公共服务供给与人力资本的耦合及关联度解析——以湖北省为例

沈 凌，高海威

(武汉理工大学 法学与人文社会学院，武汉 430070)

基本公共服务作为一项基本权利，构筑了发展机会的基础，并且作为人力资本的核心要件，其能够形成可行能力即发展能力，进而能塑造主体自觉，激发发展动力[1]。党的十九大指出“我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在“放管服”背景下，政府提供的基本公共服务是否满足了人民的需要？或者说政府提供的公共服务是否做到了提升人民的人力资本水平？本地区公共服务供给是否与本地人力资本的发展相契合？哪一部分对提升人力资本的作用最大，而哪一部分未发挥出应有的作用?为此，本文选取湖北省为研究对象，通过耦合协调及灰色关联度模型来量化分析公共服务供给与人力资本，探寻湖北省公共服务供给与人力资本的发展关联，并以此为依据提出相应的公共服务改善措施。

一、相关研究文献综述

公共服务效率的评估是庞大而复杂的，是需要基于各种客观标准的指标[2]，本文更多地从经济层面来探讨公共服务的产出效率。地方政府的公共服务供给会对当地宏观经济的发展产生助推作用。两者间的耦合协调作用机制是,基本公共服务的改善可以通过经济要素条件的传递机制推动经济发展,而经济发展又反过来推动基本公共服务的改善,两者之间相互促进又相互制约[3]，宏观经济发展的表现之一是城市化进程的加快，在空间杜宾模型下，公共服务供给不仅显著提升了本市和周边城市人口规模,而且还能在城市人口增长中与产业集聚形成协同效应[4]。城市化最终落点为人，即本地区人力资本的增长。公共服务都能够显著对农村多维贫困起到减贫作用，基础设施和社会保障的投入见效快、成果好，但“赋能”作用不大，而义务教育和医疗卫生是通过“赋能”的方式赋予贫困人口自我生存发展的能力,实质减贫效果更好,长效性更佳[5]。公共服务在增收方面效果显著。2009年以后，基本公共服务支出水平的提高显著提升地区人力资本水平，形成“素质红利”，从而推进制造业收入平的提高；稳步推进高质量教育公共服务供给，加强地区人力资本积累，全面提高地区收入水平[6]。除物质层面外，精神层面对公共服务也存在着明显的感知差异。公共服务获得感能够显著负向调节绝对收入和主观相对收入的幸福效应，即收入的幸福效应会随着居民公共服务获得感的提升而逐渐弱化，即公共服务对收入的幸福效应会产生具有“平衡”效果的调节效应[7]。引导公共干预以增强人力资本的潜力可能会提高地方收入水平，但这种投资的有效性因地区而异[8]，这意味着公共服务与人力资本的相互关系更多地处于动态的时空关系中。在公共服务供给与人口结构特征的时空耦合分析可以得到如下结论：初、高中教育资源和医疗资源是影响人口结构的关键性因素，人口规模和文化程度较高的适龄人口是影响公共服务供给水平的关键性因素[9]。在公共服务对人才资源空间重配的影响以及人才资源空间重配对创新增长的影响机制中公共服务质量及其消费便捷性起到了重要作用，中介效应模型表明公共服务通过影响人才资源空间重配进而影响创新增长[10]。面板数据的分析显示，教育指标中，初等教育的影响最大，而预期寿命是最有效的人力资本指标，当考虑到人力资本时，人口增长对经济增长的净效应大多为正[11]。

通过对文献的逐步梳理，笔者发现公共服务对本地区的发展存在明显的助推作用，且人力资本的中介效应是十分明显的。不少学者以人力资本为支点，探讨了公共服务在减贫、增收、幸福感知及人才流动等多个方面的影响机制，模型方法与地区样本的差异会产生不同但同样具有价值的结论。地方政府的公共服务供给在教育、医疗、环境、基础设施、文化及社会保障等六大方面对当地或正向促进人力资本提升或逆向促退人力资本下降，其具体作用机理则是对个体的素质、健康状况、心理感知、收入(相对或绝对)、生活成本等产生影响进而影响人力资本水平，对因人口迁移而产生人力资本水平变化的影响主要表现在影响个体流入或流出的决策选择上，公共服务供给对人力资本的作用如图1所示。本文认为可以选取某地区为样本，探讨公共服务供给与本地区的人力资本增长是否具有耦合性及贡献度如何，从而更有针对性地提出建议。故本文选取湖北省进行耦合协调及灰色关联的模型研究。

