我国农村学前教育资源配置及优化策略

陈蓉晖，赖晓倩

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

农村学前教育资源短缺和发展滞后，一直是我国学前教育发展的攻坚问题。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》中提出，“重点发展农村学前教育”，“多种形式扩大农村学前教育资源”；2018年《中共中央关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》依然指出，“学前教育发展不平衡不充分问题十分突出”，且主要表现为“学前教育资源尤其是普惠性资源不足”。在农村学前教育资源供给不足的现实困境下，优化教育资源配置、提高资源配置效率，是加快农村学前教育改革与发展的一个重要着力点。

“教育资源”是指社会为进行各种教育所提供的财力、人力、物力条件(1)韩宗礼：《试论教育资源的效率》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》1982年第4期。，而“教育资源配置”是教育资源在各级各类教育间的合理分配(2)靳希斌：《教育经济学》，沈阳：辽宁大学出版社，2000年，第106页。。宏观层次的教育资源配置是指在国家宏观规划指导和人才市场的基础导向下，如何有效地将教育资源分配到各级各类教育，使教育资源流向最需要且能够取得最大效益的教育机构；微观的教育资源配置是指在资源总量分配既定的条件下，各类学校如何有效利用有限资源使之发挥最大的效益(3)刘亚荣、张兴：《发展民族教育与教育资源的综合利用》，《民族教育研究》1998年第1期。。无论在宏观层面还是微观层面，确保“效率”是教育资源配置的一项基本原则。所谓“配置效率”，是指以投入要素的最佳组合来生产出最优的产品组合。在投入不变的条件下，通过资源的优化组合有效配置，效率就会提高，产出就会增大(4)本书编委会编：《现代管理词典》(第2版)，武汉：武汉大学出版社，2009年，第585页。。西方经济学中通常以“帕累托最优”(Pareto Efficiency)来衡量资源配置效率，它是指如果经济处于这样一种资源配置状态，这时没有一个人可以在不使其他人的福利受到损害的条件下使自身福利水平提高，此时称资源配置是有效的，或者说经济达到帕累托最优状态(5)胡代光、高鸿业主编，丁冰副主编：《西方经济学大辞典》，北京：经济科学出版社，2000年，第106页。。帕累托最优是资源分配的一种理想状态，即没有进行帕累托改进的余地。

在资源配置效率的研究中，效率的评价方法是一个关键问题，因为它涉及对资源配置有效性的客观判断和把握。“数据包络分析方法”(Data Envelopment Analysis，简称DEA)是被广泛用来评价资源配置效率的方法，它是一种运用线性规划(linear programming)来构建观测数据的非参数分段曲面(或前沿)，然后用这个曲面来计算效率的方法(6)何孟姐、杨涛：《区域教育资源配置效率：基于DEA技术的评价与改进》，《中小学管理》2012年第6期。。这种非参数前沿效率分析法，主要用于测评一组具有多种投入和多种产出的决策单元(Decision Making Unit，简称DMU，指被评价的单位或部门)的效率状况(7)A.Charnes，W.W.Cooper，E.Rhodes，“Measuring the efficiency of decision making units”，European Journal of Operational research，No.6，1978，pp.429-444.，近年来被广泛运用于运筹学、管理科学和数理经济学等多领域，同时也成为教育领域研究教育资源配置效率及其错综复杂的教育投入与产出问题的重要工具。为全面了解我国农村学前教育资源配置效率的状况，本研究将运用DEA方法，对2011—2017年我国31个省(自治区、直辖市)农村(8)本研究遵循《统计用城乡划分代码》中对城乡的划分标准，即城区 (含主城区、城乡接合部) 、镇区 (含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域) 、乡村 (含乡中心区、村庄)，本研究中的“农村”主要指“乡村”。学前教育资源效率进行评估，进而探索农村学前教育资源配置的改进和优化策略。

