农业生产演绎权的创设与土地经营权重构

邴玉阶，王春雷

(1.玉林师范学院 政法学院，广西 玉林 537000；2.武昌理工学院 商学院，武汉 430000)

一、问题的提出与研究现状

农村土地“三权分置”的实施，加速了土地经营权流转，促进了产业融合，带动了乡村旅游等产业的发展，拓宽了脱贫地区产业发展的渠道。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，成为脱贫地区土地流转和产业发展的目标所向。但部分地区在土地流转中，存在企业包办产业、增值收益过度流向工商资本、土地流出农户被排除在增值收益分享之外的现象，严重影响到乡村振兴的效果，有违国家土地经营权流转政策的初衷，不利于党的十九大提出的“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度”的实施。

2018年《乡村振兴战略规划(2018-2022)》提出，“把农民更多分享增值收益作为基本出发点”“让农民更多分享产业融合发展的增值收益。”如何从土地权利层面保障土地流出农户对产业增值收益的分享，《规划》留下了探索空间，也成为本文研究的初衷。

2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“丰富乡村经济业态”“推进农村第一二三产业融合发展，延长农业产业链条，发展各具特色的现代乡村富民产业”“壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业”“健全农村产权交易”“完善利益联结机制，通过‘资源变资产、资金变股金、农民变股东’，让农民更多分享产业增值收益”“完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权”。

2022年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“持续推进农村第一二三产业融合发展。鼓励各地拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值”“促进脱贫人口持续增收”“巩固提升脱贫地区特色产业，完善联农带农机制”，重点发展“乡村休闲旅游”“支持农民直接经营或参与经营的乡村民宿、农家乐特色村(点)发展。”

上述重要的政策文献，对农村土地经营权的进一步发展和完善指明了方向，成为本文研究的重要指导。目前国内的相关研究，主要集中在以下方面。

(一)对土地流出农户权益受损的原因探究

土地流转带动了农村旅游产业发展，但土地流出农户产业参与权利的缺失，使农户无法获得土地增值收益的公平分配，成为局外人[1][2]23-31[3]。产业扶贫忽视了利益分配的偏向性问题[4]，带来土地流出农户就业难度加大，社会保障缺失等社会问题[5]。农户被作为旅游开发的客体而非主体，大量利益从农村流走，形成“抽血机制”[6]。乡村旅游中土地的级差地租被投资者无偿或低价占有，农民的土地权益无法得到合理公平的补偿[7]85-91，级差地租流失，成为农民权益受损的根源[8]118-122。土地流转未考虑农户对产业增值收益的分享权[9]105-109， 导致土地流转所获收益过低，无法弥补失业或失去生活保障的损失。土地流转对价以土地农作物产出为依据，农户只能获得相当于农作物种植收益的土地流转费用[10]11-18[11]100-116，农户所得到的补偿与开发后所获得的高额利润相差悬殊[2]23-31。补偿标准过低的重要原因是回避了旅游吸引价值及未来收益[10]11-18。

(二)对土地流出农户权益保护的路径探索

对农户权益保护的研究主要分为两个层面。1.组织机制层面。一方面建立农户和企业的利益分配机制。对资本进行规制，规范企业下乡行为和经营规模[12]。通过农村的再组织化，形成乡村社会与工商资本的利益共同体，保护农民权益[13]。建立权力约束机制并成立农业中介组织[14]，政府购买农户土地发展权，农户土地入股分红，土地租赁[15][16]，建立企业和农民的利益连带机制[11]100-116。一方面加强政府对土地流转监管[17]45-49等措施，保障农户的产业参与和增值收益分享。土地权利必须要有政策做保障[18]90-96在土地权益实现方面，赋予农户更多财产权益[19]。加强政府在利益分配中的作为，把产业发展的利益走向与资本的逐利流向放在合理区间，严防资本掌控话语权。政府随时剥离资本的不当诉求，使农户成为最大受益者[20]。通过政策扶持和机制创新，实现“产业扶贫”从传统的输血机制，向社区主导、农民深度参与的造血机制转换[21]。