图1 公共服务供给对人力资本的作用

二、研究区域与研究方法

(一)研究区域

湖北省是我国的中部大省，省会武汉是全国一线城市，拥有数量众多的高校，人力资本发展水平较高。但是湖北省总体上存在着发展不平衡的现象，城市之间、城乡之间均存在着发展不平衡。公共服务供给如果不能很好地匹配人力资本的发展，将导致发展不平衡的问题加剧。本文对湖北省总体的公共服务供给与人力资本的交互作用进行实证研究，为探究二者之间的协调发展提供借鉴。

(二)研究方法

本文在参考相关文献及前人研究的基础上，构建了公共服务供给的指标体系。公共服务供给下有六个一级指标分别为教育、医疗、环境、基础设施、文化、社会保障，每个一级指标下分别有2～3个二级指标[12-13]，数据主要来源于湖北省历年统计年鉴、国家统计局。湖北省人力资本采纳李海峥教授利用改进后的J-F方法估算而得的终生收入进行衡量，数据来源于李海峥教授的《中国人力资本报告2021》[14]。

1.熵值法确定权重

本文在熵值法计算权重的基础上，结合一定的专家打分得出各指标的具体权重。

设有m个待评价对象，n个评价指标，形成原始矩阵X=[xij]m×n；

第一步，原始数据由于单位等不同，无法直接比较，需要进行标准化处理，本文采用常用的极差法对数据进行标准化，公式如下：

(1)

(2)

为了解决数据之间的单位不同无法比较的问题，将原始数据进行标准化处理，为防止x′ij=0,本文对标准化数据进行平移，即在原基础上加0.01，其具体计算公式如下：

(3)

(4)

公共服务供给下的各项指标与人力资本均为正向指标，故采用正向指标的标准化计算方式。

计算标准化后数据的权重，公式如下：

(5)

归一化处理后得出标准化矩阵P=[pij]m×n；

第二步，计算第j项指标的熵值，公式如下：

(6)

其中，ej为所求熵值，k为常数。令k=1/lnm，则有0≤ej≤1，在本文样本中m的值为10，故k=1/ln10；

第三步，计算第j项指标的偏差度，公式如下：

dj=1-ej

(7)

第四步，计算第j项指标权重，公式如下：

(8)

本文采取了较为准确的熵值法进行各项指标的权重计算，在询问相关专家的基础上对熵值法计算后的部分指标的权重进行了合理的调整，使各项指标的权重更加科学、合理。

经过熵值法计算及专家打分后，公共服务供给的各项指标及权重如表1。

表1 公共服务供给指标体系及权重

2.耦合度与耦合协调度

本文通过耦合协调模型分析湖北省公共服务供给与湖北省人均人力资本的耦合度及耦合协调度。

第一步，将标准化后的数据利用熵值法确定的权重进行加权，得出综合评价指数，计算公式如下：

(9)

耦合度的计算公式如下：

Cn=n[(u1×u2×…×um)/∏(ui+uj)]1/m

(10)

其中，um为子系统的综合评价值，在本文中，所需测量耦合度的系统有两个，所以耦合度的函数如下所示：

(11)

其中，u1、u2分别为公共服务供给的综合评价值与人均人力资本的综合评价值。本文在计算湖北省公共服务供给与人均人力资本的耦合度外，也将计算公共服务供给分别对城镇人均人力资本、农村人均人力资本的耦合度，计算公式如前所述。

耦合度只能描述系统之间的耦合强度，但无法很好地反映复合系统的整体协调程度，因为有可能会出现两个或多个子系统的综合评价值都较低但耦合度却较高的情况，存在局限性。所以本文在进行耦合度计算的基础上引入耦合协调模型。耦合协调函数如下：

(12)

T=αu1+βu2

(13)

其中，α、β分别为两个系统之间的权重，本文利用熵值法进行测算，取α=0.4，β=0.6(公共服务供给与人均人力资本、公共服务供给与城镇人均人力资本、公共服务供给与农村人均人力资本的权重之比均为0.4:0.6)。

3.灰色关联度

耦合度协调模型在计算面板数据时存在一定局限性，且不能很好地说明公共服务供给的各项指标对本地区的人力资本增长的关联程度，所以本文采用灰色关联模型分析各项指标与人力资本的具体关联程度。

