实用性村庄规划视角下江苏省农宅建设管控思路与优化策略

王宇灿, 沈 山*, 郭里丽, 胡庭浩

(1.江苏师范大学 地理测绘与城乡规划学院,江苏 徐州 221116; 2.镇江市丹徒土地储备中心,江苏 镇江 212100)

2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台,其中的国土空间规划体系中的实用性村庄规划成为乡村地区建设与管理的法定依据.此后,江苏省开展了以“多规合一”实用性村庄规划为引领的多项工作,全面推动乡村地区建设.农宅建设管控作为乡村地区建设的重要一环,深刻影响着乡村发展及国土资源利用效率的提升.目前，关于农宅建设管控的研究多以新型城镇化和国土空间规划为背景,探究乡村规划与建设[1]、农村居民点整治[2]以及农村风貌建设等问题[3],鲜少有研究探讨实用性村庄规划编制中农宅建设管控的具体方法.村庄规划如何更好地支持农宅建设管控,为乡村地区发展提供支撑,值得深入探讨.本文通过梳理江苏省农宅建设管控政策,研判现状问题,从村庄规划编制的视角,提出农宅建设的管控策略与方法,为江苏省农宅建设管控的政策制定、工作管理提供参考.

1 江苏省农宅建设管控政策演进

对农宅建设的管控源于城镇化背景下产生的“无序扩张、外扩内空”问题[4].由于我国对农宅建设的管控具有很强的政策性,梳理不同时期相应的政策关注热点是研究管控策略的基础.1978年以来,农宅建设管控可划分为3个阶段，见表1.

表1 国家和江苏省关于农宅建设管控政策演进(1978年至今)

江苏省针对农宅建设的管控政策可追溯至2000年出台的《江苏省土地管理条例》.2005年12月,江苏省政府办公厅发布《江苏省建设用地审批办法》,农宅建设从申请、选址到审批都有了较为严格的限制条件.2006年3月江苏省委省政府发布《中共江苏省委江苏省人民政府关于积极推进城乡统筹发展加快建设社会主义新农村的若干意见》,提出加强农村集中居住村规划设计,自此,江苏省各地方开始推进新型农村社区建设工作,引导居民相对集中居住,形成相对集中的“块状”布局,实行区域性管理.2019年4月,江苏省自然资源厅发布《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南(试行)》,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,村庄规划需要将村庄分类落实到具体的农宅建设上,提出差异化的管控策略[5].2020年6月,江苏省农业农村厅发布《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》,要求农业农村部门全面协调农村宅基地改革管理问题，自然资源部门落实宅基地用地规模布局问题.自此,在政府的统一领导下,各单位建立工作协调机制,共同组织宅基地盘活利用,联合开展对农宅建设的审批监管.

2 江苏省农宅建设中存在的问题

2.1 宏观:宅基地布局分散,人居环境改善迟缓

江苏省自然环境的差异和主观选择的干预,使得宅基地在空间分布上形态各异[6],主要形成耕地半径导向的块状、依路沿河分布的条带状、地形地貌限制的散点状3种类型(图1).宅基地单体规模普遍偏大,部分区域户均宅基地用地面积为220～260 m2,远超国家标准(150 m2/户)[7].集中度南北差异显著,部分区域布局相对分散[8],公共服务均等化要求下的基础设施空间组织相对困难,投入成本较大.

图1 江苏省农村宅基地分布主要类型示意图

近年来,江苏省政府比较重视对农村实施迁村并点和集中居住改造,但对村庄内部原有宅基地的整理、利用缺乏较为明晰的要求.老旧宅基地整治管护工作滞后,生活垃圾处理、污水处理问题较多,公共卫生状况时好时差;闲置宅基地退出整理问题缺乏引导,出现钟摆式闲置[9].老旧宅基地片区脏乱差与低效利用问题并行,人居环境改善难以深入.