2.法律干预层面。土地流出农户产业参与权在法律上的缺失，成为工商资本拒绝承认农户“主体性”的理由[22]39-46，可以从“依法增权”[23]111-115和“立法增权”[24]两个维度对农户权益进行保护。在“依法增权”方面，依据现有《合同法》确立债权，走债权保护之路[18]90-96。由于农户的弱势性[18]90-96[8]118-122[7]85-91，在土地流转合同谈判中处于不利地位[10]11-18[23]111-115[2]23-31，“依法增权”走入了死胡同。且依靠市场合约进行资源配置的前提是界定明晰的产权[2]25，立法不可回避。在“立法增权”方面，确立旅游吸引物权对农户进行制度增权[2]23-31，似乎是可行之路。

中西方土地制度的差异，国外的相关研究主要集中在土地旅游产业开发中权利失衡引致的社区利益受损方面。20世纪80年代提出了社区参与理论，之后又提出社区导向理论、利益相关者理论、增权理论等[25]。较为典型的是基于社区的旅游减贫模式。该模式强调社区在旅游发展的主体地位，社区拥有管理权力和经营权，并排斥其他私营部门参与[26]。上述理论是以西方土地私有制为基本前提，通过市场机制所形成的策略，是解决西方制度文明下社会矛盾的产物。中西方不同的制度文化，无法简单地套用西方理论来解决中国问题[27]。

综上所述，目前对土地流出农户分享产业增值收益的研究，主要集中在根源剖析、机制选择和法律适用等层面，但对土地经营权内容的关注尚显不足，在立法层面的探讨则缺乏深入和持续。2018年修正的《土地承包法》明确提出了“土地经营权”，实现了从政策层面向法律层面的跨越，为土地经营权的行使提供了法律依据。土地功能的多样性，决定了土地利用的多样性，必然要求土地经营权内容具有广泛性。土地流转实践对土地经营权的内容提出了新要求。任何权利只有获得法律上的认可和确认才具有不可剥夺性和权威性，只有把法律确认的权力进行合理的流转才能彻底地解决产业发展中农户权益保护不足和收益分配不公的问题[22]39-46。土地产权问题是产业发展的“元”问题，任何关于乡村产业发展中农户权益问题的研究，都必须回到土地上[10]11-18。仅从道德资格而不是从法律资格提出利益主张，即便农户权益可以得到部分维护，但仍无法回答该权益缘何而得等问题，农户的权益依然随时处在受侵犯的威胁之中[10]10-18[2]23-31。

本文在现有研究基础上，以土地经营权为切入点，分析其权利内容，根据相关法律规定，目前的“土地经营权”，实际权利内容仅限于农业生产方面。为行文方便，这里仍保留“土地经营权”的名称，将实际行使中的“土地经营权”称为“农业生产经营权”，以显示名义权利与实际权利的区别。进一步分析土地经营中的各项活动，挖掘其中还包括尚未被法律确认的隐性权利。借鉴知识产权法中著作演绎权的立法思想，尝试在“农业生产经营权”的基础上，创设“农业生产演绎权”。在“土地经营权”概念下，包含土地“农业生产经营权”与土地“农业生产演绎权”两项子权利，形成多层次的土地用益权体系，从制度层面保障农户的土地权益。

本文涉及土地经营权，有必要对土地经营权做出几点说明：一是2018年《土地承包法》修正案条例中，“土地经营权”共出现38处，涉及“流转”的有23处，“土地经营权”与“流转”高度相关；以非家庭承包方式取得的有8处。可以看出，“土地经营权”具有两个明显特征：第一，该权利以流转为条件。土地权利被承包人使用，称为“土地承包经营权”；一旦处于流转状态，即称之为“土地经营权”，是同一种权利在静态与动态下的不同称谓；第二，该权利的取得为非家庭承包方式。受让方以招标、拍卖、公开协商、股份合作、融资担保等方式取得该权利。二是“土地经营权”在流转中，必然涉及流出方与流入方，即承包方和受让方，双方在“土地经营权”上设定的权利义务各不相同。本文特指承包方流转出的“土地经营权”，即以农村土地承包经营权人的视角，考察在土地经营权流转中涉及的权利内容及利益归属问题。