将人均人力资本设为参考序列yi，yi={yi(1)，yi(2)，…，yi(n)}，i=1,2，…，m，将公共服务供给设定为比较序列xi，xi={xi(1)，xi(2)，…，xi(n)}，i=1,2，…，m。参考序列与比较序列之间的关联系数计算公式如下：

(14)

灰色关联度的计算公式如下：

(15)

其中，w(k)为子系统内各指标的权重，灰色关联度由各项指标关联度的加权所得。r越大则关联程度越大。

三、公共服务与人力资本发展的实证分析

(一)趋势逐年上升

对初始数据进行标准化及数据整体平移之后，利用熵值法确定各项子指标权重的基础上进行加权平均运算，得出湖北省公共服务供给、人均人力资本、城镇人均人力资本、农村人均人力资本2010年至2019年的综合评价值如表2。

表2 公共服务与人力资本综合评价值

从年度的变化趋势上来看，湖北省的公共服务供给及人均人力资本呈逐年上升趋势，都是2010年最低，2019年最高。公共服务供给的综合评价值存在边际递增的趋势，这与政府对公共服务的重视程度及投资力度的加大有关。在人力资本中，城镇人均人力资本的综合评价值要好于农村人均人力资本，但双方之间的差距有逐年缩小的趋势。综合评价值的计算是耦合协调度及灰色关联度的基础。

(二)公共服务与人力资本的协同发展

耦合度由0到1共分为6个阶段，耦合度逐渐上升，两个系统之间的耦合也越来越好。耦合度的区间及分类如表3。

表3 耦合度分类标准

湖北省公共服务供给与湖北省人均人力资本、城镇人均人力资本、农村人均人力资本的历年耦合度如表4。

表4 耦合度

从计算结果来看，湖北省公共服务供给与本地区人力资本发展的耦合度除2010年为0.4827，处于拮抗耦合外，剩余年份均处于0.8至1的区间内，处于高水平耦合状态。公共服务供给与城镇人力资本的耦合度除2010年处于拮抗耦合状态外，剩余年份均在0.8以上，处于高水平耦合状态，甚至在2015年耦合度达到1，进入完全耦合状态。公共服务供给与农村人力资本的耦合度除2010年处于拮抗耦合外，剩余年份也均在高水平耦合状态。2010年均处于拮抗耦合状态，笔者认为是由于面板数据及采用极值法进行标准化所致。

耦合协调度是用来分析两个系统之间的发展是否协调，是在耦合度基础上的进一步分析。耦合协调度共分为10类，从0～1，由极度失调到极其失调，具体分类标准如表5。

表5 耦合协调度分类标准

公共服务与人均人力资本的两个系统之间的耦合协调度计算结果如表6。

表6 耦合协调度

从历年数据来看，公共服务供给与人力资本之间的耦合协调度是逐年上升的，即两个系统之间的发展是越来越协调的。

湖北省公共服务供给与人均人力资本的耦合协调度在2013年之前是处于失调状态，处于中度失调到微度失调之间，笔者分析认为这与当时两个系统的发展水平都不高有关。随着经济社会的发展及政府规模、效率的提升，两个系统都得到了发展提升，耦合协调度也越来越好，两个系统的协调程度经历了从微度协调到极其协调的提升历程，尤其在2019年达到了0.9766的水平。

将人均人力资本分为城镇人均人力资本与乡村人均人力资本并分别与公共服务供给进行耦合协调度分析，不难发现公共服务供给与城镇人均人力资本的偶和协调度要一直好于农村人均人力资本耦合协调度。D1、D2均处于逐年上升的状态。结合分类标准进行分析，笔者发现D1要比D2早一年由失调进入协调。虽然有一定的差异，但是两者均已进入极其协调的状态。

通过耦合度及耦合协调度分析，湖北省公共服务供给与当地人力资本都是由低到高逐年增长，且两个系统之间已经处于很好的耦合及协调状态的。这说明了两个系统之间是协调发展的，并且相互促进，对两个系统的协同发展具有良好影响。但是将人均人力资本分为城镇及乡村后，历年城镇的耦合协调要好于农村的耦合协调，笔者认为这与城镇发展基础好、政府重心倾斜有关。虽然在最后数据显示中2010年与2019年的耦合协调数值相等，但这不具有解释意义，因为这是由面板数据及标准化方法的局限性所致。