一、农村学前教育资源配置效率评价方法及指标体系

(一)DEA模型的应用

CCR和BCC是DEA方法中广泛被使用的两个基础性模型。CCR模型是假设在“规模效益不变”(Constant Return to Scale，简称CRS)的条件下，评估各决策单元资源利用的“总体技术效率”(9)黄宸、李玲：《区域中职教育资源配置效率的时空分异研究——以西部A省为例》，《教育发展研究》2015年第21期。，是一个反映技术和规模的综合效率指标(10)朱健、贺适、王辉：《我国农村义务教育资源配置效率研究——基于DEA-Tobit模型的分析》，《教育经济评论》2018年第5期。，也称综合技术效率。CCR模型主要是通过筛选出n个效率最优的DMU，并用这些DMU确定一个分段曲面，曲面上每个点都表示在特定的技术水平下，一定投入所能获得的最大产出。这个生产前沿上的DMU的综合技术效率取值为1，代表决策单元的投入产出是有效的，即达到了资源配置的最佳状态。本研究运用CCR模型对我国31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置的综合技术效率进行评估，以获知在规模收益不变的条件下各省(自治区、直辖市)农村学前教育资源利用的综合效率状况。

CCR模型计算的是假设在规模效益不变的条件下资源利用的综合技术效率，然而实际中决策单元的规模效益通常处于递增或递减的可变状态，因此BCC模型是进一步基于“规模效益可变”(Variable Return to Scale，简称VRS)的条件下，排除规模因素来对决策单元的“纯技术效率”进行评价。纯技术效率值体现的是决策单元以最小要素投入得到最大产出的情况，当纯技术效率值为1时，表示该决策单元投入资源的使用效率达到最优(11)朱健、贺适、王辉：《我国农村义务教育资源配置效率研究——基于DEA-Tobit模型的分析》。，而小于1则表示无效。纯技术效率也反映在既有投入的水平下管理和技术等因素对生产效率的影响，衡量的是在资源投入上是否因为管理者的决策失误、经营不善而存在资源浪费的情况(12)郭燕芬、柏维春：《我国学前教育经费投入——产出效率分析及政策建议》，《学前教育研究》2017年第2期。。本研究运用BCC模型对我国31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置的纯技术效率进行测评，以了解和分析其管理和技术层面的效率状况。

在获得综合技术效率和纯技术效率后，可以通过二者的比值得出资源配置的规模效率。规模效率说明决策单元的实际规模是否有效，反映教育资源在最大产出技术效率的生产前沿上的投入量与最优规模下的投入量之比，规模效率值越接近1表示规模越优(13)朱健、贺适、王辉：《我国农村义务教育资源配置效率研究——基于DEA-Tobit模型的分析》。。本研究进一步通过对31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置的规模效率的评估，来考察其办学规模情况及规模效益的变化。

(二)Tobit回归分析

DEA模型使用的是决策单元可控制的投入和产出指标，但无法分析其他一些不可控因素对决策单元效率的影响。因此，若要了解影响农村学前教育资源配置效率的相关因素，则需要通过回归分析来获得。本研究使用Tobit模型，利用DEA方法获得的农村学前教育资源配置效率值作为因变量，以假设影响资源配置效率的可能性因素为自变量建立回归模型，进而对影响农村学前教育资源配置效率的不同因素进行分析。

(三)指标体系建立

投入和产出是资源配置的两个基本要素，因此也是农村学前教育资源配置效率指标体系建立的两大维度。从资源投入来看，财力、人力、物力条件是投入的三个基本指标。本研究分别以学前教育财政投入、幼儿园教师配备和幼儿园物质条件来代表，其中学前教育财政投入用生均教育经费来表示，幼儿园教师配备用专科以上学历的专任教师比例来表示，幼儿园物质条件用生均校舍面积和生均图书册数来表示。从资源产出来看，产出指标通常由直接产出和产出效果两方面来体现。据此，本研究选取了入园率、幼儿园毕业人数以及小学招生人数中受过学前教育人数的比例作为产出的三个代表性指标(见表1)。