二、土地流转中两个相反案例之比较

2017年课题组在武陵山集中连片特困区调研产业精准扶贫时，发现了土地经营权流转中两种不同做法、取得两种不同效果的案例：

(一)案例一：重庆市A镇综合园区

A镇地处武陵山集中连片特困区，镇政府通过先规划再流转的方式，流转了2万亩土地，交由开发商建立了种植、旅游、养老的综合园区。园区内的旅游休闲产业由开发商统一经营管理。园区根据产业发展需要，在农户中挑选雇工。土地流转中存在一定阻力，产生了如下问题：一是农户被排除在旅游产业发展之外。农户流转了土地的农业生产经营权，同时也失去了旅游产业参与经营权，只能成为园区雇工。二是农户无法分享旅游产业增值收益。农户流转了土地经营权，即隔断了与土地的一切经济联系，无法对土地增值收益分享进行掌控。三是贫困人口脱贫难度增大。工商资本无法吸纳全部土地流出农户，排斥老弱病残等半劳动力，增加了土地流出农户的生活和家庭养殖成本，面临重返贫困的风险。

该问题的出现，一方面削弱了乡村振兴的效果，没能使农户成为产业发展的真正受益者；另一方面产业红利过度流向工商资本，不利于农业、农村经济的发展和乡村振兴战略的实施。

(二)案例二：重庆市B镇C村旅游开发区

B镇C村有良好的旅游资源，村集体流转了沿河两岸110亩土地，引入园艺公司进行乡村旅游规划和开发。村集体投入1 050万元建设旅游基础设施。乡村旅游基本实现全民参与，农户通过乡村游、农家乐等形式参与旅游产业，收入占农户总收入的50%以上。没有旅游接待能力的农户，采取土地入股、参与劳动等形式进行分红。土地流转后，尽管农户失去了土地的农业生产经营权，但保留了对土地的旅游开发权和旅游经营权，仍然可以通过产业参与或权利流转分享产业发展红利，受到农户普遍欢迎。该做法产生如下成效：一是地方政府对土地旅游开发、经营权的确认，使农户成为旅游产业发展的主体；二是农户拥有土地旅游开发权、经营权，成为产业红利的掌控者和主要获得者；三是土地旅游开发权、经营权的确认，丰富了农户的权利清单，增加了资产性收益。

该成效的产生，得益于地方政府对土地旅游开发权、经营权的确认。一方面使农户成为产业发展主体，产业红利留在了农村，提高了农民收入，增加了农业和农村发展的资金积累；另一方面增加了农户的土地资产性收益，提高了农村“造血”机能，增强了农村自我发展能力，初步改变了主要靠国家财政补贴、以工哺农、以城促乡等外部“输血”式的农村发展动力模式。

(三)两个案例的比较分析

对表1中两个案例的比较可以看出，产生差异的根源在于对土地经营权内容的界定。是否承认土地经营权中包含的旅游产业开发权、经营权，成为两个案例效果迥异的关键。

表1 土地流转中两个相反案例之比较

资料来源：根据2017年武陵山集中连片特困区调研资料整理。

在案例一中，土地经营权流转与农户对产业增值收益分享的逻辑关系，如图1所示：

图1土地经营权与农户收益分享

从图1可以看出，在案例一中，土地经营权的内容仅包括“土地农业生产经营权”。土地经营权的流转，使农户仅获得相当于土地农产品收益的流转费用；土地旅游产业开发权、经营权处于隐性状态，并不被土地流转双方和地方政府普遍认可，被工商资本无偿占有。农户流转了土地经营权，即失去了经营权的全部内容，对产业增值收益的分享无法实际掌控，更无权利依据。

在案例二中对土地经营权内容进行了扩展性探索，如图2所示：

图2 土地经营权细化与农户收益分享

从图2可以看出，案例二与案例一的最明显区别在于，案例一中的隐性权利显性化。土地经营权内容进一步细化为土地农业生产经营权、土地旅游产业开发权和土地旅游产业经营权。三种权利的流转，使农户分别获得了土地农业生产流转费用、旅游产业开发权、旅游产业经营权或流转费用。在案例一中处于隐性状态的土地旅游产业开发权、经营权，在案例二中实现了显性化，成为农户分享产业增值收益的权利依据。

