政策工具视角下中国游艇产业政策研究

2022-09-29宋丹瑛

科技和产业 2022年9期

叶靖，宋丹瑛

(海南热带海洋学院旅游学院， MTA教育中心，海南三亚 572022)

游艇起源于欧洲，历经3个多世纪的演变，如今已然成为集航海、娱乐、商务、休闲、运动等功能于一体的现代消费品，游艇产业也因其附加值高、产业互动性强的特征被称为“漂浮在黄金水道上的巨大商机”[1]。游艇作为一种新式潮流不仅引起部分高收入人群的关注，也为许多城市发展新型服务性产业带来前所未有的契机。中国拥有大量的水资源，国内部分沿海城市已具备消费游艇的经济条件。有数据表明，人均GDP的发展与游艇消费市场息息相关。当人均GDP达到3 000美元时，游艇经济开始萌芽；当人均GDP达到6 000美元时，游艇经济进入快速发展阶段[2]。2021年中国人均GDP达到80 976元人民币，按年平均汇率折算达12 551美元，超过世界人均GDP水平。从经济基础上分析，中国具备了游艇产业快速发展的经济基础，中国游艇产业迎来良好的发展契机。

1 国内外研究综述

Yoo和Kim在游艇的行驶方面进行了计算和实验研究，为游艇的设计研究提供了理论依据，保证了游艇的驾驶安全性[3]。Ioannidis指出，在过去的20年里，克罗地亚已经成为世界上最好的游艇目的地，对于所有的沿海地区来说，游艇旅游对当地和国家经济以及当地社区的贡献是非常显著的[4]。Mauro等指出，在某些特定的环境保护地区，传统的系泊系统不能用于大型游艇停泊，因此需要采用动态定位系统[5]。

苏燕妮、姚云浩指出，目前厦门市游艇业的培育思路应以政府为主，构建包括战略规划、科技、产业促进、市场、财税、人才、金融7个方面在内的培育政策方案，对处于起步阶段的厦门市游艇业进行培育[6]。符干聪、陈小虎分析了海南开展游艇整船租赁业务的地方性规定的主要特点，并对租赁游艇安全管理实践问题进行了思考，从完善海事相关监管制度、推动交通运输主管部门出台实施细则、指导俱乐部履行主体责任方面提出相应的管理建议[7]。夏丹研究了中山游艇海事安全监管的现状，分析了限行加监管政策的不足并提出对策建议[8]。

国外游艇业起步较早，产业较为成熟，国外学者比较注重游艇产业活动对经济、环境的影响，产业配套等研究。相比国外学者的研究，国内学者的研究内容主要是在游艇的发展现状、游艇安全监管、游艇俱乐部的经营管理、推动游艇产业发展的对策和前景的展望方面，在游艇产业活动的研究上大多是从宏观角度出发，理论研究居多，比如大多学者提出游艇产业相关政策法规需要尽快完善，但是政策种类及执行标准却没有具体内容，缺乏实证研究，这也与中国游艇产业属于发展初期条件相符，也为游艇产业的政策研究留下了进一步完善和丰富的研究空间。

2 政策文本选择与研究方法

2.1 基于政策工具的游艇产业政策分析框架制定分析

政策工具相关研究发源于20世纪50年代中期，兴起于80年代，90年代得到了快速发展。最有代表性的是Rothwell和Zegveld依据政策工具影响的作用对象，将其划分为环境类、供给类及需求类工具[9]，政策体系进行结构化处理，得到广泛的认可和研究，最具有代表性。

翟燕霞、石培华在对健康旅游产业政策文本量化研究中提出将供给型、环境型和需求型3种政策工具，与“健康中国”战略相结合，建立二维分析框架，对健全健康旅游产业政策体系方面提出对策建议[10]。赵丽莉在对中国光伏产业政策文本的研究中，提出将政策工具分为供给型、环境型和需求型3种，并结合光伏产业的研究、投资、生产和消费4个阶段构建政策工具二维分析框架，找出中国太阳能光伏产业政策工具在局部维度的过剩、不足或缺失[11]。

2.1.1X维度：基本政策工具

根据Rothwell和Zegveld[9]的理论思想，基本政策工具分为供给型、环境型、需求型3种类型。本文将这3种类型作为游艇产业政策分析框架的X维度(图1)。具体包括13种次级政策工具(表1)。