表1 学前教育资源配置效率指标体系

在参考相关研究并考虑数据可得性的前提下，本研究以DEA模型所得的各省(自治区、直辖市)学前教育资源配置综合技术效率、纯技术效率和规模效率为因变量，以假设可能的影响因素，包括班级规模、班级规模的平方、生均教育经费指数、人口城镇化率和学前教育资源配置结构作为自变量，来构建农村学前教育资源配置效率影响因素的指标体系(见表2)。其中，选用班级规模的平方这一指标，目的在于了解假定当班级规模达到一定饱和程度后是否会对学前教育资源配置效率产生不同影响。

上述指标体系的基础性数据主要来源于《中国农村教育发展报告》(2017—2018)、《中国教育经费统计年鉴》(2012—2018)、《中国教育统计年鉴》(2011—2017)、《中国人口和就业统计年鉴》(2012—2018)，以及2011—2017年各省统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报等。

二、农村学前教育资源配置效率评估结果及影响因素分析

(一)农村学前教育资源配置总体有效率较低

2011—2017年，31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置各项效率值为1，即DEA有效的省(自治区、直辖市)均在全国的40%以下。其中，综合7年来技术效率有效的省(自治区、直辖市)平均占全国的16.13%，纯技术效率有效的省(自治区、直辖市)平均占全国的35.02%，规模效率有效的省(自治区、直辖市)平均占全国的16.59%。可见，农村学前教育资源配置总体有效率较低，虽然7年中DEA有效率省份比例小幅波动，但有效率没有明显提高(见图1)。此外，其他省(自治区、直辖市)三种技术效率值均<1，表明DEA无效，说明这些省份的农村学前教育资源还未达到最佳配置状态。对各省(自治区、直辖市)规模效益变化的分析发现，从2011—2017年，北京、天津、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、湖南和山西12个省份连续7年处于规模效益递减状态，表明这些省份农村学前教育产出比例的增幅小于投入比例的增幅，在资源投入要素上存在不同程度的浪费现象，资源未得到有效利用。

图1 2011—2017年农村学前教育资源配置DEA有效比例

(二)农村学前教育资源配置效率省际差距较大

对2011—2017年31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置的综合技术效率、纯技术效率和规模效率值的分析发现，省际差距较大。从综合技术效率来看，2011年和2012年31个省(自治区、直辖市)的综合技术效率值在1—0之间，可见省际差距极为显著。2013—2017年各省综合技术效率值在1 —0.4之间分布，综合技术效率较2011年和2012年整体有所提升但差距依然明显。从纯技术效率来看，2011—2014年31个省(自治区、直辖市)的纯技术效率值在1—0.4之间，2015—2017年有所提升，31个省(自治区、直辖市)的纯技术效率值在1—0.6之间。从规模效率来看，2011年和2012年31个省(自治区、直辖市)的规模效率值在1—0.2之间，2013—2017年，提升到1—0.6之间。总体来说，农村学前教育资源配置的各项效率值呈上升趋势，但到2017年为止省际差距依然明显(见表3)。

表3 2011—2017年全国农村学前教育资源配置效率值分布情况

(三)农村学前教育资源配置效率的分类改进

为进一步明晰不同省份农村学前教育资源配置效率的改进空间，本研究将2011—2017年31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置的纯技术效率和规模效率测算结果分成四类地区。第一类地区的纯技术效率和规模效率均大于全国平均值，表明这类地区农村学前教育资源配置效率相对较高。第二类地区的纯技术效率大于全国平均值，规模效率小于全国平均值，如北京、上海连续7年处于此状态，说明这类省份的规模效率低导致其综合技术效率无效。第三类地区的纯技术效率小于全国平均值，规模效率大于全国平均值，如海南连续6年、贵州连续4年处于此状态，说明这些省份的纯技术效率有待提高。第四类地区的纯技术效率和规模效率均小于全国平均值，如西藏连续7年、甘肃连续6年、云南连续4年处于此状态，说明这些省份在技术和规模层面都存在问题有待改进(见表4)。