上述两个案例虽然为个案，但反映出的问题具有一定普遍性，特别是在乡村旅游过程中，村民与旅游企业因门票收入分配而起纷争，不乏其例。该案例在问题的解决方面，不失为一条有效途径，对同类问题的解决，具有启发意义和借鉴价值。

三、土地隐性权利的缺失成为农户权益受损的根源和发展制约

2015年国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合发布的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》和2016年国务院发布的《“十三五”旅游业发展规划》，均提出“可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业。”国家政策鼓励土地流转发展乡村旅游，其前提正是流转的土地具有生态和文化产业开发、经营价值。

土地流转实践把土地隐性权利从潜在层面推向了现实层面，并在一定程度上，成为农村第一二三产业融合发展的有力支撑。农村土地的农业生产和旅游观光多重功能性[28]，使工商资本在维持土地农业用途的前提下，可以对土地生态价值进行开发，发展旅游产业，带来产生增值收益。这种增值并非完全来自于企业经营带来的价值附加，在很大程度上源于土地本身具有的生态和文化价值。土地流转的农地价值通过农产品收益来评价[11]100-116，工商资本在土地实际利用中从事生态、文化产业，土地流转中农户的收益存在大量隐性流失[17]45-49。土地隐性权利的缺失，严重制约了农户利益的充分表达，制约了农户增收和乡村发展。

(一)成为农户“权利贫困”的源头

农户土地经营权流出后，对生态、文化产业增值收益的分享，目前尚无法律和政策依据。土地经营权内容的直接来源是《土地承包法》，仅规定了土地的农业生产用途，并以此作为土地流转对价的计算依据——以土地农作物的产出作为土地经营权的流转对价。按此计算，农户只能获得相当于农作物种植收益的土地租金[11]100-116。农户实际流转的不仅有土地农业生产经营权，同时还有生态、文化产业开发与经营权，土地隐性权利的缺失，使土地流出的农户对土地增值收益的分享无法无据，成为“权利贫困”的源头。农户被排除在产业参与和增值收益分享之外，成为产业发展的旁观者，不利于国家“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”战略的实施。

(二)带来土地流转双方权利义务的不对等

根据《土地承包法》对农地用途的规定，农户流转的只能是土地的农业生产经营权，而工商资本对土地的实际使用却并不仅限于此。以旅游产业为例，产业的特殊性，可以在“维持土地的农业用途”前提下，附加生态、文化产业经营[29]38-42[10]11-18。而土地的生态、文化产业开发、经营，又不包含在土地经营权流转之列。因此，土地生态、文化产业的收益，被工商资本无偿或低价占有[7]85-91。由于我国农村土地制度的特殊性、土地流转中农户谈判的弱势性[10]11-18[23]111-115[2]23-31和土地流转市场的不完善性，土地流转中农户无法对自身利益进行充分维护，存在农户流转的土地权利与企业实际使用的土地权利存在事实上的不对等[10]11-18[11]100-116。在现有制度框架下，这种不对等并没有得到法律和政策的有效调整和平衡。在土地经营权合法流转的形式下，农户被“合法”地排除在生态、文化产业增值收益分享之外。

(三)制约了土地功能多样性地区的发展选择

一是土地功能的多样性决定了利用价值的多样性，同时也蕴涵了更为丰富的权利内容。农村土地作为多功能载体，具有经济、生态、粮食、生存保障和文化等多种价值[30][31]。土地的旅游化流转使土地功能更加多样，土地价值和效益进一步提升[9]105-109。特别是重点生态功能区，土地功能多样性显著，独特的地理资源和生物多样性，使农村土地具有农业生产和生态、文化产业开发、经营多重价值。二是现行制度下土地经营权内容过于单一。根据2010年《全国主体功能区规划》，限制开发区分为农产品主产区和重点生态功能区。对农产品主产区而言，把保持“农业用途”作为土地经营权的内容，突显其农产品供给和粮食安全的保障功能；而对土地功能多样性的重点生态功能区，则暴露出了土地经营权内容过于单一的弊端。三是土地生态、文化价值开发成为部分地区第一二三产业融合的切入点和乡村振兴的重要途径。重点生态功能区独特的地理和生态资源，使土地具有农业生产和旅游开发等多种用途，发展旅游产业成为第一二三产业融合的切入点，也是脱贫区巩固脱贫成果、实现乡村振兴的重要途径。土地经营权以农业生产作为唯一内容，弱化了三产融合的基础，制约了重点生态功能区发展路径的多样化选择。

