40多个进出口基本位于地面，仅有4个出入口与两侧合计5000 k㎡地下直接连通，地下不同片区联通度低，穿梭于不同地下空间街区徒增地面绕行流程；再比如作为核心建成区的地下福田高铁站，地下空间开发不足，37个出入口多设置于地面，但地面是以公园等休闲空间为主的开敞公共空间，难以发挥枢纽汇聚大量客流的优势，同时与周边地下空间的低关联性，降低枢纽站周边的开发建设引导功能。至2022年，深圳将建成共15条线路计583km。亟需把握机遇期，尽快形成一套行之有效的开发策略，统筹和指导枢纽和周边用地开发建设。

图3 福田高铁站枢纽出入口多设置在地面

图4 华强北地下街区相互联通度低

2 交通设施地下化问题的合理性应对

以《交通强国建设纲要》为指引，遵循基础设施布局完善、立体互联，运输服务便捷，安全保障完善可靠，绿色发展节约集约、低碳环保、智慧引领要求，在发展地下交通设施时，尊重城市发展需求与自然规律，融入AI、云计算、5G等新兴信息科技技术，强化节能减排和污染防治，扩大社会公众参与度，加强地上地下协作机制，提高出行品质，以地下交通空间的合理有序开发促进地下空间资源利用最优化。

2.1 重新认识交通设施地下化的意义

立体城市是深圳解决城市土地资源紧约束与高强度、高密度增长矛盾的有效手段之一，地下交通系统的建立是地面交通系统的有力补充[8]。韧性城市、“碳达峰、碳中和”等发展要求更新和强化了地下空间利用意义。对于交通设施地下化，不仅是破解城市土地紧约束、拓展城市空间容量的有效手段，也是建设韧性城市、实现碳达峰和碳中和的重要途径。深圳交通设施的地下化尤其是要掌握地下交通系统以轨道交通为核心、地面交通系统以道路为重心的原则不变，掌握地下交通系统以优化城市空间布局、促进城市低碳建设为目标，把握合理的发展导向，而非盲目扩大交通设施物理空间容量。

具体地说，对于地下道路，不能纯粹为增加路网容量进行地下化设计，还要综合考虑路网影响、环境效益、交通体系结构需求等多方面因素，以发展的眼光与长远的需求为原则，把握地下空间的不可再生属性，并且对确定建设的地下道路实施低碳通行，充分发挥地下道路的空间利用效率以及对汽车尾气的收集与控制作用。对于轨道交通，要充分发挥轨道枢纽地下空间综合开发的价值，开辟城市第二公共活动空间，增强城市抗风险能力。对于地下物流等新型交通基础设施，要加紧研究，充分与地下道路、地下综合管廊统筹规划，缓解地面繁重的货运交通引发的交通拥堵或汽车尾气污染等问题。

2.2 推动地下交通设施与其它设施一体化规划建设

地下空间是高复杂度、低透明度的巨系统，浅、中、深三层空间可分别布置功能契合的交通设施及其余市政、人防、能源等诸多设施，在地下形成居民可以自由活动的小部分空间和物资进行存储或运转的大部分空间。地下空间一旦被利用，再度整合重构的可能性非常低。地下空间的建设不仅和设施类型相关，还受到地质条件、地下权属、科学技术发展等多种因素影响，因此，成片进行地下空间规划设计和开发建设，是实现地下空间高效高质利用的前提。不能急于求成，要探索式的、逐步地的利用地下空间，在确保地下交通设施与其他设施一体化规划、设计和建设需求满足的情况下，再进行具体建设。具体包括：

（1）促进地下交通系统内部的一体化规划建设。地下各类型交通设施之间要保持必要的通达的联络关系，比如重要轨道交通站点之间地下步行的可达性、地下道路与地下车库联络道的联通，地下停车库之间的共享等。规模化发展可以实现地下空气净化系统、防灾救急系统、烟感中心、有害气体及环境监测等附属设施的共建共享，提升地下交通设施的运转效率和运营效益。

（2）促进地下交通设施与地下市政设施的一体化规划建设。近年来，“地上+地下”复合型通道、已批规划轨道线路开工建设的规模和数量有所增加，伴随科学技术的进步，地下交通和市政设施共享竖向空间、一体化复合建设是确保同步施工、有序开发地下空间的最佳方案。

（3）促进地下交通设施与地面用地开发的一体化建设。主要针对交通综合枢纽，借鉴日本轨道枢纽综合开发的成功经验，其轨道枢纽上方的用地开发非常具有针对性，对于不同层级枢纽匹配不同规模地下空间开发和不同的地面功能业态，并进行提前一体化规划，同时确立规划的法定性[9]，确保可实施性。对于都市核心区轨道枢纽，地下建立一体化垂直交通交流核，地面复合高附加值效益业态，以金融保险业、各类服务业、信息通讯为主（见表1）[10]；对于近郊核心区轨道枢纽，地下空间布局停车场和大型商超，地面布局部分高附加值业态的同时融入部分居住功能；对于郊外轨道换乘站，地下空间开发有限，以交通换乘功能为主，地上以商业、居住和文化设施为主。日本轨道枢纽的成功也并非一蹴而就，比如著名的涩谷枢纽站综合开发，赋能多年枢纽开发经验，利用周边城市更新改造带来的“百年一遇”大规模再开发机遇，于2012年竣工，实现地上地下一体化规划建设[11]，我国轨道枢纽在规划建设初期理应充分汲取地上地下一体化综合开发经验，发挥地下交通设施与地面功能业态的最佳耦合。

表1 大丸有核心区轨道枢纽地上地下开发业态的就业概况[10]

