大部制改革背景下发达镇“镇改市”后的治理问题——以浙江龙港为例

王 琢

（南京审计大学公共管理学院,江苏 南京 211815）

为推动工业化进程，促进产业结构升级，切实保证经济持续稳定增长，中央政府一直致力于新型城镇化建设。截至2020年底，我国常住人口城镇化率达到67.71%，相比10年前提高了14.21个百分点，已初步形成以大城市为中心、小城镇为依托的协调发展格局。2021年4月，国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中指出，应“促进大中小城市和小城镇协调发展”和“加快推进城乡融合发展”，新型城镇化建设备受关注。然而，经过多年的发展，以东部沿海发达城市为主的发展重心并未调整，中小型城镇由于受到劳动力不足、高新技术人才缺乏、公共基础设施不完善等客观因素的制约，与大城市协调发展的战略目标无法实现，将发展重心移至小城镇为大势所趋[1]。

于中国而言，中小城市的发展潜力不容忽视。《人民日报》刊发的中小城市高质量发展指数研究成果显示，2019年中小城市投资潜力指数达到82.4。其中，有发展潜力的“百强镇”“特大镇”在营商环境和投资机会上有较大的发展空间，但其行政权力无法与经济发展相匹配，导致发展受到土地使用、人口流动以及公共事务管理权等的限制，于是撤镇改市工作提上日程。撤镇改市是强镇扩权的发展趋势，能在原有镇级基础上赋予更多的行政管辖权与经济发展机会，打破基层政府权责划分不清晰等局限，是推动新型城镇化建设的强劲手段之一[2-3]。原有镇“镇改市”后将被赋予县级城市权利并进行大部制改革，需以效果为导向理清权力清单、完善行政体制。然而，“镇改市”后的一系列弊端也逐步显现，如仍存在支出责任划分不清晰、公共服务不完善、基础设施落后等问题[4]。因此，研究已有的经济发达镇在“镇改市”后的治理难题和解决方式对促进我国行政体制改革，推进新型城镇化进程等具有重要的现实意义和政策价值。

鉴于此，本文基于浙江龙港“镇改市”的案例分析，讨论我国经济发达镇“镇改市”后面临的困境及解决对策。

1 龙港经验：“镇改市”后的行政机构

2014年，为探索强镇扩权的新道路，打破经济发达镇的行政管理体制束缚，国家发展改革委联合相关部门共同下发通知，扎实推进国家新型城镇化综合试点工作。浙江省温州市苍南县龙港镇由于其独特的改革历史渊源和经济实力，抓住机遇成为试点镇之一。2015年，龙港镇与苍南县委办、温州市委办等联合，组成了龙港国家新型城镇化综合改革研究中心。该改革研究中心提出的破局方案侧重于以行政管理体制改革为重点，并于2016年2月正式实施。试点过程中，龙港镇在行政机构调整、城市治理、权责分配、人事安排的经验中摸索出可供借鉴的道路，丰富完善了新型城镇化发展路径，主要措施包括优化整合部门机构、县派驻部门属地化管理、综合设置党政部门、精简决策和管理层级等。

2019年8月30日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。龙港成为全国首个“镇改市”以及全国首个不设乡镇、街道的县级行政区域。同时，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的原则，推进大部门体制改革以提升行政效率，完善机构设置。撤镇改市后的龙港形成了具有地方特色的党政一体化部门设置格局，其中包括党政机构15个，另设6个直属事业单位，具体机构设置如表1所示。

表1 龙港“镇改市”后大部门机构设置一览表

“镇改市”后的龙港规避了以往基层政府存在的不必要的风险，解决了原先权责不匹配以及行政效率低下的问题，尤其在城市治理上有了较大突破。其主要体现在治理主体多元化、治理机制协同化、治理结构扁平化、治理手段信息化、区域治理融合化五个方面，但具体的治理还需要体现在效能上，以此推进城市区域协调发展[5-6]。在治理主体和治理机制上，龙港市实现了政府、社会、市场等多方主体协同共进的治理格局，通过政府的职能整合进行行政管理体制的优化重组，同时政府放权于市场主体并赋能于社会组织；在治理结构上，龙港实行扁平化治理，采取减少治理层级、裁减人员及压缩职能部门等方式，充分提高了行政效率；在治理手段上，龙港利用大数据技术作为连接政府、市场与社会的“信息桥梁”，打造数据共享新平台并打破部门壁垒以实现数据信息共享；在区域治理上，龙港原隶属于苍南县管辖，撤镇改市后秉持地区协同发展的理念，从顶层设计入手，做好区域治理融合化的统筹工作，推进苍南县和龙港市共同发展。

2 “镇改市”后的治理困境及成因

大部制改革的关键是部门间的归并与职能的融合，而完善党政机构布局是“镇改市”后的核心任务之一[7]。在行政体制改革中，“放权”应与“收权”并行，降低一系列成本是行政改革的重要动力[8]。于龙港而言，在精简的现行行政组织框架下运转有诸多优越性，如行政效率提高、人事安排合理、行政成本减少、“问责制”落实等，但仍存在一些问题有待解决。

