基于PEST-SWOT分析的智慧校园应急治理协同策略研究

熊剑琴 谭 琳 赵震宇 刘晚梅 伍洪志

基于PEST-SWOT分析的智慧校园应急治理协同策略研究

熊剑琴 谭 琳 赵震宇 刘晚梅 伍洪志

[湖南大学党委保卫部（处）]

国家安全观视阈下，智慧校园安全应急治理面对复杂多变和不确定因素的挑战，各种可以预见或难以预见的风险因素增多，维护校园公共安全和社会稳定的任务日益艰巨。文章运用PEST-SWOT分析法剖析校园安全应急治理体系在政治、经济、社会、技术环境的内部和外部优势、劣势、机会、威胁等，提出构建多元应急治理协同模式的可持续发展的思考，并针对校园公共危害因素的识别和防护应对中面临的实际问题，作出相应应急治理协同路径的可行性策略论述。

应急治理；协同；风险评估；干预；处置

一、国内外应急治理之现状

（一）国外校园危机应急管理现状

在英国校园应急管理中，主张重视摸排校园及周边环境、制定紧急预案、设置校警巡逻、随时掌控特殊情况，学校会定期组织学生实践演练，增加应急处置经验，并积极开设安全课程，提高学生应对突发事件的能力。俄罗斯的应急机制是以总统为决策核心，联邦安全会议为决策中枢的管理机制。[1]2004年9月发生的车臣武装分子劫持俄罗斯南部中学，1000多名人质惨烈遇害，该事件被称为“别斯兰人质危机”。此后俄罗斯政府开始重视校园安全建设，允许在学区安排机动队，随时防御校园暴力事件。加拿大政府也在2007年的校园枪击案发生后，拟定了《多伦多校园安全报告》，同时启动“校园治安巡逻计划”，在校区派驻全职驻校警察。一些高校利用课堂、校园、社会三大阵地开展广泛的校园危机教育，以学生为主体，尊重个体差异，学校还发掘利用有限的社会资源服务于校园实训平台，并陆续在研究生中开展安全意识教育，分为必修课和选修课，培养学生必备的自救互救能力。日本的应急管理则是以首相为最高指挥，内阁负责整体协调，通过中央防灾会议、灾害对策部等机构制定相关措施。[2]日本校园管理更注重多方协同的安保系统建设，即学校、家庭、社区、医院、警署多方联动。由于日本地处环太平洋火山地震带，火山、地震灾害频繁，因此，日本的大、中、小学不定期组织学生进行遇险操演，敦促学生熟练掌握逃生技巧，还颁布实施《校园安全法》，切实保障学生权益。学校针对校园暴力侵害事件，也加快了防范和处置突发事件的对策研究步伐。而美国的应急管理由总统负责，下设应急管理局负责综合协调处理重大灾害，各州建立应急管理办公室，实行地方自治。[1]当应急响应超出可控范围，由地方向州政府求援，可逐级向总统报告，请求联邦应急管理局增援。美国校园管理更倾向于定期安全教育，如演讲、辩论、电视等，并注重组织学生安全演练。美国教育部和司法部将一年一度的“校园暴力与犯罪调查”数据向社会公示，以便校园危机研究的学者从中获取应对危机的最佳途径。

表1.国内突发应急大事年鉴

时间政 策主要内容 1998《中华人民共和国防震减灾法》提出各级政府应组织开展防震减灾宣教,提高全社会防震减灾能力。 2003非典后制定了突发公共事件应急预案 2004《中华人民共和国传染病防治法》各级各类学校应对学生进行健康知识和传染病预防教育。 2005《教育系统突发公共事件应急预案》提高快速反应和应急处理能力,建立健全应急机制,保障师生生命和财产安全。 2006《国家突发公共事件总体应急预案》要求包括高校等在内的基层单位加强应急能力建设。 2007《中华人民共和国突发事件应对法》提出各类学校应把应急教育纳入教学内容,培养学生安全意识和自救与互救能力。 2008《中华人民共和国消防法》应将消防知识纳入教育、教学、培训内容 2009《中华人民共和国防震减灾法（修订）》提出学校应进行地震应急教育,组织开展必要的应急救援演练,培养学生的安全意识和自救互救能力。 2011《国家综合防灾减灾规划》应把防灾减灾教育纳入国民教育体系。 2014习近平总书记在国家安全委员会第一次会议时明确提出了总体国家安全观。强调以人民安全为宗旨的新安全理念。 2018国家设立应急管理部。强化政府应急管理职能。 2019在省部级领导干部坚持底线思维，着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习总书记学分析当前和今后我国面临的安全形势。对着力防范化解重大风险、保持经济秩序持续健康发展和社会局势安定提出明确要求。 2020在开中央全面深化改革委员会第十二次会议时，习近平对完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系作出重要部署。加强公共卫生法律法规和预案建设。 修订《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规健全突发急性传染病大流行应对预案体系，完善应急储备与生产生活生命线保障、科研攻关等关键点专项子预案。