图1 政策工具对游艇产业发展的效力图

表1 政策工具分类及其定义

供给型政策工具更多地表现为政府对游艇产业的推力，通过对信息、技术、资金等支持来扩大供给，从供给端直接推动游艇产业的发展；环境型需求工具主要表现为政策对游艇产业的影响力，通过一系列财政金融、税收、法律法规等措施，为游艇产业的发展提供有利的政策环境，间接地推动游艇产业的发展；需求型政策工具主要表现为政府为了积极推动游艇产业市场采取的一系列措施。

2.1.2Y维度：产业活动类型维度

如果仅用政策工具维度去分析游艇产业政策文本，不能更好地展现游艇产业政策全部特点和规律，游艇产业自身发展的规律和特点是政府在制定相关产业政策时需要考虑的重要因素。按照游艇产业从开发到应用所形成的产业链条中所涉及的活动类型，分为投资、技术研发、安全保障与监管、建设生产制造，以及旅游市场和消费5个部分，并将这5个部分建立在Y维度予以分析。

2.2 建立二维分析框架

通过对政策工具理论和游艇产业活动类型的梳理，最终建立文本政策工具的二维分析框架，如图2所示。

图2 游艇产业政策二维分析框架

2.3 政策文本的选择及统计分析

2.3.1 政策文本的选取

本文对游艇产业政策进行全面收集，为保证政策文本的丰富程度和覆盖程度，通过访问中国政府网和全国各省政府官方网站，搜索关键词“游艇”“游艇产业”等关键词，依次浏览公开目录中的政策文本及其条目，收集2001—2021年以来中央、省、地级市级的游艇产业相关政策样本，只选取法律法规、规划、意见、办法、细则、条例、通知等体现权力部门政策意志的公文形式，工作报告、领导讲话等不在范围内。最终筛选整理出政策文本288份，作为中国游艇产业政策的代表样本，政策收集时间截至2021年11 月26日，并将文本编号，见表2。

从图3可以看出，中国游艇产业政策的发布量总体呈上升趋势，尤其在2012年12月国务院发布《国务院办公厅关于印发电子口岸发展“十二五”规划的通知》之后，中国游艇产业政策进入高度活跃期，这与中国的“十二五”规划相适应。2016年游艇产业政策的发布量达到高峰，当年共有40份游艇产业相关政策发布，同时近10年的游艇产业政策数量为255份，占总政策文本的88.54%，说明近10年时间是中国游艇产业高速发展的黄金时期。

表2 中国游艇产业政策文本

图3 2001—2021年中国游艇产业政策文本分布

2.3.2 政策文本的编码

按照“政策编号-条款序列号”(条款序列号是指在某份政策中如果采用了多种类型的政策工具,则按照先后顶序分别赋子“X-1、X-2”)进行编码，形成基于政策工具的游艇产业政策文本内容分析单元编码表，共得到394条政策条款文本，见表3。

表3 游艇产业政策文本内容分析单元编码(部分)

根据前面阐述的二维分析框架，利用专业文本词频分析网站“微词云”开展研究。将394条政策条款内容导入文本词频网站分析网站“微词云”中，对394条政策条款文本词频进行分析，得到游艇产业政策文本词语云(图4)及词频统计(表4)。其中“游艇”的频数最高，394条政策条款文本中出现了

图4 游艇产业政策词语云

591次，占比10.33%，其次是“旅游”，出现了500次，占比8.74%，“发展”出现了298次，占比5.21%，“建设”出现了196次, 占比3.43%，这说明中国游艇产业目前属于发展黄金时期，游艇产业的主要产业支柱还是以旅游业为主。

表4 游艇产业政策文本词频分析结果

3 结果与分析

3.1 X维度的分析

以政策条款文本编码为基础，把所得编码归类后可以得到游艇产业政策中政策工具使用分布结果(表5)。通过表5可以发现，游艇产业政策综合使用了多种政策工具，供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具均有兼顾，对游艇产业发展给予了多方面的支持与鼓励。但是，3种政策工具使用比例有显著差别。环境型政策工具占比最大，共306条，占政策工具总体的77.66%，明显大于其他政策工具；其次是供给型政策工具，共80条，占比为20.30%；需求型政策工具仅8条，占比为2.03%。这说明政府偏向于运用环境型政策工具，主要是依靠环境型政策工具来推动游艇产业的发展。