(三)公共服务对人力资本的贡献程度

灰色关联度的强弱分类如表7。

表7 关联度分类标准

政府公共服务供给的各项指标与人均人力资本的灰色关联度计算结果如表8。

表8 灰色关联度

教育的灰色关联度2010年最高，为0.8587，然后经历下降、上升、下降的波动后最终达到2019年的0.5705。医疗的灰色关联度从2010年的0.7421到2019年的0.6863，经历了一定幅度的波动，最高时达到0.8209，最低时为0.6024，整体的灰色关联度值较为稳定。环境的灰色关联度由2010年的0.7276上升到2019年的0.8971，上升幅度较大，中间也呈现波动发展，最低时为0.4833。基础设施的灰色关联度2010年及2019年均为1.0000，关联度很高，但中间波动很大，2016年时为0.3877，历年数据极差处于六组数据中的上游水平。文化的灰色关联度在2010年时为1.0000，2016年时最小为0.5804，数据有较大的波动性，极差也较大。社会保障的灰色关联度在2010年达到0.6847后，剩余年份均处于较低水平(没有超过0.50000)，波动幅度虽然不大，但是整体水平较低。

将各指标历年灰色关联度进行均值运算并由大到小排序：文化(0.7132)，环境(0.6965)，医疗(0.6863)，教育(0.6282)，基础设施(0.6255)，社会保障(0.3521)。文化、环境、医疗处于较强关联；教育、基础设施、社会保障处于中度关联。

教育的灰色关联度大致呈现下降趋势可能与其政府投入的相对规模变小有关。医疗比较稳定，因为这是民生，必不可少地属于刚需的部分。环境灰色关联度波动发展与政府的预算决策有关。基础设施波动幅度大，可能与本年的政府绩效目标挂钩。文化一直保持较好水平，笔者认为这与湖北省的文化渊源有一定联系。社会保障的低水平，可能是社会保障的投资与人力资本的发展脱嵌。

四、公共服务与人力资本发展中的问题

(一)城乡之间发展不均衡

在综合评价指标中，虽然城乡人力资本水平均逐渐上升，但是两者之间依然存在差距。虽然两者之间的差距存在着逐年缩小的趋势，但是差距并不能被忽略。城乡之间人力资本的差距导致了公共服务供给更加契合城镇人力资本的发展，而与乡村人力资本的发展契合度则相对较低。

城乡之间的差距受多种因素影响。政府官员的绩效考核主要为当地的经济发展水平，且由于任期原因考核相对偏向短期考核而非长期，所以官员在更倾向于将资源投入到基础更好、更易产生效果的城市而非见效缓慢的农村。从财政分权体制上来看，地方政府的事权要大于财权[15]，即地方政府的责任大，但却没有足够的财政支撑。在这样的情形下，地方政府面对上级政府的考核时，更容易做出将有限的资源投入到最易出绩效的地方——城市。

公共服务供给的结构性问题也是城乡之间存在差距的致因之一。单一的公共服务项目投入，或者重复性的投入将导致资源的浪费，使得公共服务供给的效率不显。部分公共服务项目被其他项目所挤占，如非生产性的项目由于缺乏产出项目指标更容易被一些产出性项目所挤占[16]。比起见效缓慢而不易测量的项目，选择产出性项目的政府决策是导致公共服务供给结构性问题的直接原因，究其根本，依然在于政府绩效考核上存在的不合理。

在针对湖北省公共服务的研究中，中心城市与副中心城市的公共服务较之于其他城市更为富集，鄂中地区的公共服务供给水平呈现“洼地”状态[17]。这也是湖北省城乡差距之间的表现。

(二)公共服务项目与人力资本发展的脱嵌

宏观上的差距表现在城乡之间，微观上的差距则表现在公共服务的项目之间。在灰色关联度模型中，社会保障的均值是最低的，对人力资本的共享程度只有中等水平。在社会保障项目中，笔者采取了社会保障支出占财政支出比例及人均社会保障支出作为二级指标进行衡量。社会保障的灰色关联除2010年为0.6847，水平较好外，剩余年份均在0.2～0.4之间徘徊。虽然人均社会保障支出在逐渐增加，但是无法跟上人力资本的增长速度，再加之在财政支出中所占的比例是处在14%到15%水平之间的波动状态，导致了虽然社会保障支出的绝对规模在增长，但相对规模却在缩减的现状，最终无法很好地满足人力资本的增长需求。