2.2 中观:宅基地空间无序扩张,耕地保护压力增大

苏北传统习俗和城镇化的推进,苏南居民富裕和城乡一体化的发展导致江苏新增宅基地需求持续增加,引发更新住房的浪潮.江苏地理环境优越,宅基地周边均为优质耕地分布区,而村民集体组织对建设监管意识薄弱,住房更新与扩建时占用耕地的比例居高不下.据调查,江苏省城乡建设用地扩张占用耕地面积为全国最高,农村居民点侵占耕地面积占总面积的17%[10].同时,江苏设施农业发展位居全国前列,农业生产经营规模扩大过程中,农民多以发展农用设施之名,扩大宅基地用地规模或在耕地内建设农用设施用于经营畜禽养殖、水产养殖,甚至工业商品生产,对耕地产生不同程度的破坏和占用.

针对当前宅基地存在的圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题,江苏省虽有系列约束政策,但对乡村自上而下的统一管理难以深入到各地方农宅建设中,管控实操中又缺少专业技术人员支撑,因此，至今未形成科学有效的农村宅基地侵占耕地行为的管控措施[2].

2.3 微观:农房风貌多样,村庄风貌难以统一

农房建设风格带有很强的时代特征和地域性.改革开放以来,江苏省农房建设按时期可分为非规划管控下的“瓦房院落时期”“砖混洋房时期”和初步规划管控下的“多元并存时期”.20世纪五六十年代，多为单层“一堂两室”的土墙房；七八十年代以砖瓦房为主，并增建厢房围合成院落；进入90年代后，借鉴城市建筑风格，农房多趋向多层砖混洋房.非统一规划的自发建房[11]，使农房形式风格多样，村庄整体风貌协调度较差.塑造具有特色的村庄风貌，成为新时期村庄规划较为迫切的任务.

3 规划变革背景下江苏省农宅建设管控思路与优化策略

实用性村庄规划中，可以通过宏观尺度对村域内宅基地的分类调整、中观尺度对宅基地边界的科学优化、微观尺度对宅基地上建筑要素的规范设计,构建“宏观-中观-微观”空间维度嵌套的农宅建设管控思路,实施“分类管控、边界管控、要素管控”的精细化管控方式(图2).从规划编制要求及内容来看,首先，衔接镇村布局规划,基于自然村不同发展定位,划分自然村内宅基地管控类型;其次，重视耕地保护,基于第3次全国国土调查(简称“三调”)数据及土地利用总体规划约束性用地指标,整治宅基地侵占耕地现象,划定宅基地建设边界;最后,关注农房建设对村庄风貌的影响,借鉴控制性详细规划要素管控办法,通过建设指标的刚性约束和外观风格的弹性引导,制定建设要素管控导则,为农房建设实施提供科学参考.

图2 规划变革背景下农宅建设管控路径框架

3.1 宏观:衔接上位规划,实施分类管控

面对村庄分散的结构体系,村庄规划向上衔接镇村布局规划中对自然村的分类及要求,纵向传导细化落实到自然村内宅基地的分类管控.与其他省份对行政村划分村庄发展类型不同,2020年,江苏省各地镇村布局规划以自然村为规划单位,根据自然村发展现状、区位条件、资源禀赋等,细化5种发展类型,按照“管点控面”的分类发展模式,为自然村内农宅建设管控提供了上位规划指导.

村庄规划以行政村为单位划分规划管理单元,以自然村分类为依据划分宅基地管控单元,对5类自然村内的宅基地分类划区.《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中规定,在城镇开发边界内的详细规划由市县自然资源主管部门组织编制,因此,若行政村涉及城镇开发边界,城镇开发边界内城郊融合类自然村遵从上一级详细规划统一安排,农宅建设管控纳入城市管控范畴;界外的集聚提升类、特色保护类、其他一般类村庄内的农宅建设,纳入宅基地管控单元;搬迁撤并类自然村以“远近结合,逐步搬迁”为原则退出宅基地,逐步引导村民向集中新建居民点搬迁,通过宅基地复垦或复绿、废弃地综合修复工程,促进迁出区恢复耕地绿地(图3).同时,根据5类自然村发展要求,针对各典型自然村人居环境质量的影响要素和居民意愿,分别设计适合不同地域特色、不同人居环境的农宅建设管控原则,对管控内容和工程措施要素进行诠释,归纳出区域性、差异性、典型性的农宅建设管控策略[12],为村庄范围内的农宅建设管控提供精细化、精准化的约束与指导.