表5 游艇产业政策工具分布比例

3.1.1 供给型政策分析

游艇产业发展离不开航道水域、港口码头、俱乐部以及设施配套建设，在供给型政策工具中，最受关注的是公共配套服务和基础设施建设，分别达到9.90%和5.84%，说明中国游艇产业高速发展的过程中，必然需要大量基础设施以及公共配套服务的开发建设。人才培养和信息支持占比为2.79%和1.52%，说明中国目前游艇产业人才供给十分匮乏。占比最少是资金支持，占比仅为0.25%，说明中国缺乏游艇产业发展的政府财政帮扶政策与专项资金。

3.1.2 环境型政策分析

可以发现，在环境政策工具中，产业规划和战略性措施的占比最大，分别是31.22%和39.34%，这说明中国助力游艇产业的发展，出台了一系列的产业扶持政策和措施，但是目前大多为规划与措施，极其缺乏的是政策执行的实施细则和程序流程。其次是法律法规占比6.09%，这需要政府通过运用游艇产业相关的标准和要求，引导和规范游艇产业的良性健康的发展，占比最少的是金融支持和税收财政优惠，分别为0.25%和0.76%，这两项的占比较低，将会影响游艇产业释放市场活力的后劲不足。

3.1.3 需求型政策分析

分析中需求型政策仅占2.03%，其中外包和进出口贸易监管仅占0.25%和1.78%，未涉及政府采购，其缺失弱化了游艇产业政策的引领作用，但是为游艇产业后续政策的出台预留了空间。

3.2 Y维度的分析

运用政策工具维度分析原理，在X维度分析的基础上，引入产业活动类型维度，以投资、技术研发、安全保障与监管、建设生产制造，以及旅游市场和消费作为Y维度5个活动类型，得到图5和表6中所展示的政策工具在Y维度上的分布统计结果和各阶段政策工具占比。

图5 游艇产业各阶段政策工具分布占比

表6 Y维度政策工具频数统计

统计结果显示，绝大多数的政策工具应用在产业的建设生产制造、旅游市场和消费这两个活动类型，分别占比25.89%和56.60%，游艇建造产业作为上游链的核心产业，直接决定了游艇的质量和性能优劣，决定了游艇产业的发展状况。游艇产业旅游市场和消费处于产业链的中游，也是产业链的核心环节，游艇在很长一段时间内作为高端消费品在中国存在，随着游艇俱乐部的数量在不断增加，参与游艇消费的人群随之增加，说明游艇消费正在逐渐吸引广大普通消费者参与，这样更有利于游艇消费的平民化进程。投资和设计研发仅占6.35%和7.36%，说明中国游艇产业支撑不足，游艇产业的发展核心在于游艇的发展，而游艇设计的实现效果取决于游艇建造技术以及工艺的发展进步，目前国内很多游艇企业大多是做贴牌生产或是代理商，具有自主知识产权走出国门的品牌游艇少之又少，高档游艇依赖进口。关于安全保障与监管仅占3.81%，说明虽然中国游艇产业正处于快速发展时期，但依然存在着观念跟不上形势发展，涉及“人、船、环境、管理”4个主要方面的安全保障措施与监管需求不完善。加强对游艇产业的安全保障与监管对于促进人们安全、有序、愉悦地开展游艇休闲娱乐活动，促进游艇产业发展壮大，具有十分重要的意义。

4 讨论

从以上分析统计可以看出，中国游艇产业政策主要偏向于供给型和环境型政策工具的应用，在政策工具在运用上存在不同程度的过溢或缺失。

4.1 不同政策工具运用分布不均衡，产业溢出效应不明显

由统计结果可以看出，绝大多数政策工具应用主要集中在旅游市场和消费以及建设生产制造阶段两个活动类型上，设计研发以及投资仅占7.36%和6.35%，在抽取的394条政策条款中，仅有29条是涉及设计研发活动类型的，应用的政策工具类型也非常有限，有14条是针对产业规划类型的政策工具。这说明中国游艇产业链呈现“两头小，中间大”的特征，两头产业链一部分如设计、研发、制造等较为缺乏，另一部分产业链包括游艇码头基础设施建设、安全与监管、金融服务也是非常薄弱，中间部分以游艇旅游为主的产业链，涉及旅游、消费等方面则是发展较好[12]。