2.1 “镇改市”后的治理困境

一是部门的过度精简会给行政机构的运行效率带来负向影响。将相近的职能部门整合到大部门之下，可以有效避免职能交叉、重叠带来的推诿扯皮现象，也有利于提升政府的公信力，但盲目扩大部门就会矫枉过正，走向低效率的误区[9]。龙港市大部制改革后将部门压缩到党政机构15个，政府工作部门9个，而原先龙港隶属的苍南县以及温州市党政机构数量并未改变，这就造成了与上级政府对接时出现的“一对多”条块矛盾现象。如龙港的经济发展局对应温州市发改委、经信局、金融办、统计局等8个部门，职工在对接上级任务时会有效率损耗，职能履行的缺位现象时有发生。

二是人事编制数量不充足，容易导致人手不足的情况发生。其中，龙港按照编制数量排列的部门数呈倒金字塔状，编制41名以上的部门只占6.7%，而编制10～20名的占40%，人手明显不足。

三是上下级行政部门间任务衔接存在阻碍。由于龙港大部制改革带来部门间的整合成果，而条块关系是中国行政组织体系中基本的结构性关系，对基层政府治理影响深刻[10-11]。下级政府部门的整合会带来交接工作的不清晰，导致行政效率低下，同时缺乏联动合作机制。

四是现行法律法规尚不完善，在市直管社区体制下，乡镇的职责和工作承接存在阻力。比如《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”而龙港由于无法确定责令改正和拆除的执法主体，导致该工作无法顺利开展，因此遇到行政诉讼案的情况不可避免。

2.2 “镇改市”后治理困境的成因

龙港原隶属于浙江省温州市苍南县，“镇改市”后为县级市由温州市代管，大部制改革后其与苍南县部分政府机构的设置对比如表2所示，可以看出，龙港市的一个政府部门与苍南县政府多个政府机构部门相对应。然而，部门数量并不是越精简越好，与管理幅度相匹配才是有效提升行政效能的最佳方案，才能有效对接上级指派的任务[12-13]。于人事安排而言，“人减事不减”会造成一定量行政事务的堆积，不仅对公职人员造成压力，还严重威胁到政府处理事务的质量。在法律法规上，现行条文没有紧跟改革的发展，处于滞后阶段，尽快立法不容忽视[14-15]。此外，在传统人事干部制度下，公职人员的队伍建设还有加强的空间，专业型技术人才的招考及培训模式可进一步优化。总体而言，“镇改市”后部门间融合的挑战依旧艰巨。

表2 龙港市与苍南县部分政府机构设置对比

3 “镇改市”后困境的破解路径及启示

3.1 龙港“镇改市”后治理困境的破解路径

龙港撤镇改市后经历了一系列行政体制的改革，但在“人少事多”“一人多职”和行政成本约束的阻碍下，城市治理目标并不能按期实现。因此，只有推进政府职能转移，有效平衡人事安排与行政效率间的关系，坚持目标导向，才能探索出适应当地发展的道路。有关龙港“镇改市”后治理困境的破解路径具体建议如下。

一是理清权力清单，科学划分部门幅度。大部制改革的目的是防止出现政府职能交叉、多头领导的混乱局面，但绝不意味着应少尽少。适当的部门幅度、规范化的政府运行权力配置有助于提高行政效率，增加政府公信力。

二是加快法治政府建设。龙港大部制改革后的决策权、执行权、监督权等都需要有健全的法律体系来维护，并且应基于当地基层治理的具体情况进行相应调整。

三是优化龙港市的人事安排结构。在公职人员配套方面，龙港不仅存在人手不足的问题，还存在干部队伍老龄化的难题。应大力推进人才引进战略，实现人才可持续发展，加强青年干部队伍建设，完善激励制度，激发当地公职人员工作的热情和为人民服务的决心。

四是推动“互联网＋政务服务”建设。在大数据背景下，建立行政信息数据库是实现跨区域信息共享、促进政民有效互动的方式之一，不仅能加快数字政府的建设，还能破解龙港撤镇改市后的“信息孤岛”问题。

3.2 龙港治理经验带给经济发达镇的有效启示

从长远来看，“百强镇”“特大镇”等经济发达镇由于其持续稳定的发展动力和强劲的发展潜力，必然会探索出符合当地发展实情的创新型改革之路。龙港作为全国首个“镇改市”，设市的模式有：精简治理，强化党委领导核心去除冗余，提升治理效率；大部制改革，明晰各级各部人员职能，减少重复工作量；压缩管理层级，实现扁平化，不设乡镇街道并强化村居自治从而加快治理、管理速度；将工作力量注入到基层，条线人员在条块整合过程中被统一调配下沉。龙港“镇改市”过程中的一些首创政策值得其他特大镇设市进行学习和发展，主要包括以下几方面。

一是明确政府权责范围，合理设置行政机构。政府权责的精准划分有助于设置符合市场经济要求原则的政府机构，并有利于探索政府职能向社会转移的实践道路。

二是因城施策，因地制宜，勇于发展合适的、新颖的治理模式。一方面，无论是法律法规的完善，还是人事结构的安排，都需要在地方治理的实际道路中探索。另一方面，经济发展超过治理能力导致的公共服务不足、生态观景破坏应当予以重视并给予补足，完善基础设施建设，构建美好宜居的生活环境。

三是推动政务数据库建设，实现跨部门信息共享。积极运用政务APP、政务微博等电子政务渠道，促进政、企、民一站式融合。

四是建立行政成本约束机制。如果未能精细控制行政机构职能的划分，会造成行政成本居高不下，甚至挤占公共财政支出，超出行政预算。另外，适当的激励和奖惩制度能规范公职人员的行为，实现行政效率最大化。