（二）国内高校应急管理面临的问题

我国应急管理系统是处理紧急事务或突发事件的行政职能及其载体系统。根据突发事件或危机事务，把握并设定应急治理措施，形成科学性、系统化的应急指导统筹管理。校园应急管理即校园公共危机管理。国内高校面临两个方面的问题：一方面需常态化与非常态化结合，应对灾害、事故、公共卫生事件和社会安全事件等带来的各类危机；另一方面要保证教学、科研和人才培养的正常秩序以及在校师生的生命健康和财产安全。而风险本身存在着突发性、偶然性和不确定性，大数据时代的应急处置不当就会造成涉及面广、影响力大的负面效果甚至导致危机事件的再恶化。因此，校园应急治理体系应形成与政府应急体系的合力。

二、基于PEST-SWOT分析的智慧校园安全应急治理体系

PEST-SWOT 分析法又称复合矩阵分析法，它将应急治理体系所面临的政治（P）、经济（E）、社会（S）、技术（T）环境等多维度问题，从自身所处的优势（S）、 劣势（W）、机会（O）和威胁（T）等角度进行分析辩证，“S”“W”“O”“T”即“Str ength”“Weakness”“Opportunity”“Threat”首字母组合。

（一）S（strengths）内部优势分析

1.从政策支撑来看：总体国家安全观始终以马克思理论作为依据，将错综复杂且相互依赖的各类安全关系加以统筹协调[4]，并应用于国家安全领域。近二十年来，国家相继出台的应急法规和细则（见表一），体现了我国不断完善国家公共安全治理机制的决心。在SARS危机和汶川地震后，我国着力关注应急管理体制建设，形成应急预案、应急体制、机制和法制的“一案三制”[3]，并在2018年设立国家应急管理部。在总体国家安全观的引领下，国家应急管理以人民安全为宗旨，最大程度减少突发事件及其造成的危害而预先制定应急预案，在规划、编制、发布、宣教过程中，具有针对性和实用性,且经过可行性分析论证。习总书记将新时代重大风险防范领域聚焦为“政治、经济、科技、社会”在外部环境和意识形态等领域的反映[4]，这意味着总体国家安全观外延远超出传统安全的范畴，它从实践出发，在认真总结历史经验教训的同时，也参考了国外应急管理的先进经验，吸取精髓，剔除糟粕。通过集思广益、科学民主化的决策、建议、评价而形成对客观规律理性的总结。2020年全球新冠疫情是对国家治理体系和应对能力的一次大考，也是进一步完善我国应急治理体制的契机。高校作为立德树人的育人主渠道、主阵地，以政策为指导，应一以贯之地领悟习总书记关于国家应急管理的重要论述，与中央部署和要求同心同向，为人才培养而服务。

2.从经济影响来看：国家正处在全面建成社会主义现代化强国、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要时期，2020年国内防疫、抗疫取得战略性成功，中国成为抗疫时期全球唯一实现经济正增长的主要经济体[5]，它让全世界见证了中国经济、科技、文化的飞跃进步，也彰显着国家在应对重大突发公共事件中的显著优势和强悍实力。事实证明，我国经济实力的不断攀升，来自于对突发疫情的精准预见和快速管控，从而带动经济关系、外交影响、未来资源等领域的日益凸显；而一些国家由于应对疫情不力，造成国家经济衰退，战略实力大幅下降催生国际金融危机。防疫经验的积累、疫苗研制与接种，都是影响后期经济复苏的关键因素。高校应急治理在紧贴世情、国情、社情的基础上，同样辐射出社会经济发展的复杂性与艰巨性，在全面践行总体国家安全观的思想指导下，以整体性思维认知，对错综复杂、相互依赖的各类安全关系加以协调，并落实到应急宣教、创新治理、队伍建设、资源配备中，在内部条件良好以及外部机会刺激的作用下，充分发挥自身优势，利用支撑条件，形成校园安全文化与新时代国家安全领域的同轴同向发力。