表4 2011—2017年全国31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置效率分类结果

(四)农村学前教育资源投入冗余现象普遍

通过DEA测算结果可知，2017年除江西、河南、湖北、广西、新疆5省DEA有效外，其他26个省均呈无效状态。本研究进而对26个非DEA有效省(自治区、直辖市)农村学前教育人、财、物方面的投入情况进行分析，结果显示，均存在不同程度的冗余现象(见表5)。

表5 2017年农村学前教育资源投入冗余

续表5

首先，非DEA有效的26个省(自治区、直辖市)生均图书册数冗余值在0.180—9.006册之间。其中，有48.39%的省份冗余值高于全国冗余均值，江苏和陕西两省生均图书册数冗余值超过其目标值2倍以上，北京、天津、河北、吉林、浙江、广东、四川、贵州、西藏九省(自治区、直辖市)生均图书册数冗余值超过目标值1倍以上，说明这些省份冗余的图书资源投入未得到有效利用。其次，非DEA有效的26个省(自治区、直辖市)生均校舍面积冗余值在0.372—8.967平方米之间，有38.71%的省份冗余值高于全国冗余均值。其中，西藏生均校舍面积冗余值超过目标值2.841倍，其余各省冗余值均在目标值1倍以下。可见，这些省份农村幼儿园在校舍面积使用上存在一定的浪费。第三，非DEA有效的26个省(自治区、直辖市)生均教育经费支出的冗余值在4.129—29 775.99元之间，有22.58%的省份生均教育经费支出冗余高于全国冗余均值。其中，北京、上海、海南和西藏的生均教育经费支出冗余在10 000元以上，西藏生均教育经费支出冗余值超过目标值6.582倍，北京超出4.088倍，上海超出3.123倍，内蒙古、浙江、海南、甘肃、青海宁夏超出1倍，其余省份为1倍以下，说明这些省生均教育经费利用存在不同程度的浪费。最后，非DEA有效的26个省(自治区、直辖市)专科以上学历专任教师比例的冗余值在0.1%—53%之间，有45.16%的省份专科以上学历的专任教师比例高于全国冗余均值超过目标值1.027倍，其余省份为1倍以下，说明这些省(自治区、直辖市)农村幼儿园高学历专任教师资源并未得到有效利用。上述部分省(自治区、直辖市)农村学前教育资源投入的冗余现象并不代表其教育资源投入量过剩而需要减少，而反映的是在现有教育产出不变的前提下教育资源配置效率未达到最佳状态。换言之，如果刨除这部分冗余的资源，同样可以获得现有的产出效果，因此它反映的是这些省份的教育资源未得到有效利用，需要在技术和管理上加以改进。

进一步分析我国东、中、西部农村学前教育资源配置冗余情况发现，首先东部地区农村学前教育资源投入冗余现象较为突出，在生均图书册数、生均校舍面积、生均教育经费支出以及专科以上学历的专任教师比例上，其冗余值均超过全国冗余的均值。其次西部的生均校舍面积、生均教育经费支出以及专科以上学历的专任教师比例冗余均超过全国冗余的均值。中部农村学前教育资源冗余值相对较低，资源配置在各方面冗余均少于全国冗余的均值(见表6)。

表6 2017年农村学前教育资源东、中、西部地区投入冗余

(五)农村学前教育资源配置效率受班级规模和生均教育经费影响

为深入探究影响我国农村学前教育资源配置效率的相关因素，本研究以DEA模型计算得来的三种效率值作为因变量，以选取的影响因素指标作为自变量导入StataSE-64软件进行回归分析。总的来说，农村学前教育资源配置效率主要受班级规模和生均教育经费的影响。首先，班级规模在1%的显著水平下与农村学前教育资源配置的综合技术效率和纯技术效率呈显著正相关，说明在一定范围内班级规模越大，资源配置的综合技术效率和纯技术效率越高。然而，班级规模的平方在1%的显著水平下与综合技术效率和纯技术效率呈显著负相关，说明当班级规模过大或达到相对极限时，反而会降低资源配置的效率。其次，生均教育经费在5%的水平下，与纯技术效率呈显著负相关，与规模效率呈显著正相关，说明生均教育经费投入的增加能够提高一定的规模效率，但如果缺少合理的使用和管理，也能带来纯技术效率的降低。再次，学前教育资源配置结构在5%的水平下与规模效率呈负相关，说明学前教育公共财政经费的增加并不能带来规模效率的提高(见表7)。