四、土地隐性权利创设的制度困境与创设空间

对于土地经营权中隐性的生态、文化开发权、经营权，目前的法律和政策均无明确规定，而在土地流转实践中隐性权利又确实在发挥作用，由此形成了法律政策与土地流转实践的非同步性，迫切需要对土地经营权内容进行制度设计，回应时代的呼声。土地隐性权利的法律化，面对诸多制度困境，同时也具有一定的创设空间。

(一)土地隐性权利创设的制度困境

土地流转实践中土地经营权的内容仅限于法律规定的“农业用途”。《土地承包法》规定，承包方应“维持土地的农业用途”；土地经营权流转“不得改变土地的农业用途”；土地经营权人有权开展“农业生产经营”并取得收益。《土地管理法》对农民集体所有土地的承包经营规定为“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。《农业法》对“农业”的规定为“种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务”；对“农业生产”规定为“协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业”。可见，现行土地经营权的内容仅限于法律规定的“农业用途”，即从事农业生产的具体活动，可称之为“农业生产经营权”。而从事生态、文化产业开发、经营，显然并不包含其中。由此决定了土地流转费用，仅限于农业生产方面[10]11-18[11]100-116。现行法律制度对土地经营权内容的单一规定，成为土地隐性权利法律化的制度困境。

(二)现行制度留下了创设空间

《土地承包法》从文本上只做了禁止性规定，并没有进行许可性规定。只规定“不得改变土地的农业用途”，但并没有禁止对土地进行生态、文化产业开发和经营，留下了制度创设空间；国家政策虽然没有对土地生态、文化产业开发、经营权进行确认，但提供了探索多途径放活土地经营权的政策支持。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，“探索更多放活土地经营权的有效途径”，“鼓励在理论上深入研究承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题”，“坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新”。这些政策支持，为土地经营权中隐性权利的创设指明了方向。

(三)流转实践开拓了创设路径

土地经营权的流转实践，包含并超越了法律规定的权利内容。一是权利来源的非唯一性。现行法律只能是土地经营权内容的重要来源，而绝非唯一来源。土地经营权的内容来自于法律但不局限于法律，可以包含与法律相容的多项权利，通过合同约定创设私人权利。二是现行政策的指引性。《土地承包法》将土地经营权作为一项法律权利，但同时土地经营权还是个政策概念，具有超出法律规定更为丰富的实践内涵，政策实践可以赋予其新的权利内容。三是流转实践的超前性。实践需要制度指引，但实践永远超前于制度。制度永远是第二性的，只能如实反映实践的要求和呼声，并在实践的推动下实现自身的突破。法律滞后于实践，无法穷尽土地经营权流转中所应包含的全部内容。土地流转实践的丰富性和发展性，推动了土地经营权内容的发展，应及时将实践的新内容纳入法律体系。

(四)学理上具有相容性

从学理上，作为土地隐性权利基础的土地“生态、文化用途”与土地“农业用途”具有相容性，可以并行不悖。两者互补、共生，相得益彰。一是土地隐性权利与农业生产经营权具有相容性。土地“生态、文化用途”的开发和经营，并不必然以“改变土地用途”为条件。二是土地隐性权利与农业生产经营权相得益彰[32][33]。在一定规制下土地“生态、文化用途”的开发经营，并不是对“农业用途”的否定和替代，而是“农业用途”的扩展和延伸，是在不破坏土地“农业用途”前提下的保护性开发；“农业用途”是对“生态、文化用途”的支撑和丰富。离开了“农业用途”，“生态、文化用途”也将失去内容而枯竭；离开了“生态、文化用途”，“农业用途”也将失去反哺和创新而缺乏动力。三是实践为学理提供了佐证。对土地生态、文化产业开发的实践也证明，在一定的制度规制下，土地“农业用途”与“生态、文化用途”可以并行不悖。在保证土地“农业用途”的前提下，可以进行“生态、文化用途”的功能附加[10]11-18。