教育在2019年的灰色关联度为0.5705，处于低于均值的状态。衡量教育的指标为生均财政性教育经费支出、每千名普通小学生老师数、每千名普通中学生老师数。生均财政性教育经费支出是处于逐年增长的，且与人力资本的发展保持着较好的协调关系。导致近年教育与人力资本的关联度下降的原因是生均教师数的下降。小学、初中的生均教师数均处于下降的状态。这是由于小学及初中的在校人数逐年增加，虽然老师的人数也在增长但是增速不及学生增速。这将导致由于学生人数过多而形成教育资源的相互挤占。教育队伍的发展没有很好地匹配学生的需求，每名老师所带学生数增大、压力增大，而且无法照顾到每名学生的需求。教育是人力资本发展的重要因素，基础教育是其中的关键，如果基础教育出现下滑，那么人力资本的发展前景将不容乐观。

基础设施的灰色关联度虽然在近年处于较好水平，但是在众多指标中波动性最大。这意味着湖北省整体在基础设施建设方面每年的实际执行是存在着一定的波动的。

五、与人力资本适配的公共服务优化路径

(一)地方政府的事权与财权应相匹配

财权小导致政府在资源投入中存在捉襟见肘的现象，而事权大导致政府偏向于生产性等有明显的效益项目的投入。长此以往，将导致资源的重复投入，生产性项目挤占其他项目，公共服务供给单一，无法满足当地居民的真正需求，“花了钱，但没办事”。可以适当下放财权，使地方政府有足够的财政支撑，可以投资一些非生产性项目，而不用为资金不足的问题割舍一些项目。也可以将事权上移，上级政府负责。上级政府具有足够的财政资金支撑，可以保证公共服务供给的有效性。增加转移支付也是一种解决措施。地方政府负责执行，上级政府增加对下级政府的转移支付可以帮助当地政府完成公共服务供给的目标。

(二)关注长效的绩效考核

由于官员任期问题导致对绩效的考核更偏向于短期，这样的考核机制使得不少官员在进行决策时有“急功好利”的倾向。比如，官员在任期间修路、搞绿化等显而易见的公共服务居多，而教育投入、文化建设等相对较少。因为前者可以清晰地看见成效，而后者见效缓慢，其效果可能在官员离任数年后才能逐渐显现。面对这样的情况，采取长效问责机制，无论官员是否还在任上，出了问题就要追责，出了成效适当褒奖。要改变官员偏爱短期决策的现象，促使官员的目光更加长远。

(三)乡村振兴下的城乡均衡发展

地方政府可以以乡村振兴战略为契机，弥补乡村的公共服务与人力资本发展的短板，使公共服务更好地促进乡村人力资本的发展。教育是需要率先发展的重点，通过人才下乡、乡村支教等措施提高乡村的师资力量，同时加大教育设施的投入及相关的补贴政策，可以有效提高乡村的教育水平。“要想富先修路”，加大乡村的基础设施投入，满足乡村人民的需求，提高其生活便利性，可以有效地促进人口流动及贸易往来。加强乡村的环境保护，普及环保知识，增加投资力度，打造适宜的生活环境，不仅有利于当地居民的身心健康，而且还可以促进旅游业的发展。乡村的医疗水平也需要提高，医疗水平的提高，可以保持劳动力的健康状况也能提高劳动年限，可以提高人力资本。乡村的文化设施是明显不及城市的，有必要实施乡村的文化振兴，提高当地居民的文化素养，打造良好的文化氛围。

(四)与需求适配的公共服务供给

湖北省的社会保障对人力资本的贡献程度一直不大，教育近年偏低，基础建设波动性较大，这均是没有很好地与人力资本发展需求相适配的表现。应当有针对性地进行公共服务资源的投入，关注民生需求，为民众参与到公共服务投资决策开放通道。教育的关联度下滑及基础建设的波动性大的问题也说明了政府在投资决策时要根据环境变化采取适当的动态措施，而非静态的单纯基于上年预算而进行决策。做到与需求相适配，有针对性地进行投资，增强公共服务与人力资本发展之间的协调性。