表7 农村学前教育资源配置效率影响因素分析

三、农村学前教育资源配置的优化策略

通过对我国农村学前教育资源配置效率的评估发现，学前教育资源配置存在总体有效率低，区域间差异较大和资源投入冗余现象普遍等一系列问题。针对这些问题，应采取多种有效措施，从资源的规划、投入、分配和利用等多方面来完善和优化农村学前教育资源的配置。

(一)统筹规划，保障农村学前教育资源均衡配置

教育资源配置均衡是教育均衡的基础和前提，同时区域间统筹规划是实现区域教育均衡发展的基础(14)翟博：《教育均衡发展:理论、指标及测算方法》，《教育研究》2006年第3期。。在教育资源配置中必须强调国家宏观调控的作用，即突出国家在教育资源配置中的主体地位。这是因为教育运行的总量平衡只能靠政府的宏观计划和管理政策来进行协调(15)惠圣：《教育经济学专题 教育经济思想与教育经济协调问题研究》，长春：吉林人民出版社，2006年，第256页。。针对我国大部分省份农村学前教育资源配置有效率低和省际差异较大的问题，国家应综合分析各省及不同地区农村学前教育资源的实际需求以及现有资源配置的效率状况，对农村学前教育资源配置进行统筹规划，以确保农村学前教育资源均衡配置。在具体规划中，首先，应持续加大对农村学前教育的投入。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》颁布实施以来，国家大力发展农村教育，对农村学前教育尤其是中西部地区的投入不断加大。然而，从教育资源均衡配置的角度而言，中西部农村学前教育教师队伍不齐、幼儿园园舍及教育教学设备落后等资源匮乏的问题依然显著。因此，在资源总量有限的条件下，政府应始终优先和重点支持贫困及落后地区的农村学前教育，尽可能满足这些农村地区学前教育资源的基本需求。其次，中央政府应整体把控农村学前教育资源配置结构，合理调整农村学前教育资源的空间布局，进一步完善对农村学前教育资源合理配置的政策机制，坚持弱势优先的原则，避免“精英配置”，适当控制对地方政府或社会支持较多地区的投入，重点加大对偏远及贫困农村地区学前教育资源供给的政策倾斜，通过增量教育资源的倾斜配置改善教育资源配置公平。再次，在保证投入和重点扶持偏远及贫困农村地区学前教育的基础上，进一步完善资金的专项转移支付制度，同时要做好对地方政府资金投入使用的监督工作，确保资金投向最为贫困和偏远地区幼儿园的开发和建设上，避免专项资金截留、被挤占和挪用现象的发生。

(二)精准预算，确保农村学前教育资源合理投入

资源配置效率主要体现在以投入要素的最佳组合来生产出最优的产品组合，因此投入的合理性是资源优化配置的前提和重要环节。我国东部、中部和西部地区经济发展水平极不平衡，导致地方教育财政投入差异明显，而地方教育财政投入的差异又导致了生均教育经费差异、办学环境资源差异及师资差异等(16)唐明钊：《教育资源系统研究》，成都：西南交通大学出版社，2014年，第171页。。因此，地方政府对农村学前教育资源投入的精准预算更为重要，因为这直接关系到教育资源投入和配置的合理性。从本研究对31个省(自治区、直辖市)农村学前教育的规模效益状况的分析可知，2011—2017年北京、天津、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、湖南和山西12个省(自治区、直辖市)连续7年规模效益递减，说明这些省(自治区、直辖市)应适当控制农村学前教育的办学规模，避免盲目投入造成资源浪费。为此，各地方政府应针对本省农村学前教育规模效益的现有情况，为后续的资源配置做好科学的预算。一方面，对规模效益递增的省份可继续追加投入，并且应根据当地农村学前教育资源的实际需求，精准预算不同类型资源，如生均教育经费、生均校舍面积等方面的投入比例，避免盲目投入和投入过剩造成浪费。另一方面，对于规模效益递减的省份来说，应适当减少投入量，并可通过合理投入来控制办学规模，以提高农村学前教育资源的利用率。此外，东部和西部地区学前教育资源投入出现冗余的省份(自治区、直辖市)，如北京、上海、西藏等地，更需要通过科学预算来合理把控各项资源的投入和配置，以防止教育资源冗余造成浪费。