五、土地农业生产演绎权的创设

(一)著作演绎权的立法思想

在我国知识产权法中，有设立著作演绎权的立法思想。著作演绎权是法学术语，并不是一项权利名称，是指在保证作品完整性不受损害的前提下，通过改编、翻译、注释、整理、编辑和摄制等方法，对作品进行再创作的权利。著作演绎权作为财产权属于著作权人，著作权人对他人使用著作演绎权有获得报酬的权利。

土地农业生产经营权与土地生态、文化产业开发权、经营权的关系及权利归属，在立法思想上，与原作品与演绎作品、著作演绎权的财产权归属，有异曲同工之处。为便于比较，将土地生态、文化产业开发权、经营权统称为土地农业生产演绎权，详见表2：

表2 著作权与土地经营权立法思想之比较

从表2中可以看出，著作权人具有下述权利：(1)保护作品完整性和不受歪曲篡改的权利；(2)对作品形式的演绎，同样以保证作品完整性为前提；(3)著作演绎权归著作权人。

(二)土地隐性权利的立法借鉴

土地农业生产经营权与土地生态、文化产业开发权、经营权的关系，同样是在保证土地农业生产用途不受损害的前提下，通过第一二三产业融合等方法对土地进行再利用的权利。土地生态、文化产业开发权、经营权的归属，同样应该是土地经营权人。

我国农村土地的“农业用途”受到严格保护，可以称之为“土地农业生产经营权”。借鉴著作演绎权的立法思想，创设“土地农业生产演绎权”，具体内容包括权利为：土地生态、文化产业开发权；土地生态、文化产业经营权。因受“土地农业生产”的限制，“土地农业生产演绎权”只能是对“土地农业生产”的权利附加，而不能对“土地农业生产”构成任何损害。以“土地农业生产演绎权”统领土地生态、文化产业开发权和经营权，即维护了现有法律制度对土地“农业用途”的严格规制，又对土地流转中农户的权益进行了充分保护。

六、土地经营权的重构

创设土地农业生产演绎权，使土地经营权的隐性权利显性化，丰富了权利内容。在“土地经营权”框架下，除了原有的“土地农业生产经营权”之外，发掘出的隐性权利，丰富了“土地经营权”的权利内容，自然形成了对“土地经营权”的权利重构。在“土地经营权”框架下，以“农业生产经营权”、“农业生产演绎权”(即土地生态、文化开发权和经营权)两项子权利为支撑，构成多方面、多层次的土地用益权体系。重构后的土地经营权具有以下特征：

(一)重构内容具有地区差异性

根据不同地区土地资源禀赋差异和土地流转市场需求的多样性，对土地经营权内容进行重构。一是土地经营权可细化为“农业生产经营权”、“生态、文化开发权”、“生态、文化经营权”的土地用益权体系。扩大了农户土地权利清单，增加了农户资产性收益。二是土地经营权子权利可单独或合并流转。农户根据自身对土地资源的利用能力和土地市场需求的变化，灵活使用土地经营权子权利。三是土地经营权子权利的边界确定和规制。允许土地在保持农业用途的前提下开发和经营生态、文化产业。土地的生态、文化产业用途只能是对农业用途的功能附加[10]11-18[29]38-42，而不能成为对农业用途的替代，或给土地、生态环境造成严重破坏。

(二)土地流转双方权利义务平衡

土地经营权子权利的流转，使土地流转双方各得其所：一是土地农业生产经营权流转。流入方获得农业收益，流出方获得以农产品为基价的流转费用。二是土地生态、文化产业开发权流转。流入方获得开发权，流出方获得开发权流转费用。三是土地生态、文化产业经营权流转。流入方获得经营权，流出方获得经营权流转费用。目前，在土地制度中，土地流出农户仅能获得第一种权利带来的流转费用。因缺乏对第二、三种权利进行主张的法律和政策依据，农户无法分享土地生态、文化产业发展带来的产业收益。细化后的土地经营权，使土地流出农户的产业参与和对产业增值收益分享有了法律依据，实现了农户对产业增值收益的依法分享，而不仅仅是道义主张。