2.3 积极探索多方参与的地下交通空间开发模式

地下交通空间的建设要以体现人的意志和需求为目的进行建设，应该充分体现公众参与共建共享。地下交通空间满足了人出行或机动车出行的需求，成为人乘车、换乘、逗留、休闲的活动空间，可以与地下商业空间结合，是地下空间涉及人的活动最频繁的区域，其他地下设施供人活动的可能性较小，比如地下市政设施主要承担不受人主观意识的物的运输以及设备运转或储备功能，地下民防工程在于地下交通工程合并设置或独立设置时也是被用于特殊时期的特殊需求。可见，地下交通空间是地下空间直接服务人的需求的空间，不仅要克服地下空间环境封闭、方向感差、自然采光缺乏等不足，更要提供更高品质、更佳性能的服务水平，同时加强化防灾救援手段，确保地下交通设施安全可靠。单纯由政府主导或由市场主导的地下交通空间建设，不是能满足大众使用者需求的地下空间建设，且常因沟通协作缺乏，在建设过程中经常面临土地权益人等相关方的阻碍，从而影响理想规划的落地实施。因此，地下交通空间的建设要建立公私合作、多方参与的一体式开发模式。由土地权益人、业主开发商与街道办、政府行政部门、地铁公司等共同研究开展辖区地下交通空间详细规划，并且共同运营维护。

2.4 加强数据驱动的地下交通可视化

国内广州、深圳、上海等大城市对于地下空间的开发力度不断加大，其中交通设施是地下空间的重要角色。广州正在建设番禺万博商务区、金融城等大型CBD片区地下空间，大力将交通设施地下化建设，实现地面无车化；深圳推进了大运枢纽、前海枢纽、西丽枢纽等大型轨道枢纽的地下开发规划与建设；上海在临港新片区规划建设地下轨道交通、行人、停车、物流系统等十大系统[12]。可见，地下空间利用中交通设施占据大部分空间。国家层面有必要提前引导地下空间数据进行标准化统一建设，各城市应善于利用新信息技术，充分发挥“数字革命”促进地下交通系统不断深地化、综合化的应用，尽早建立地下交通信息系统平台，整合多类地下交通设施信息，为后续空间规划与总量把控、整体统筹、地下空间合理有序开发利用与深地化发展提供支撑。

3 交通设施地下化发展的保障措施

碳达峰、碳中和背景下，对地下交通空间的合理有序有效开发提出更新的更多的期待和要求，亟需相应的保障措施，确保不可再生地下空间的开发利用实效和发挥地下交通设施最大效益。

3.1 完善地下交通空间法制与标准建设

党的十八届四中全会提出“良法是善治之前提”，党的十九大报告进一步强调“要以良法促进发展、保障善治”。促进地下空间相关立法工作的开展是促进合理、可持续利用的前提。从地下空间整体层面的综合法律到地下交通、市政等设施专项层面的单向法律再到其它配套或辅助的法律，需要成体系的支撑地下交通空间规划设计、开发建设全流程。尤其是地下交通或市政设施作为地下优先开发利用主体，其规划的法定性意义重大，决定了地下空间利用的开局，最好是赋予部分强制性内容，以保证空间利用最优。各类交通设施的专项技术标准有待完善，深圳需要利用地方立法的优势，在《地下铁道设计规范》（GB50157-2013）、《车库建筑设计规范》（JGJ100-2015）、《城市轨道TOD综合开发项目通用技术规范》等基础上，研究出台更多深圳的地下交通设施详细规划建设指引，尤其是围绕轨道枢纽地上地下一体化开发、围绕轨道建立地下步行街等的指引需求迫切，需投入更多研究和新技术运营，创新地下交通空间的开发利用。

3.2 形成地下地下空间一体化开发协调机制

研究日本、蒙特利尔等城市地下轨道交通空间的开发利用经验可知，只有政府、地铁公司、开发商、业主、土地权益人、居民代表等多个相关方建立共商共享的谈判机制，协商各自地下空间的开发意愿，共同指导规划编制，才能最大程度的保证项目整体实施的可能性和无阻化。对于轨道枢纽重点地区，建立多维协调机制，平衡各方需求，共同研究地下交通空间开发方案，同时加强政府的引导，出台鼓励政策，促进轨道枢纽片区地上地下一体化开发规划的科学实施。地下交通空间的开发建设并非一举成功，还应组建跟踪团队，建立跟踪机制，开展动态的规划指引和评估，以构建连续的地下步行网络通道。

3.3 建立地下交通设施实施评估与反馈机制

地下资源的不可再生性和开发工程的不可逆性，决定了地下工程实施的谨慎性。目前尚没有建立起地下工程的实施实施评估或反馈机制，缺乏对于已建地下工程的评判和剖析，理应不断地汲取地下开发经验，包括规划设计经验、协作机制经验和实施开发经验等。地下交通设施实施评估与反馈机制的建立能够科学、公正的评判地下交通工程的效果，及时发现或纠正过去的决策偏差，总结规划设计、开发建设经验，在下一次地下交通工程中加以运用，不断优化地下交通空间开发，尤其是轨道枢纽建设，亟需经验总结指导新枢纽片区的规划设计。评估内容涵盖规划评估和实施评估，掌握规划与实施的偏差及原因，评估实施效果，包括社会效益、经济效益和环境效益及交通系统效益。

4 结语

对标2030年前碳达峰、2060年前碳中和发展愿景与交通强国建设目标，新形势下，地上地下交通一体化发展有利于巩固城市交通承载能力和加强城市韧性。智慧交通、5G、人工智能等新信息技术为地下交通工程的信息化、智能化提供科技保障，提高地下安全应急保障能力；同时大深度、大规模、高精度、大直径等地下挖掘开发工程技术为地下交通设施提供工程技术保障，确保技术可行性。运用地下空间布局交通设施，助力低碳发展和城市高质量发展，需要更多的智慧和策略投入。