（二） W（Weaknesses）内部劣势分析

1.风险评估体系薄弱。目前国内风险研究大多集中于自然灾害、工业生产、事故灾难等危机识别与评估方面，而对校园安全风险研究却相对薄弱，且多集中在消防、灾害、防暴反恐和公共卫生等，不足以从宏观上反映校园突发事件和应急遇险评估[6]，缺乏较为全面的风险源识别与评估指标体系。对校园安全应急应针对校区重大活动安全隐患保障而制定的专项应急预案，应明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散等内容，并针对性提供队伍、物资、装备、资金等保障，侧重明确组织指挥机制、资源布局、分类以及对事件发生的资源协调程序等内容。如果是联动应急预案，则更应明晰相邻、相近部门间的信息通报、处置衔接、应急共享等联动机制。对风险等级评估指标体系的划分也不够细化，尤其针对突发事件特点，识别危害因素，事件可能产生的直接后果、次生和衍生后果，也未提出合理管控和规避风险、治理隐患的措施。

2.校园应急能力欠缺。校园应急治理在面对小范围的事故灾害时，应对尚能游刃有余。但对于有较大范围、深远影响的突发事件，譬如面对全球性疫情的公共卫生事件时，就必须依靠政府的决策作为引导。很多高校在应急队伍、装备、物资、场所等资源配备不足，对应急预案密切相关的管理人员和非专业救援人员开展的应急培训也缺少系统性和针对性，忽略参与体验认知能力的培养也是主导因素。培训形式大多以讲授为主，缺少创新，部分学校专业救援队伍缺位，一旦发生危机，自身缺乏施救能力，只能依靠社会专业救援机构，易拖延施救的最佳时机。

（三）O（Opportunities）外部机遇分析

1.从社会发展的需求看：高校针对校园危机的应急治理已广泛展开，并在不断摸索承担校园公共安全管理职能和有效应对各类突发危机的综合防范保障。在校区建立必要的应急指挥平台，实现对校园各类突发事件应急管理的统筹、研判、协调、指挥，实现校园应急数据及时传动、信息共享、快速决策。随着信息化建设的不断推进，高校应急体系，也在形成和实现与各级信息平台的监督预测、互联互通等方面发挥着积极的作用。一是有效预防和应对校园公共危机，最大限度地控制其影响，确保师生生命、健康和财产安全；二是及时防范和预测校园危机引发的传播、放大、演变造成的社会安全隐患。对标国际先进的应急管理经验，结合国情、社情、校情，遵循社会发展规律，以全新视阈深化总体国家安全观理论为指导，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”强化责任担当，深刻认识新时代应急治理的特殊性任务，不仅有利于提高师生安全意识和应急能力，更有利于为校园安全管理的规范化、制度化建设提供机制保障。

2.从技术挑战和要求看：校园风险第一类是地震、台风、洪涝、泥石流、冰冻等自然灾害的应急处置，第二类是对建筑施工、易燃易爆物品、危险实验用品、放射性物资等危险物质储藏和使用等事故灾害的监管治理，第三类是对于传播速度快、感染范围广、防控难度大，威胁到师生生命健康安全的公共卫生事件的防御应对，第四类是对公共场所人员密集地的社会安全事件的应急管理等。[7]随着国家应急能力的不断提升，校园开放与社会接轨，校园周边社区、医疗、执法及其他部门合作协同，在应对无处不在的危机时，依靠大数据、人工智能、云计算、机器学习等新技术手段完成数据信息处理、完善应急处置，在防疫、监测、定位、评估、交互方面的技术支撑、研究更新[8],将助推建立长效、精准、科学、创新的研判分析机制，全面掌控突发风险隐患，加强快速决策，最大程度上消除或减少可能造成的损失和负面连带效应，满足智慧校园终端的服务需求，有助于开启和构建多方参与的应急治理体系协同合作模式。