七、结语和余论

在农村土地经营权流转中，保障土地流出农户对产业增值收益的分享，富裕农民、兴旺产业、宜居农村，最大程度保证非农产业收益本地化[34]，是我国农村土地制度改革的首位价值，也是乡村振兴的题中之义。农户的富裕主要靠经营收入和财产收入[35]，增加农户的土地权利清单，扩大资产性收益，让农户充分分享非农产业发展带来的产业增值收益，也是土地流转的初衷所在。

土地非农产业开发与经营，作为经济行为，需要利益相关方的共同参与。农村集体组织和农户作为土地资源的所有者和承包权人，在土地经营权流转中具有先天优势，本可以在土地开发、经营和增值收益分享方面把握主动权，但农民群体的弱势性，以及强农、惠农制度的缺失，在强大的工商资本面前却往往处于劣势地位。通过对土地经营权的重新建构，使农户土地经营权中隐性的权利显性化，建立起合理的增值收益分享机制，使产业红利在农户、投资者、开发者、经营者、村集体、地方政府等各方进行合理分配。

土地经营权作为权利束，进一步细化为土地农业生产经营权，土地生态、文化产业开发权和土地生态、文化产业经营权，形成土地经营权的用益权利体系。重构下的土地经营权，土地权利更加细化，归属更加清晰，实现“土地资源集中化、土地权利细碎化”，从制度层面保障土地流出农户对产业增值收益的分享，同时可以进一步优化土地资源配置，促进城乡协调发展。一是细化的土地经营权能更好适应土地流转市场的多样化需求。多样化的权利，能够实现灵活多样的土地资源配置，有利于城乡资源流动。二是细化的土地经营权给农户带来多样化的土地利用选择。农户可以根据自身需要，对三种权利进行自由组合，选择适合自己的流转方式，使收益最大化。三是细化的土地权有利于城乡融合。拥有土地权利资产的农户，提高了城镇化能力，有利于新型城镇化发展。四是细化的土地经营权成为新型城镇化和乡村振兴的契合点。通过对农户土地“赋权”，使土地从“资源化”属性进一步向“财产化”属性转变[36]。农户通过让渡土地经营权的方式，实现农地在资源与资产两个维度自由切换，促进土地资源的优化配置[37]。土地经营权的细化，向农户提供了更加细致的土地利用组合，进一步提高了优化效果。五是细化的土地经营权进一步推动了农村发展动力模式的转换。通过对农户土地“赋权”，增加了农户自我发展的选择途径，推动了农村发展方式从“输血”到“造血”的转换。六是细化的土地经营权可以为困扰乡村旅游红利分享的难题提供破解思路。在以土地流转进行的乡村旅游发展中，旅游产业的红利分享问题，可以通过细化的土地经营权重新平衡各方利益关系，使利益的分配有法可依，从个案调节走向法制化轨道。

土地资源和土地权利，不同于私法领域其他财产和权利，涉及国家政权和法律基本制度。从我国土地流转实践看，农村土地集体所有制和地方政府对土地流转的强力介入，是我国农村土地制度的显著特点。从我国法治建设看，土地流转中当事人权利义务合同约定的公平性问题，仅靠《合同法》无法解决，涉及农户、企业、集体组织乃至地方政府各方利益的平衡问题，兼具私法和公法的双重特点，根源于我国集体土地所有制本身兼具公私两重性，并在土地经营权流转中再次发生折射。

土地经营权流转并非完全市场行为，既需要流转双方的合同约定，更需要公权利的适时介入，对权利内容和利益归属进行确认。我国农村土地制度“对上不排他”[38]，正像土地产权制度安排无法将国家力量排除在外[39]一样，土地经营权的流转同样无法离开土地集体所有制的大前提。土地经营权流转中农户利益的保护，仅一部《合同法》难当此任，需要借助国家之手对失衡的利益进行再平衡。