(三)有效整合，促进农村学前教育资源充分利用

资源配置不能一蹴而就，而是一个需要根据配置主体对资源的实际需求和使用情况不断进行合理调整的过程。因此，资源是否得到有效利用成为衡量资源配置效率的一个重要指标。在教育资源配置中，教育资源内部结构、学校区域布局不合理以及学校规模不当等都可能造成教育资源的浪费。尤其是教育资源内部结构不合理将形成基于木桶效应相对于短板的长板浪费。如生源短缺导致的学校资源、师资及教育环境资源的浪费。师资的不足造成人力资源(学生)的浪费，教育财政投入不足造成优质教育资源不足等都是教育资源内部结构不合理形成的教育资源浪费(17)唐明钊：《教育资源系统研究》，第167页。。本研究结果显示，我国农村学前教育资源配置冗余现象十分普遍，尤其是东部和西部地区省份(自治区、直辖市)，如北京、上海、西藏等地冗余现象十分突出，说明这些省份(自治区、直辖市)农村学前教育资源没有得到充分有效的利用。为解决这一问题，地方政府及相关教育管理部门应动态把握当地农村学前教育资源配置结构的合理性状况，深入了解和掌握农村幼儿园对各种类型教育资源，如生均图书册数、生均校舍面积、生均教育经费支出以及专科以上学历的专任教师等各项资源具体的利用情况。在此基础上，可合理调整省内城乡间幼儿园在人、财、物力方面的配置，并根据实际需求有效地整合和调配各种资源。一方面，可将冗余的资源向需要的地方调配；另一方面，要深入调研和寻找形成资源冗余的原因，探索如何有效利用冗余的教育资源，如图书、校舍面积以及教育经费等，来创造更多的教育产出，力求教育资源投入效益的最大化。

(四)完善机制，提高农村学前教育资源配置效率

资源配置效率主要反映资源投入与产出的合理有效性，同时它也在一定程度上能够折射出资源配置管理上的问题。资源配置的纯技术效率即反映在既有投入的水平下，管理和技术等因素对生产效率的影响，衡量的是在资源投入上是否因为管理者的决策失误、经营不善而存在资源浪费的情况(18)郭燕芬、柏维春：《我国学前教育经费投入——产出效率分析及政策建议》，《学前教育研究》2017年第2期。。本研究结果发现，2011—2017年连续7年农村学前教育资源配置的整体有效率低，且多数省份连续处于无效状态。其中，纯技术效率有效的省(自治区、直辖市)平均占全国的35.02%，说明在资源配置管理水平上亟待提高。因此，强化对资源配置的管理，完善相关制度与机制，是优化农村学前教育资源配置的重要保障。首先，地方政府及教育管理部门应共同建立起对地方农村学前教育资源的分层管理机构，并详细制定对农村学前教育各项资源投入、分配、使用等方面的管理制度和具体措施，以确保农村学前教育资源配置具有相应的组织与制度保障。其次，应逐步完善对地方农村学前教育资源配置的评估与监督机制，尤其要建立资源利用信息透明机制，防止农村学前教育资金截流与挪用情况的发生。此外，应切实加强对农村学前教育资源投入和使用的监督与管理，深入调研和动态分析当地农村学前教育资源利用的实际问题。例如，可根据实际需求，对农村幼儿园的班级规模、生均教育经费使用以及幼儿园师资配备等情况进行动态评估和及时调整，以有针对性地提高农村学前教育资源的配置效率。