（四）T（Threats）外部威胁分析

1.安全风险多样化。教育事业的不断变革以及整体规划发展带来了校园环境安全隐患，高校逐年扩招带来了服务供需矛盾，教学、科研的深入开展造成了实验、设备、场地等安全隐患，国际政治多极化和经济全球化对我国全面建设社会主义现代化带来了巨大的挑战。[9]受全球化、网络化、社会思潮多元化的国内外大环境影响，外来思想观念对于大学生人生观、价值观的冲击，资本主义文化对校园渗透侵蚀，使得学生价值取向和思想倾向发生了一定的变化，校园承受的安全危机压力日益增大。社会在高速现代化、工业化进程中，衍生出发展性风险，这些风险有部分不可抑制地转化为重大公共安全危机。因此，校园安全、社会安全、国家公共安全息息相关。

2.公共危机频繁复杂。很多时候，当未知危机突发时，难以根据既往经验有效判断和预测、更难把握危机的溯源、演进、后续，因为它超越了过往的经验指导和常规理论思维的范畴，也会延误和偏离我们对风险影响的预判和应对。因此，现实的危机情境需要理性的精确研判。[10]社会生活中的各类随机成因导致各种风险相互交错,各种公共危机频繁出现，风险的渗透能力超强，它隐藏于社会的每一个角落，应急治理面临前所未有的严峻考验。学校作为人员密集场所，更是防控处置的重点区域，如实验室危化品爆炸事故、校园大型集会踩踏事件、工业污染事故以及对疫情的反复防控也是一项长期坚持的工作，校园安全应急治理丝毫不能松懈。宏观层面实现和完善校园应急治理体系是一项艰巨繁复的系统工程。

图1 校园应急治理体系pest-swot分析模型

三、智慧校园安全应急治理协同路径

（一）方法协同

在2017版联合国CSS中，将校园安全评估体系划分为“安全校舍”、“校园灾害管理” 以及“减灾及韧性教育”3大项、39 个小项。[11]国外推崇社会风险教育过程中，将评估指标分为7个一级指标，29个二级、三级指标，每个指标对应相关法规和实施细则。通过分析预算风险发生的概率和等级大小，从而推算预测灾害影响，为后续避险防御管控积累丰富的经验指导。对标国际安全评估体系的科学经验，直面国内校园实情，聚焦师生需求，推动校企合作，加强科技成果转化，创新研制一套全面合理且符合中国特色的校园风险评估识别、实时灾害预测系统，对提高校园安防应急能力具有现实意义。

（二）应时协同

校园内部应急协同环境的优化主要来自于学校自身公共安全事件的应急建设以及对师生安防意识的熏陶，学校对安全教育多维价值的重视，也体现了校园安全在育人环节中的重要价值，也是营造和谐的平安校园环境的前提；外部环境则需要结合时代背景，适时与社会接轨，包括风土人情、文化习俗、宗教信仰、法律法规、灾害疾病等，洞悉在实施安全教育过程中的外部矛盾与阻碍因素，考虑个体差异[12]，与时俱进地提升思想政治认识、风险评估联动以及实现从初始意识的偏离到认知论证的应时协同，达到科学评估的整体成效。

（三）干预协同

政府部门发挥主导作用，在突发应急治理的过程中，为确保治理工作的有效、有序地稳步开展，政府部门和校方鼓励并对参与的社会个体或部门适时干预协调，包括监督管理、政治引导、公开激励，充分调动参与个体和部门的积极性，鼓励加强危机防御研学实战，有助于提升应急治理能力。另外通过多部门干预协同，秉承问题导向，利用多种监督、多元评价、定期考核、沟通响应等多种联合干预手段，并对实施情况进行调研，考察过程和效果，推进应急处置相关政策的及时性，达到提升校园应急治理的社会满意度。

（四）服务协同

在校区范围内的相关职能部门进行相互协调、合作并服务的互动交流沟通、联动响应协作，以此提升服务协同作用。应急治理中服务联动机制的实现，需要不断增强成员之间的团队合作意识和集体配合精神。尤其在应急数据检测、遇险避险参数预测、实时信息发布、数据追踪匹配的具体分析过程中，加强部门之间的默契配合与沟通协作，建立和组织联动机制演练，跟踪应急信息传输服务，协同联动、联防、联控形式都应形成规范化、常态化的多维度、深层次、广覆盖的协同模式。