图3 农宅建设中宅基地分类管控示意图

3.2 中观:落实耕地保护,划定边界管控

在组织开展农宅建设现状和需求情况统计调查中发现,现状建设中宅基地利用上存在违法占用永久基本农田、被划入生态保护红线内等问题.为落实国家粮食生产安全和生态保护的战略要求,规划需要划定宅基地边界范围,实现由自然村“点位管控”向宅基地“边界管控”的转换(图4).由于各级国土空间总体规划仍处于全面推进的编制过程中,上位规划在一段时间内存在不确定性,现行土地利用总体规划的目标和三调成果成为上下级规划之间指标、边界等要素传导的主要依据.规划以三调成果为基础,在指标上与现行土地利用总体规划确定的2020年约束性用地指标原则上保持一致,将三调成果与《江苏省村庄规划编制指南(试行)(2020年版)》用地分类相匹配,划分农林用地、建设用地、自然保护与保留用地,得到村域3类用地现状情况;再提取土地利用规划中用途管制区,将建设用地范围与限制建设用地区进行叠加分析处理,得到村域用地冲突地块图斑;遵循“保护永久基本农田”“严守生态保护红线”的原则,在核实地类利用状态和协调各规划冲突的基础上,确定冲突地块的空间位置、使用情况,界定冲突地块边界,向自然资源和规划部门反馈永久基本农田与建设用地存在冲突的现状问题,为上级国土空间规划部门制定冲突地块整理拆除或保留调整方案提供基础性信息.同时,村庄规划以卫星遥感影像作为底图,明确宅基地与房前屋后耕地的界限,规范农宅建设中宅基地边界,为村庄管理提供可实施性的分类管控图则,实现乡村地区对农宅建设管控“一张图”.

图4 农宅建设中宅基地边界管控划定思路

3.3 微观:规范农房设计,明确要素管控

自主建房引发的村庄风貌差异,需要从微观上对宅基地上的农房加强管控指导.结合江苏省农村居住分布特点及分类情况,集聚提升类村庄成为农宅建设的主要对象,规划对其采取组团联片式建设,选择风格相同或相近的户型,借鉴控制性详细规划的管控方式,通过指标量化、图则标定,编制农房建设要素管控导则,使规划方案能实际指导农房建设工作,以统一村庄风貌.

对新建、翻建农宅,需要兼顾建设指标的刚性约束和外观风格的弹性引导,从“用地匹配、建筑选型、外观匹配、整体布局”4方面提出对农宅建设的规范要求(图5).明确建设指标限制条件,以锁定宅基地用地规模及建筑体量外形,同时，结合当地自然条件和地域文化特征,增加农房建设风格的科学规范化设计,向农民提供效果示意图,引导农户对农房风格达成审美共识.农户根据管控导则，结合自身宅基地条件,征询相邻村民意见后,明确院墙位置、宅院面积,确定宅院内部具体功能布局和院门围墙、建筑门窗、墙面、栏杆等外观构建的材质、色彩与装饰,乡村建筑风貌在农房建设更新中逐步提升改善.

图5 农宅建设要素管控示意图

4 结语

伴随农宅管控政策的不断调整,其管控措施和手段也更为标准化、精细化.国土空间规划体系中,村庄规划将成为涉农政策统筹的平台[1].本文从江苏省村庄规划的实践探索中,提出对农宅建设管控的优化策略:在市县级、乡镇级国土空间规划未出台前,“分步报批”阶段村庄规划.应针对农宅建设中存在的问题,厘清现有各类规划的传导内容:以镇村布局规划对自然村的分类为依据,以三调成果为基础底图,以土地利用规划建设指标为约束,实现规划联动.对农宅建设提出“宏观-中观-微观”空间维度嵌套的管控思路,实施“分类管控、边界管控、要素管控”的精细化管控方式.待乡镇级国土空间规划编制完成后,衔接上位规划再进行相应调整完善.