4.2 供给型和需求型政策工具在运用上存在不足和缺失

供给型政策条款文本占比20.30%，其中人才培养仅占2.79%，中国游艇产业相关专业人才匮乏。例如现有的大多数游艇驾驶员、水手都是从渔民改行而来，存在文化水平及素质较低、法律意识和海洋文化意识淡薄、对游艇缺乏认识等问题，在游艇出航过程中存在一定的安全隐患。在收集的394条政策条款中，只有1条涉及外包，7条涉及进出口贸易监管，没有涉及政府采购。可以说中国游艇产业需求性政策工具的应用存在不足和缺失。在需求型政策工具中，政府采购指政府使用财政资金，通过直接购买或者制定一套采购体系，推进游艇产业发展。但是统计结果中没有涉及政府采购的政策文本，如果需求型政策工具通过政府采购、外包、进出口贸易监管这几个方面运用到实际工作中，可以更直接、更稳定地推动游艇产业的发展。

5 建议

5.1 加强环境型政策工具的实施力度

5.1.1 加强游艇产业统筹规划，推进产业政策落实工作

现有的产业规划、金融支持、税收财政优惠、法律法规、战略性措施等政策工具在游艇产业的发展上给予了一定的方向和指引，但是在设计操作中并没有体现出它的价值，大多成为空口号，并且在不同时期的政策文本中反复被强调，如 “关于加快培育发展游艇邮轮产业、加强游艇产业统筹规划”，在各省政府不同时期关于游艇产业的政策文本中都有提及，但是如何培育发展和统筹规划的详细实施细节、落实时间大多缺失。因此政府应落实各项政策、措施的实施细节，严格控制落实时间，加强各产业链之间政策体系建设，出台涉及上、中、下产业链运营管理中所涉及的各项行业标准。

5.1.2 加大财政、金融支持和税收等优惠政策工具的实施力度

中国消费者在游艇购买过程中，需要承担关税、增值税、奢侈品消费税等，相比其他发达国家较高，高额的税费让国内大众望而却步，抑制了消费者的购买欲望，不利于游艇企业的发展。为了促进游艇产业的健康发展，中国应不断创新游艇产业相关的金融产品，金融政策的出台应落实细节内容，促进产业融资，打造多样化的游艇金融保险业务，让更多人可以通过融资租赁的方式实现游艇梦。在游艇出入境和税收管理方面，应实施便利快捷的游艇通关政策，让游艇的保税、免税、退税制度政策更加合理、科学。通过政府采购、外包及进出口贸易监管等手段稳定市场，减少不确定性，相比环境型和供给型政策工具，更为直接有效。进出口贸易监管主要通过进出口的各项管制措施，实现游艇产业重点领域的发展，包括贸易协定、关税、货币调节等措施。

5.2 重视供给型和需求型政策工具的运用

5.2.1 开拓游艇人才渠道，强化游艇产业专业人才培养

游艇业不仅仅属于资金密集型产业，同时也属于劳动技术密集型产业。大数据时代，随着人工智能、新能源等技术的出现，游艇产业需要朝着智能化、数字化的方向发展，需要建立完善有效的校企人才培养机制，培养一批优秀的游艇产业人才队伍，才能够满足游艇产业发展的需求[13]。因此中国应结合游艇产业需要人才的标准，相关部门按照市场的需求，积极鼓励和指导相关的院校开设游艇专业，通过校企之间的深度合作，培养游艇业高素质人才，鼓励建立游艇技能培训基地，培养大批的专业化从业人员[14]。

5.2.2 重视游艇设计研发产业链，加快游艇产业科学布局

中国游艇产业整体起步晚、基础差，制度法规体系、产业服务体系等没有形成系统。由于国内不具备同类产品制造规模效应，某些设备必须进口。因此在设计研发方面，中国应充分利用国际游艇产业资源，鼓励企业加强与游艇产业技术领先的国家或游艇企业进行技术经验交流与合作，实现关键性配件及设备的研发，打造自主品牌、自主知识产权，为中国游艇产业发展奠定技术与产业基础[15]。

5.3 建立游艇产业安全保障与监管体系，促进产业稳步发展

游艇产业链较多，涉及多个政府管理部门。各部门应根据游艇产业发展需要，制定多方共赢的公共安全保障与监管政策，如行业标准、公共卫生应急预案、社会安全、环境卫生等政策，譬如目前中国没有专门针对游艇的防治油污染和防治垃圾污染管理的专项法律法规，由于游艇是人们娱乐休闲的方式之一，因此海洋污染防治方面更应当加强管理，而大多数游艇休闲娱乐活动都依赖于游艇俱乐部的监督和管理，因此应建立与游艇俱乐部之间的安全监管互动机制，共同促进产业安全保障与监管制度的完善和应用。