（五）保障协同

谁来保障？如何保障？保障什么？以校园为主体，在应急处置的过程中，政府、学校、社区、教职工、学生同为应急管理的“利益相关者”（shareholders）。[13]高校突发事件大多具有不可预测的突然性和紧迫感，除了依靠政府、相关部门拨筹人力、物力、财力资源保障的同时，除了确保内部应急资源的供给，同时开发其他途径构建高校网络一站式应急保障协同，既可弥补校内资源不足的缺陷，又可以实现行业内的资源共享。校园内部保障，由党委统一领导，党政齐抓共管，相关部门配合联动，各司其职，落实推进，形成校园应急治理体系。另一面还可寻求校园外部保障，当信息传输到校园应急指挥中心时，指挥中心可通过网络报告到上级主管部门并发布至其他高校、校友联络站，发动其他后备资源积极筹措、累积应急资源是不可或缺的手段。

（六）处置协同

由于国内高校存在的应急响应措施和治理能力的差异，在遇险防灾减害的应急治理中，公共危机的随机性以及事件衍生的动态性往往会加大它的繁复性；应对公共危害的精准排查、研判、分析、决策就显得尤为重要。譬如面对2020年猛如虎兽的的新冠疫情，党中央在第一时间果断做出精准预判，迅速阻断了疫情的蔓延。遵循总体国家安全观的整体性思想引导，全盘考量、及时排查、发现问题、做出预案，感知危机，简化处置，加强实战检验，细化部门间的配合与响应，举措到位，建立健全组织架构和快速决策机制，强化内部凝聚力，在处置不当或应急不足的特殊情况下及时决策，防范于未然。

图2 校园应急治理协同模式

构建多元应急治理协同模式是对智慧校园平安建设的思索与探讨。理性应对校园公共危机，处置复杂多变的校园风险，根据外部环境变化，及时做出相应调整，直面诸多不确定的新危机、新情境、新矛盾，将应急治理协同贯穿于平安校园建设的全过程、全战略、全方位，着眼大格局，秉持大胸怀，以变应变，以动制动，以新应新。

[1] 周兴波,张妍,朱哲等.国外应急管理体系对比研究及其启示[J].水力发电，2021，9（3）:112-117.

[2] 汪菁.我国公共危机存在的问题、原因及解决对策[J].科学决策，2013，1（1）:67-72.

[3] 朱正威,吴佳.中国应急管理的理念重塑与制度变革—基于总体国家安全观与应急管理机构改革的探讨[J].中国行政管理，2019，6（6）:130-134.

[4] 关朋.全球安全局势中的新图景:略论习近平国际安全观[J].当代世界与社会主义，2017，6（3）:150-156.

[5] 王宏伟.总体国家安全观视角下公共危机管理模式的变革[J].行政论坛，2018，4（3）:18-24.

[6] 张骥,徐佳.校园风险评估与能力提升工具研究-基于安全教育情景剧的实践与探索[J].中国应急救援，2018,9（3）:37-41.

[7] 肖晞,陈旭.公共卫生安全应急管理体系现代化的四重含义 以新冠肺炎疫情防控为例[J].学习与探索，2020,4（4）:25-34.

[8] 盘世贵.总体国家安全观视阈下的应急管理创新[J].学术交流，2018，9（3）:83-89.

[9] 张骥.中小学校园风险评估与能力提升工具研究与实践[J].安全，2018，11（2）：52-57.

[10] 韦庆辛.关于构建高校突发事件应急管理机制的思考[J].中国安全生产科学技术,2010,6（3）:191-196.

[11] 斯诺.完善重大突发事件下的高校应急治理体系[N]．光明日报，2020-06-01

[12] 陈树峰.高校海外留学生安全应急管理研究—以云南财经大学案例为例[J].黑龙江高教研究，2015,10（4）:61-63.

[13] 马宝成.坚持总体国家安全观全面推进新时代应急管理体系建设[J].国家行政学院学报，2018，6（3）:52-56.

中国高等教育学会2021年高校保卫科学研究重点课题“大学生安全教育课程创新体系研究”资助（编号：21BWZD013）；信息网络安全公安部重点实验室开放课题资助（编号：Z202165420100）；湖南省学位与研究生教学改革研究重点项目“总体国家安全观视阙下研究生国家安全素养提升实践路径研究”资助（编号：2021JGZD017）

（责任编辑：杨书元）